佛山市高明长溢合成革有限公司与佛山市高明区环境保护局环保行政命令二审行政判决书
广东省佛山市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）佛中法行终字第287号
上诉人（原审原告）佛山市高明长溢合成革有限公司，住所地佛山市高明区。
法定代表人朱启芳，董事长。
委托代理人杜新华，广东共明律师事务所律师。
委托代理人陈雄柏，男，住佛山市高明区，广东共明律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）佛山市高明区环境保护局，住所地佛山市高明区荷城街道中山路8号。
法定代表人蔡子强，局长。
委托代理人陆仲飞，广东利衡律师事务所律师。
上诉人佛山市高明长溢合成革有限公司（以下简称长溢公司）因诉佛山市高明区环境保护局（以下简称高明环保局）环保行政命令一案，不服佛山市高明区人民法院（2015）佛明法行初字第8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院审理查明：2014年4月9日，佛山市人民政府发布佛（2014）31号府《佛山市人民政府关于扩大高污染燃料限制使用区域的通告》（以下简称31号《通告》），扩大五区的高污染燃料限制使用区域，其中高明区荷城街道新划定的限制使用区域为“西江以西、高明大道—沧江河堤（三洲新桥至海华路段）以北、海华路以东、广明高速以南”。通告规定，自2014年10月1日起，在高污染燃料限制使用区域内禁止新建高污染燃料锅炉或者其他燃用设施（包括炉窑），有关单位和个人应当按照环境保护行政主管部门的要求，将现有的高污染燃料燃用设施予以拆除或者改造，改用天然气、液化石油气、电或者其他清洁能源。长溢公司处于该限制区域内。为贯彻落实该通告，2014年4月23日，高明环保局召开高明区高污染燃料限制区域环保工作会议，包括长溢公司在内的限制区内的企业派代表参加会议。同日，长溢公司向高明环保局出具《高明区锅炉整治承诺书》，承诺将严格按照佛府（2014）31号文的要求，在2014年10月1日前，自行拆除纳入淘汰范围的锅炉或改用清洁能源。2014年7月16日，高明环保局向长溢公司送达《关于落实高污染燃料限制使用区域相关规定的通知》，通知长溢公司应在当年的9月30日前将现有的高污染燃料燃用设施予以拆除或者改造；逾期则由环保部门责令拆除或者没收。2014年10月13日，高明环保局到长溢公司处进行执法检查，发现长溢公司已于2013年12月30日申请注销的两台燃煤锅炉（ylw-3500ma、ylw-4600ma）仍在使用，高明环保局遂进行调查取证。2014年10月16日，高明环保局作出明管（环）违改字（2014）25号《责令改正违法行为决定书》（以下简称25号《决定书》），责令长溢公司立即自行拆除上述两台燃煤锅炉。该决定书送达长溢公司后，长溢公司不服，向佛山市高明区人民政府提出复议。佛山市高明区人民政府于2015年2月11日作出明府行复（2014）30号行政复议决定书，维持高明环保局作出的责令改正决定书。长溢公司不服，向人民法院提起行政诉讼。
原审法院认为：根据《中华人民共和国环境保护法》第七条第二款和《中华人民共和国大气污染防治法》第四条第二款的规定，高明环保局作为县级人民政府环境保护行政主管部门，在检查中发现长溢公司存在违反《中华人民共和国大气污染防治法》的行为，调查取证后作出行政决定，其主体适格，法院予以确认。双方当事人对于长溢公司在2014年10月1日后仍然在佛山市人民政府划定的高污染燃料限制使用区域内使用燃煤锅炉进行生产的事实并无异议。现佛山市人民政府颁布的31号《通告》，划定了佛山五区高污染燃料限制使用区域；而高明环保局也于2014年7月16日以通知的形式告知长溢公司，其处于规定的限制区域内，须在2014年9月30日前完成高污染燃料锅炉的拆除或者改造。但长溢公司在2014年10月1日后仍然继续使用其已经申请报废的ylw-3500ma、ylw-4600ma燃煤锅炉，其行为已经违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第二十五条第二款、第五十一条的规定。