栾城县新峰锌厂与栾城区人民政府、栾城区环境保护局等一审行政判决书
河北省石家庄市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）石行初字第00046号
原告栾城县新峰锌厂，住所地栾城区（原栾城县，以下统称栾城区）北五里铺村北。
诉讼代表人刘新杰，执行事务合伙人，农民。
委托代理人张国经，北京市中尚律师事务所律师。
被告栾城区人民政府，住所地栾城区裕泰路。
法定代表人刘玉渭，区长。
委托代理人刘卓，栾城区人民政府法律顾问。
委托代理人康鑫，栾城区人民政府工作人员。
被告栾城区环境保护局，住所地栾城区裕泰路31号。
法定代表人王国欣，局长。
委托代理人刘建业，该局法律顾问。
委托代理人王广深，该局工作人员。
被告栾城区公安局，住所地栾城区丰泽大街1号。
法定代表人赵永超，局长。
委托代理人闫旭辉，该局法制大队队长。
被告栾城区柳林屯乡人民政府。
法定代表人白玉平，乡长。
委托代理人刘增彦，该乡人民政府工作人员。
第三人国网河北省电力公司栾城区分公司，住所地栾城区惠源路。
法定代表人贲华民，经理。
委托代理人史妍妍，河北凌众律师事务所律师。
委托代理人李同建，河北凌众律师事务所律师。
原告栾城县新峰锌厂不服被告栾城区人民政府、栾城区环境保护局、栾城区公安局、栾城区柳林屯乡人民政府和第三人国网河北省电力公司栾城区分公司断电行为一案，于2013年9月12日向栾城区人民法院提起行政诉讼。栾城区人民法院于2013年11月29日作出（2013）栾行初字第10号行政判决。原告栾城县新峰锌厂不服，向本院提起上诉。本院于2014年5月27日作出（2014）石行终字第00017号行政裁定，发还栾城区人民法院重审。在重审过程中，栾城区人民法院向本院报请指定管辖，本院于2014年8月25日作出（2014）石行辖字第00020号行政裁定，指定本案由赵县人民法院管辖。赵县人民法院在审理过程中，根据原告栾城县新峰锌厂追加被告申请，决定追加栾城区人民政府为本案共同被告。2014年11月11日，赵县人民法院根据追加后的被告，认为本案应由本院作为一审审理，将案件移送至本院。本院于2015年4月8日立案受理后，于2015年4月13日，本院向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭，于2015年8月17日公开开庭审理了本案。原告的诉讼代表人刘新杰及委托代理人张国经、被告栾城区人民政府的委托代理人刘单、栾城区环境保护局的委托代理人刘建业、王广深、栾城区公安局的委托代理人闫旭辉、栾城区柳林屯乡人民政府的委托代理人康鑫、第三人国网河北省电力公司栾城区分公司的委托代理人史妍妍到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2013年9月8日栾城区柳林屯乡人民政府、栾城区环保局对原告栾城县新峰锌厂作出“关于对环境违法行为采取断电的通知”。该通知载明，根据《建设项目环境保护管理条例》、《石家庄市大气污染防治攻坚行动实施方案》及《石家庄市环境保护关于印发〈印发石家庄市环境保护局2013-2014年秋冬季大气污染防控行动实施方案〉的通知》（石环发（2013）113号）文件精神，依据《栾城区人民政府关于对氧化锌生产企业进行综合治理整顿告知书》，经研究决定对你企业采取断电措施，并按《告知书》要求办理相关手续。2013年9月9日，第三人国网河北省电力公司栾城区分公司中断原告用电。
原告栾城县新峰锌厂诉称，原告是2008年4月24日依法注册的锌产品销售企业，具有依法销售锌产品的资格、资质。2013年9月8日，栾城区环境保护局与柳林屯乡人民政府为执行栾城区人民政府的指示和决定，联合向其下达了《关于对环境违法行为采取断电的通知》。2013年9月9日，栾城区环境保护局、栾城区公安局、柳林屯乡人民政府及第三人国网河北省电力公司栾城区分公司等为执行栾城区人民政府的指示和决定，拒不听取原告陈述、申辩，毫不顾忌法定程序，打伤原告的亲属，限制原告亲属的人身自由，共同强制实施切断原告供电线路的措施，实则是假借“治理污染”之名，行不让原告正常、合法经营之实。众被告不具备断电行政主体资格，其采取的强制断电措施，超越了法定职权，既非必要，也不适当，更违反了比例原则，没有法律依据。故要求判决，1、确认四被告和第三人采取的断电行行为违法；2、判令四被告和第三人恢复原告用电线路，并恢复供电；3、判令四被告和第三人连带赔偿原告损失60万元；4、确认被告栾城区人民政府作出的断电关停、取缔原告的行政行为违法；5.本案诉讼费由被告承担。
