如皋市葛市建筑构件有限公司与如皋市环境保护局二审行政判决书
江苏省南通市中级人民法院
行 政 赔 偿 判 决 书
（2018）苏06行终832号
上诉人（原审原告）如皋市葛市建筑构件有限公司，住所地如皋市。
法定代表人王新国，董事长。
委托代理人周永兴，如皋市葛市建筑构件有限公司工作人员。
委托代理人李宝建，北京市隆安（南通）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）如皋市环境保护局，住所地如皋市。
法定代表人陈晓仲，局长。
委托代理人杨文峰，如皋市环境保护局工作人员。
委托代理人钱秀山，江苏张峰律师事务所律师。
上诉人如皋市葛市建筑构件有限公司（以下简称葛市公司）诉被上诉人如皋市环境保护局（以下简称如皋环保局）行政赔偿一案，不服江苏省海安市人民法院（2018）苏0621行初125号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
一审法院经审理查明，葛市公司前身为江安砖瓦厂，建成于上世纪70年代，拥有26门轮窑，从事砖瓦生产，所占土地为江安镇宁通社区集体所有。2017年国家将28门以下轮窑、立窑归入淘汰和落后的生产工艺及规模。2016年和2017年1月，江苏省人民政府办公厅、南通市人民政府对辖区内开展砖瓦生产企业专项整治工作出台多项文件，文件要求对28门轮窑等砖瓦生产有关企业工商、环保、国土等审批手续进行严查，无审批手续的按照“五个彻底”的要求取缔关闭，并拆除复垦或转产。2017年1月16日，如皋市人民政府发布皋政办发〔2017〕9号文，印发《全市砖瓦生产企业专项整治工作实施方案》，明确规定25－28门轮窑不再认定和换发《江苏省新型墙体材料认定证书》，不符合产业政策的不再换发采矿许可证，对于列入关停的砖瓦生产企业，供电部门一律不再提供生产用电，供水单位一律不得提供生产用水。葛市公司截止文件出台前无环保审批手续，无烟气净化装置，实际生产的砖块为实心砖而非审批的多孔砖，且属于28门以下轮窑，被列入关闭范围。
2017年1月12日，如皋环保局向葛市公司送达了《责令改正环境违法行为通知书》和《行政处罚事先告知书》，因砖瓦生产项目需配套的环境保护设施未建成，从2008年5月15日擅自投入使用至今，责令葛市公司立即停止砖瓦生产项目的使用，限于2月8日前完成项目整改，逾期未整改和验收的，不得擅自恢复使用。2017年2月14日，如皋环保局向辖区内各镇区街道函告，相关企业在轮窑基础上改建、增加的部分防治设施，不能达到规定的排放限值。2017年3月13日，如皋环保局向葛市公司作出皋环罚字〔2017〕26号行政处罚决定书（以下简称26号处罚决定），责令葛市公司立即停止砖瓦生产项目的使用并处罚款2000元。2017年4月10日，葛市公司不服26号处罚决定向南通市环境保护局申请行政复议。2018年1月2日，南通市环境保护局作出通环复决字〔2018〕1号行政复议决定书，认为如皋环保局在行政程序中未告知葛市公司有申请听证的权利，不符合《行政处罚法》第四十二条的规定，26号处罚决定违反法定程序，决定予以撤销。
负责专项整治的如皋市江安镇人民政府（以下简称江安镇政府）及宁通社区与葛市公司负责人就葛市公司关停及关停后的补偿事项多次商谈未果。2017年春节前，葛市公司在生产电源被切断后自行购买了相应的发电设备进行生产。2017年4月7日，江安镇宁通社区发布公告和通知，表明各级组织均与葛市公司负责人就停止生产问题进行过商谈，但葛市公司在供电公司不供电后却私自点火烧砖，要求葛市公司立即停止烧制砖块，限4月10日前自行拆除窑体，复垦后将土地交还集体，逾期宁通社区将组织强行关闭。2017年4月11日，江安镇政府及宁通社区组织相关人员对葛市公司窑体强行进行拆除。
葛市公司诉如皋市江安镇政府行政强制违法一案，南通市中级人民法院于2018年4月12日作出（2018）苏06行终92号行政判决书，确认江安镇政府强制拆除葛市公司窑体行为违法。至于江安镇政府强制拆除葛市窑体的损失如何赔偿及数额问题，葛市公司已向南通市开发区人民法院提起行政赔偿诉讼，目前该案正在审理过程中。
葛市公司向一审法院提起诉讼，请求判决如皋环保局赔偿葛市公司自2017年1月12日起至2017年4月10日期间的损失共计人民币72万元，包括留守职工工资22.5万元、税费9万元、水电费7.5万元、设备折旧费10万元、伙食费3万元、新投入设备20万元。