现高明环保局针对长溢公司的违法行为，作出责令改正决定书并依法送达当事人，并无不妥。长溢公司关于高明环保局责令其改正违法行为实质上是责令其停产停业，依法应进行听证的主张，与法律规定不符，法院不予支持。长溢公司关于其继续使用已经申请注销的锅炉是由于高明环保局未依法及时验收并批准其安装其购买的新锅炉，故其使用上述锅炉具有正当理由的主张，不能成立。综上所述，高明环保局对长溢公司作出责令改正决定书并未违反法律的有关规定，长溢公司主张高明环保局违法行政，请求其赔偿损失，无法律和事实理据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回长溢公司的诉讼请求。案件受理费50元，由长溢公司负担。
上诉人长溢公司上诉称：一、原审判决部分事实认定不清。1.原审判决在被上诉人高明环保局没有举证的情况下，直接认为佛山市属于《中华人民共和国大气污染防治法》第二十五条第二款规定的大气污染防治重点城市，进而认定31号《通告》合法有效，属于认定事实证据不足。2.原审判决没有认定被上诉人于2012年11月29日作出明环工业书（2012）014号《关于佛山市高明长溢合成革有限公司增设一干一湿生产线项目环境影响报告书批复的函》（以下简称《批复函》），同意上诉人新增一台10蒸吨／小时燃煤锅炉；以及上诉人新购买的锅炉已经进厂申报安装被拒绝审批等事实。二、原审判决对上诉人关于对31号《通告》的合法性审查的要求没有审查。三、被上诉人所作的25号《决定书》应属行政处罚，且违反法定程序。1.被上诉人作出的25号《决定书》除了针对上诉人使用锅炉的违法行为外，还涉及上诉人整个工厂的生产运营，涉及全厂员工的工作和工资收入等，不应属于《环境行政处罚法》第十二条规定的行政命令。由于拆除锅炉且不能安装新锅炉使用，上诉人的工厂将全面停产，25号《决定书》影响到上诉人工厂的营运，具有很强的行政处罚性，完全相当于责令停产停业的行政处罚。故被上诉人应遵循行政处罚的相关规定听取上诉人的申辩意见，举证听证等法定程序。2.被上诉人作出25号《决定书》这一行政处罚时，没有听取上诉人的申辩意见，没有告知上诉人进行听证，严重违反法定程序，应依法被撤销。3.25号《决定书》告知上诉人可以复议、诉讼的权利，但《环境行政处罚办法》第十二条关于行政命令的规定没有提到可以复议和诉讼。由此可见，25号《决定书》是行政处罚而不是行政命令。四、上诉人已提交证实被上诉人审批同意安装新锅炉的《批复函》，付款购买新锅炉的相关凭证以及新锅炉已经到厂却不被批准安装，造成上诉人损失巨大的事实的证据。被上诉人前后不一的具体行政行为是导致上诉人损失的主要原因，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第九条的规定，被上诉人应依法赔偿因其违法行为而导致上诉人受到的420000元经济损失。综上，请求二审法院撤销原审判决；撤销被上诉人作出的25号《决定书》；判决被上诉人赔偿上诉人经济损失420000元；本案诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人高明环保局辩称：一、一审判决认定事实清楚、适用法律正确。1.根据31号《通告》第一段可知，31号《通告》是根据环境保护部、国家发展和改革委员会、财政部三个部门联合发布的《重点区域大气污染防治“十二五”规划》（以下简称《“十二五”规划》）中关于加强“高污染燃料禁燃区”划定工作和逐步扩大禁燃范围的要求，结合我市天燃气管道的铺设范围及区域大气环境安全的现状所作出。另根据《“十二五”规划》中“划分重点控制区”及《广东省大气污染防治行动方案（2014-2017）》（粤府（2014）6号）可知，包括佛山市在内的珠三角九个城市被列为大气污染防治重点控制区。2.根据《中华人民共和国大气污染防治法》第二十五条第二款以及《“十二五”规划》中关于“扩大高污染燃料禁燃区”的规定可知，佛山市可根据实际情况在本辖区划定高污染燃料禁燃区并逐步扩大禁燃区的范围，亦有权就划定的高污染燃料限制使用区域的相关事项作出通告。3.