原告栾城县新峰锌厂提供的证据有：1、组织机构代码；2、法人代表身份证复印件；3、营业执照；4、关于对环境违法行为采取断电的通知；5、栾城区人民政府关于对氧化锌生产企业进行综合治理整顿的告知书；6、栾城区环境保护局对原告的答复；7、栾城区发展改革局关于氧化锌企业备案的答复；8、现场监督检查记录单三张。1-8证据证明原告的身份及其已经停产、正在补办手续中。9、断电现场视频一份；10、张素英、郝荣敏、张茂伟、刘发辰证人证言；11、原告和赵瑞杰谈话两段录音及和顾素杰、冯振亭谈话视频。9-11证据证明断电过程。12、断电之前，原告与行政机关相关人员的电话通话录音8份，证明栾城区人民政府和栾城区环境保护局非法关停原告企业。13、原告自列的损失清单，证明受到的损失。
被告栾城区人民政府辩称，1、原告的诉讼请求属重复立案。原告曾就此事向原栾城区人民法院提起诉讼，该院作出判决后，原告提起上诉，石家庄市中级人民法院指令该案由赵县人民法院审理，现该案正在赵县人民法院审理中。2、答辩人并没有实施“断电”行为，也没有做出“取缔”原告的行为。请求法院公正裁判。
被告栾城区人民政府在法定期限内提供的证据有：1、赵县人民法院参加诉讼通知书；2、追加被告申请书；3、栾城区人民政府告知书；4、相关法律法规规章及其他规范性文件：《建设项目环境保护管理条例》、《河北省建设项目环境保护管理条例》、《石家庄市大气污染防治攻坚行动实施方案》《石家庄市环保局2013-2014年秋冬大气污染防治行动实施方案》、《石家庄市打击非法排污联合执法大检查行动工作方案》。
被告栾城区环境保护局辩称，1、原告的诉请违反“一事不再理”原则，属重复立案。2、对原告采取的断电措施完全合法。请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告栾城区环境保护局在法定期限内提供的证据有：1、栾城区人民法院一审行政判决书；2、本院二审行政裁定书；3、栾城区人民政府告知书；4、停产治理通知；5、断电通知；6、送达回证；7、相关法律法规规章及其他规范性文件：⑴《建设项目环境保护管理条例》、⑵《河北省建设项目环境保护管理条例》、⑶《石家庄市大气污染防治攻坚行动实施方案》⑷《石家庄市环保局2013-2014年秋冬大气污染防治行动实施方案》、⑸《石家庄市打击非法排污联合执法大检查行动工作方案》。
被告栾城区公安局辩称，2013年9月9日我局接到栾城区环保局报警后，只依法对刘发辰、刘新乐等阻挠断电、妨碍公务的行为进行了处理，并没有实施断电行为，也没有义务对原告被切断的供电线路恢复原状。请求法院驳回原告的诉讼请求。
被告柳林屯乡人民政府辩称，其不是断电行为的主体，因断电工作在本乡辖区内，断电当日派工作人员到现场是为了协助维持现场秩序，防止意外事件的发生，并没有参与断电，请求法院驳回原告的诉讼请求。
第三人国网河北省电力公司栾城区分公司辩称，其是根据行政命令进行的断电，不应对断电行为负责。请求法院驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，原告对被告栾城区人民政府、栾城区环境保护局提供的证据的真实性无异议，但认为该证据不能证明断电行为合法。
被告对原告提供的证据1-9，真实性无异议，但认为恰恰能够证明被告对原告采取的断电措施是合法的；对证据10，恰好证明原告方对断电行为进行了阻挠、妨碍；对证据11，认为该证据内容的真伪难以辨认；对证据12，合法性与关联性均不认可，认为该证据是原告每次以打电话为名，与政府有关人员沟通如何解决环保手续时偷录的，其取得不合法，且内容是解决原告的环保手续问题，与本案断电行为无关；对证据13，真实性有异议，认为是原告自己所列，相当于原告的陈述。
本院对本案证据作如下确认：被告栾城区人民政府、栾城区环境保护局提供的证据能够证明原告在未取得相关环保手续，不具备生产氧化锌产品资质的情形下，非法生产氧化锌产品，被告栾城区环境保护局对原告违法行为采取断电的事实。原告提交的证据1-9恰恰证明被告对原告的违法行为采取断电的事实，证据10恰好证明原告方对断电行为进行了阻挠的事实，证据11的内容真伪难辨，证据12仅证明原告想要解决环保手续的事实，与本案事实没有关联性，证据13相当于原告的陈述。