一审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。该法第四条第（四）项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有造成财产损害的其他违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。依据上述规定，行政机关承担行政赔偿责任必须满足四个构成要件，即侵权主体是国家机关及其工作人员，须是在行使职权过程中的违法行为，违法行为给公民、法人和其他组织的合法权益造成了损害，违法行使职权的行为和损害事实有因果关系。本案中，葛市公司要求如皋环保局赔偿自2017年1月12日至4月10日期间的损失由两部分组成，一是如皋环保局要求葛市公司停产造成的人工工资、水电以及设备折旧等费用，二是如皋环保局要求葛市公司整改而购买设备的费用。对第一部分费用，葛市公司虽然提供了损失清单，但并没有提供其接到如皋环保局整改通知书和处罚事先告知书即实际停产的证据，相反，法院生效判决认定，2017年春节前，供电部门切断了对各砖瓦企业的生产用电，葛市公司在电源被切断后仍自行购买了相应的发电设备进行生产的事实。对第二部分费用，葛市公司仅陈述其购买设备投入二十万元，但并未提供相应的证据，事实上如皋环保局并未指导葛市公司新上环保设备。综上，葛市公司主张由于如皋环保局的行为造成其财产损失依据不足，一审法院依据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回葛市公司的诉讼请求。
葛市公司不服一审判决，向本院提起上诉称，1.虽然南通市环境保护局的《行政复议决定书》仅是以程序违法为由撤销26号处罚决定，但该处罚决定在事实认定和实体处理上也明显违法。如皋环保局作出26号处罚决定之时，没有文件要求拆除28门以下的轮窑，南通市人民政府和如皋市人民政府的相关文件只是要求淘汰24门以下轮窑。因此，如皋环保局是在利用行政权力协助江安镇政府枉法处置葛市公司的合法财产和权利。如皋环保局的行为直接导致葛市公司被江安镇政府违法强拆。如皋环保局应当对其违法行为承担相应的赔偿责任。2.如皋环保局向葛市公司出具的《责令改正环境违法行为通知书》上明确载明要求上诉人完成生产项目的整改并通过环保部门的验收。但葛市公司按要求花巨资进行了整改，整改到位后葛市公司向如皋环保局递交验收申请，如皋环保局不组织验收。葛市公司迫于企业生存压力，自行组织试生产，却被江安镇政府违法强拆。环保设备至今仍在，一审法院却认定如皋环保局并未指导葛市公司新上环保设备，并要求葛市公司提供证据，属于偏袒如皋环保局。请求二审法院撤销一审判决，并判令如皋环保局按国家赔偿法的规定给予赔偿。
被上诉人如皋环保局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。1.虽然26号处罚决定书被撤销，但葛市公司的违法事实仍然存在。26号处罚决定书与江安镇政府拆除轮窑的行为不存在法律上的因果关系。2.如皋环保局向葛市公司做出整改通知书、处罚事先告知书后，葛市公司仍然在违法生产，并未实际停止生产。2017年春节前，供电部门切断了对各砖瓦厂的生产用电，葛市公司还自行购买了发电设备进行生产，葛市公司主张各项经营性费用等损失没有事实和法律依据。3.葛市公司投入环保设备费用20万元是为达到依法合规生产标准，这是上诉人的法定义务，葛市公司将该费用作为损失向如皋环保局主张没有依据。且如皋环保局也没有指导葛市公司投入该设备。请求二审法院判决驳回上诉，维持原判。
本院经审查，对一审法院采信的证据和据此认定的案件事实予以确认。
另查明，2008年5月14日，如皋环保局对葛市公司提交的《建设项目环境影响（申报）登记表》予以批准，审批意见中载明需配备除尘装置。但葛市公司一直未配套建设环境保护设施，制砖产生的烟气经过烟囱直接高空排放。
2018年5月7日，葛市公司向如皋环保局提出国家赔偿申请，请求如皋环保局赔偿葛市公司自2017年1月12日至同年4月10日期间必要的经营性费用开支合计72万元。2018年6月11日，如皋环保局作出《不予赔偿决定书》，认为葛市公司提出的国家赔偿申请无事实和法律依据，决定不予赔偿。
以上事实有调查询问笔录、国家赔偿申请书、不予赔偿决定书等证据证实。