上诉人在已划定高污染燃料限制使用区域内继续使用已经申请报废的ylm-3500ma、ylm-4600ma燃煤锅炉，其行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第二十五条第二款的规定，被上诉人作为本区域内环境保护行政主管部门针对上诉人的违法行为，根据《中华人民共和国大气污染防治法》第五十一条的规定和《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，作出25号《决定书》并依法送达上诉人，主体适格、事实清楚、证据充分、程序合法、符合法律规定。4.被上诉人所作的25号《决定书》与《批复函》没有关联性。二、被上诉人所作的25号《决定书》是行政命令而非行政处罚。三、上诉人申请国家赔偿没有事实和法律依据。1.被上诉人所作的25号《决定书》不存在侵害上诉人人身权和财产权的情形，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的赔偿范围，不应对上诉人给予国家赔偿。2.上诉人的损失是其自身行为导致，与被上诉人的执法行为没有直接因果关系。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，请求二审维持原判。
二审期间，上诉人长溢公司认为原审判决对以下事实没有认定：2012年11月29日，被上诉人高明环保局批准上诉人新增一台锅炉；2013年12月30日上诉人向被上诉人提出安装新锅炉的申请，后购买设备回厂，后被上诉人不同意上诉人安装新购锅炉；2012年3月15日划定高污染燃料限制使用区域，当时上诉人不在该区域范围内，2014年4月16日扩大了限制使用区域才将上诉人纳入范围的事实。由于上诉人新购锅炉的申请、购买、审批经过以及2014年4月以前其是否在高污染限制使用区域的事实，均与本案审查焦点即被上诉人对其在2014年10月1日后使用燃煤锅炉的行为所作的25号《决定书》的合法性不具关联性，故原审判决对上述事实未予审查并无不当。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为：修改前的《中华人民共和国环境保护法》（1989年修订）第七条第二款规定“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。”《中华人民共和国大气污染防治法》第四条规定“县级以上人民政府环境保护行政主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。”根据上述规定，被上诉人高明环保局作为县级以上人民政府环境保护行政主管部门，依法享有对本辖区内的环境保护和大气污染防治工作实施统一监督管理，并对上诉人长溢公司涉嫌违反《中华人民共和国大气污染防治法》的行为作出行政命令的职权，本院依法予以确认。《中华人民共和国大气污染防治法》第二十五条第二款规定：“大气污染防治重点城市人民政府可以在本辖区内划定禁止销售、使用国务院环境保护行政主管部门规定的高污染燃料的区域。该区域内的单位和个人应当在当地人民政府规定的期限内停止燃用高污染燃料，改用天然气、液化石油气、电或者其他清洁能源。”第五十一条规定：“违反本法第二十五条第二款或者第二十九条第一款的规定，在当地人民政府规定的期限届满后继续燃用高污染燃料的，由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令拆除或者没收燃用高污染燃料的设施。”本案中，佛山市人民政府于2014年4月9日发布31号《通告》将上诉人所在区域范围划定为高污染燃料限制使用区域，并要求区域内自2014年10月1日起将现有的高污染燃料燃用设施依法予以拆除或者改造，改用天然气、液化石油气、电或其他清洁能源。2014年10月13日，被上诉人到上诉人处执法检查时，发现上诉人仍然使用于2013年12月30日已申请注销的两台燃煤锅炉。基于上述事实，被上诉人认为上诉人的行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第二十五条第二款的规定，根据该法第五十一条的规定，对上诉人作出责令其立即拆除高污染燃料锅炉，完成清洁能源改造的决定，符合上述法律规定。