经审理查明，自2006年6月23日起，河北省、石家庄市相继开展了“关于开展整治违法排污企业，保障群众××环保专项行动”。栾城区环境保护局根据河北省、石家庄市相关文件精神，也对此项工作开展了专项行动。2013年7月12日，栾城区环境保护局对原告栾城县新峰锌厂下达了停产治理通知。该通知的主要内容为，我局执法人员在日常检查中发现你单位存在异味及粉尘排放导致大气污染，影响了附近居民的生存环境和身心××，违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第三十六条第二款的规定，依据《中华人民共和国大气污染防治法》第五十六条第一款第（一）项的规定，现责令你单位停止生产，同时你单位未按环境保护法律法规相关规定办理环评手续，违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条的规定，责令你单位停止建设，在未取得相关环保手续之前不得开工生产。2013年7月16日，栾城区环境保护局向栾城区人民政府提出《关于对环境违法企业采取断电的申请》。该申请的主要内容为：根据《栾城区打击非法排污联合执法大检查行动工作方案》的要求，对排查出的包括原告栾城县新峰锌厂在内的76家无环保手续、污染严重的小炼油厂、小化工厂等申请移交供电局采取长期断电措施。区政府有关负责人对该申请作出批示，请电力局制定方案，组织各乡镇、环保等有关单位统一行动，确保断电到位。2013年7月16日，国网河北省电力公司栾城区分公司在接到该申请后，开始组织实施。2013年8月26日，栾城区政府作出“关于对氧化锌生产企业进行综合治理整顿的告知书”。该告知书的主要内容为：为了进一步改善生态环境，保障人民身体××，根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国环境影响评价法》、《国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》（国发（2011）40号）、《环保部关于进一步加强环境影响评价管理防范环境风险的通知》（环发（2012）77号）等相关法律法规规定，决定在全县范围内集中开展以氧化锌生产企业为重点的污染源综合治理整顿。自即日起，凡未依法取得环境影响评价、工商营业执照等相关手续或者相关手续不完备的氧化锌生产企业一律停产整顿。同时，严格按照国家有关产业政策、行业准入标准及相关法律法规规定，依法完善备案、土地、规划、环评、安评、消防、工商等相关手续，及时纠正违法违规行为，实现依法合规生产经营。未按照有关法律规定进行整改并依法取得相关手续的氧化锌企业，相关部门将依法进行处罚。2013年9月8日，被告栾城区环境保护局向原告栾城县新峰锌厂作出“关于对环境违法行为采取断电的通知”。该通知的主要内容为，根据《建设项目环境保护管理条例》、《石家庄市大气污染防治攻坚行动实施方案》及《石家庄市环境保护局关于印发〈石家庄市环境保护局2013-2014年秋冬季大气污染防控行动实施方案〉的通知》（石环发（2013）113号）精神，依据《栾城区人民政府关于对氧化锌生产企业进行综合治理整顿的告知书》要求，经研究决定对你企业采取断电措施，并按《告知书》要求办理相关手续。“断电通知”上有栾城区柳林屯乡人民政府署名盖章。2013年9月8日，栾城区公安局指派工作人员与原告栾城县新峰锌厂负责人刘新杰进行了谈话，告知其国网河北省电力公司栾城区分公司实施“断电”时，不要有过激行为。2013年9月9日，栾城区环境保护局、栾城区公安局、栾城区柳林屯乡人民政府、国网河北省电力公司栾城区分公司到达原告栾城县新峰锌厂用电现场，国网河北省电力公司栾城区分公司根据“断电通知”，主要实施了“断电”行为。栾城区环境保护局主要对“断电通知”的实施情况进行监督检查。栾城区公安局主要维护现场治安秩序，预防并处置突发事件，并对刘发辰、刘新乐阻挠、妨碍断电的行为进行了依法处理。栾城区柳林屯乡人民政府主要协助维护现场秩序。