本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。根据上述规定，取得行政赔偿的前提是行政机关违法行使职权给公民、法人或者其他组织造成损害，违法行政行为与损害事实之间存在因果关系。如果行政行为被确认违法，但公民、法人或者其他组织所主张的损失与该行政行为不具有因果关系，该损失也不属于行政赔偿的范围。本案中，上诉人葛市公司认为被上诉人如皋环保局作出的26号处罚决定已经被南通市环境保护局撤销，因此请求判决如皋环保局赔偿自如皋环保局2017年1月12日作出《责令改正环境违法行为通知书》直至同年4月11日轮窑被江安镇政府强拆之前的职工工资、税费、水电费、伙食费、设备折旧费等经营损失及新投入设备的支出损失。虽然被上诉人如皋环保局作出的26号处罚决定在复议过程中被南通市环境保护局撤销，但基于以下理由，本院认定上诉人葛市公司主张的损失与26号处罚决定的违法性不具有因果关系。
第一，南通市环境保护局撤销26号处罚决定的理由是被上诉人如皋环保局在对上诉人葛市公司作出“立即停止砖瓦生产项目的使用”这一处罚决定前未告知葛市公司听证的权利，构成程序违法。被上诉人如皋环保局虽然违反正当程序原则，侵犯了上诉人葛市公司的陈述、申辩权，该违法行为被上级主管部门确认违法，但该违法之处并不会导致产生上诉人葛市公司在本案诉讼中所主张的财产损失，两者之间不存在因果关系。
第二，26号处罚决定认定的上诉人葛市公司的违法行为是葛市公司在砖瓦生产项目需配套建设的环境保护设施未建成的情况下于2008年5月擅自投入使用，2017年1月12日被执法检查时该项目正在使用。虽然南通市环境保护局在行政复议决定中未对26号处罚决定认定事实和法律适用作出评判，但上诉人葛市公司在如皋环保局作出26号处罚决定的执法过程中，以及本案一审、二审中，均未提供砖瓦生产项目需配套建设的环保设施建成并通过验收的材料。可见，上诉人葛市公司的违法行为客观存在。1998年施行的《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。第二十八条规定，违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。因此，26号处罚决定对上诉人葛市公司违法事实的认定以及适用法律不存在违法并侵害葛市公司合法权益的情形。上诉人葛市公司主张26号处罚决定造成2017年1月12日至同年4月10日的职工工资、税费、水电费、伙食费、设备折旧费等经营损失没有事实和法律依据。
第三，关于上诉人葛市公司提出的因如皋环保局责令其整改，造成其购买设备花费20万元的损失问题。上诉人葛市公司从事砖瓦生产，被上诉人如皋环保局在执法检查中发现葛市公司配套的环保设施未验收后，要求葛市公司立即停止生产项目的使用并限期完成整改，并无不当。上诉人葛市公司具有依法从事生产经营的义务，应当遵守环境保护法律法规。上诉人葛市公司为达到法律规定的环境保护要求进行整改，自行购买设备属于正常的生产支出。该支出不属于被上诉人如皋环保局违法行政而导致的合法财产损失。上诉人葛市公司之所以认为购买设备造成损失是因为在该设备安装后不久，其从事砖瓦生产的轮窑被江安镇政府拆除，导致该设备不再具有利用价值。因此，即使上诉人对该设备所享有的所有权等合法权益遭受损失，也与被上诉人如皋环保局作出责令改正通知和26号行政处罚无直接因果关系。
第四，被上诉人如皋环保局对葛市公司做出26号处罚决定是其作为环保主管部门履行环境保护监督管理职责的行为。而根据（2018）苏06行终92号行政判决，江安镇政府拆除上诉人葛市公司的轮窑也是发生在国家加强生态保护，开展砖瓦行业环保专项行动，关闭落后窑炉的整治工作中。两者所实施的行为都与环境整治工作有关，且两行为前后相距时间不长，但两单位是各自行使相应职能的相互独立的行政机关，被上诉人如皋环保局实施的环境处罚行为不是江安镇政府拆除轮窑的前提和直接原因，上诉人葛市公司因强拆造成的损失也与被上诉人如皋环保局作出行政处罚无关。上诉人葛市公司主张的被上诉人如皋环保局协助江安镇政府枉法处置葛市公司的合法财产和权利，直接导致葛市公司被江安镇政府违法强拆，如皋环保局应当对其违法行为承担相应的赔偿责任没有事实和法律依据，本院不予采纳。
综上，一审判决认定事实清楚、审判程序合法、适用法律正确，应予维持。上诉人葛市公司的上诉理由不能成立，其赔偿请求不能得到支持，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审 判 长　刘海燕
审 判 员　刘羽梅
审 判 员　鲍　蕊
二〇一九年三月七日
法官助理　张娟娟
书 记 员　陆　颖
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；