上诉人主张被上诉人作出25号《决定书》之前未听取其申辩、未进行听证，违反法定程序。经查，被上诉人所作的25号《决定书》内容为要求上诉人拆除高污染燃料锅炉，属于《环境行政处罚办法》第十二条规定的行政命令中的限期拆除，且《环境行政处罚办法》第十二条第二款规定：“根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定。”由此可见，被上诉人所作的25号《决定书》的性质不属于行政处罚，亦不适用行政处罚程序的规定，即听证并非法定程序要求。同时，为落实高污染燃料限制使用区域的相关规定，被上诉人于2014年4月23日召开高明区高污染燃料限制区域环保工作会议，上诉人派代表参加会议；同日，上诉人亦出具《高明区锅炉整治承诺书》，承诺将执行31号《通告》的要求，在2014年10月1日前自行拆除纳入淘汰范围的锅炉或改用清洁能源；2014年7月16日，被上诉人对上诉人发出通知，通知上诉人如未按时完成31号《通告》规定，将由环保部门责令拆除或者没收燃用高污染燃料的设施。即上诉人与被上诉人之间已就淘汰现有高污染燃料燃用设施的问题进行了充分的沟通，上诉人事前已充分知悉其违法行为的后果。被上诉人对上诉人违反大气污染防治的行为进行现场调查后，作出25号《决定书》送达上诉人，告知复议或诉讼的权利，符合相关法律规定，程序合法。上诉人关于被上诉人行政命令程序违法的主张缺乏法律依据。上诉人还主张被上诉人并未举证证实佛山市属于《中华人民共和国大气污染防治法》第二十五条第二款规定的“大气污染防治重点城市”。但已作为被上诉人证据提交的31号《通告》明确其依据系《重点区域大气污染防治“十二五”规划》关于加强“高污染燃料禁燃区”划定工作和逐步扩大禁燃区范围的要求，该《“十二五”规划》已明确佛山市被列为大气污染防治重点控制区。故上诉人以上主张缺乏事实依据，本院不予采信。上诉人还提出，原审判决并未对31号《通告》的合法性进行审查。由于31号《通告》是佛山市人民政府依法定职权所制定的规范性文件，在未发现有明显违反上位法规定的情况下可以作为被上诉人进行辖区内大气污染防治执法工作的依据，且修改前《中华人民共和国行政诉讼法》并未赋予行政审判附带审查规范性文件的职权，上诉人要求对31号《通告》的合法性进行审查超出了本案的审查范围，原审判决对此不予评判，并无不当。最后，关于上诉人要求被诉人赔偿其经济损失的问题。由于上诉人要求被上诉人赔偿其在被限制使用高污染燃料前新购锅炉的损失与被上诉人所作的25号《决定书》并无关联，且25号《决定书》也未被法院认定违法，该损失不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的赔偿范畴，原审判决对此不予支持正确。综上，原审判决驳回上诉人关于撤销被上诉人作出的25号《决定书》以及赔偿其损失420000元的诉讼请求正确，依法应予维持。依照修改前《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人佛山市高明长溢合成革有限公司负担。
本判决为终审判决。
审　判　长　　郭　赟
代理审判员　　何丽容
代理审判员　　黄春英
二〇一五年八月六日
书　记　员　　李蕴晖
附相关法律条文：
一、《环境行政处罚办法》
第十二条根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有：
（一）责令停止建设；
（二）责令停止试生产；
（三）责令停止生产或者使用；
（四）责令限期建设配套设施；
（五）责令重新安装使用；
（六）责令限期拆除；
（七）责令停止违法行为；
（八）责令限期治理；
（九）法律、法规或者规章设定的责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的其他具体形式。
根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定。
二、修改前《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。