另查，原告栾城县新峰锌厂是2008年4月24日成立的合伙企业，注册登记的经营范围是锌产品销售。
本院认为，《中华人民共和国环境保护法》第六条规定，一切单位和个人都有保护环境的义务。地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。第二十八条规定，地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量。第十条规定，国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。《中华人民共和国大气污染防治法》第三条规定，地方各级人民政府应当对本行政区域的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，控制或者逐步削减大气污染物的排放量，使大气环境质量达到规定标准并逐步改善。第四条规定，国务院环境保护主管部门会同国务院有关部门，按照国务院的规定，对省、自治区、直辖市大气环境质量改善目标、大气污染防治重点任务完成情况进行考核。省、自治区、直辖市人民政府制定考核办法，对本行政区域内地方大气环境质量改善目标、大气污染防治重点任务完成情况实施考核。考核结果应当向社会公开。第五条规定，县级以上人民政府环境保护主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理。国务院《供电管理办法》第二十四条第三款规定，供电企业应当严格执行政府有关部门依法作出的对淘汰企业、关停企业或者环境违法企业采取停限电措施的决定。四被告及第三人分别作为县、乡级人民政府及相关职能部门，保护本区域内的环境和治理污染是其法定职责。栾城区人民政府政府和栾城区环境保护局为落实省、市“开展整治违法排污企业，保障群众××环保专项行动”工作，针对本区域的环境污染状况，有权对本区域内的环境保护和污染治理作出安排和处置，其各自下达的“关于对氧化锌生产企业进行综合治理整顿的告知书”和“关于对环境违法行为采取断电的通知”的行为，均属履行法定职责的具体体现。《中华人民共和国行政强制法》第十六条规定，行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。第十八条规定，行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条第（一）项规定，对未依法取得排污许可证向大气排放污染物的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者限制生产、停产整治；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。原告栾城县新峰锌厂作为注册只具有销售资质的企业，本应自觉保护环境，但其却在没有取得有关环保手续、没有生产资质的情况下，擅自生产氧化锌，造成环境污染，违反了国家相关法律法规规定。被告栾城区环境保护局和栾城县柳林屯乡人民政府针对原告的这种违法行为，根据相关法律法规及其他规范性文件，依照法定程序，经政府有关负责人批准后，对原告作出“断电通知”并监督断电的行政行为；被告栾城县公安局在断电过程中，针对原告亲属阻挠、妨碍断电依法进行处置的行政行为；第三人国网河北省电力公司栾城区分公司根据断电通知，依照供电管理办法规定，对原告实施断电的行为，均符合法律规定，本院予以支持。原告之前的违法行为表明，在有关职能部门未对其采取其他强制措施的情况下，仅靠停产整顿并不能保证原告在未取得环保手续之前，不会再自行恢复生产。对原告称自己是合法注册的销售企业，被告栾城区环境保护局已向其下达了停产治理整顿通知，其已停止生产，不应再对其采取断电措施的辩解，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告栾城县新峰锌厂的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告栾城县新峰锌厂负担。
如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于河北省高级人民法院。
审判长　　任高彬
审判员　　徐进富
审判员　　魏其仓
二〇一五年十月十五日
书记员　　张　佩