合肥堃江商贸有限公司第一分公司与合肥市包河区环境保护局行政处罚一审行政判决书
安徽省合肥市包河区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）包行初字第00011号
原告：合肥堃江商贸有限公司第一分公司。
代表人：刘莉。
委托代理人：李益，安徽昊华律师事务所律师。
委托代理人：夏俭才。
被告：合肥市包河区环境保护局。
法定代表人：刘辉，局长。
委托代理人：江焕莲。
委托代理人：黄迎春，安徽凯安律师事务所律师。
原告合肥堃江商贸有限公司第一分公司不服被告合肥市包河区环境保护局作出的包环罚字（2013）019号《行政处罚决定书》，于2014年1月15日向本院提起行政诉讼。本院于2014年1月16日受理后，于2014年1月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年3月13日、2014年4月8日公开开庭审理了本案。原告合肥堃江商贸有限公司第一分公司的委托代理人李益、夏俭才，被告合肥市包河区环境保护局的委托代理人江焕莲、黄迎春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告合肥市包河区环境保护局于2013年10月21日对原告合肥堃江商贸有限公司第一分公司作出包环罚字（2013）019号《行政处罚决定书》，内容如下：一、环境违法事实和证据。2013年4月16日，被告在对原告的现场检查中发现，原告配套的水污染防治设施未经验收，主体工程即投入生产。2013年4月17日，原告收到被告作出的《行政执法责令改正通知书》，逾期未改正。上述行为有被告制作的调查询问笔录等为凭。原告的上述行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十七条第三款的规定，被告于2013年6月3日以《行政处罚事先告知书》（包环罚告字（2013）019号）、《行政处罚听证权利告知书》（包环罚听告字（2013）019号）告知原告违法事实、处罚依据和拟作出的处罚决定，并告知原告有权进行陈述、申辩和要求听证。2013年7月9日，被告举行听证，原告在听证中提出无生产废水、建设大棚作堆料场、办公场所及宿舍属于临时建筑无法建设污水处理设施、生活用水少、改造需要时间、经营场所系租赁性质等理由。经复核原告提出用水量较小，所致环境污染相对较轻情况属实，属从轻处罚情节。二、行政处罚的依据、种类及其履行方式和期限。侬据《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条的规定，建设项目的水污染防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止生产或者使用，直至验收合格，处五万元以上五十万元以下的罚款。根据上述规定，被告决定对原告处以罚款20万元。限于接到本处罚决定书之日起十五日内，到被告处开具《安徽省政府非税收入缴款书》，将罚款缴至就近银行。原告缴纳罚款后，应将缴款凭据复印件报送被告备案。逾期不缴纳罚款，被告将每日按罚款数额的3%加处罚款。三、申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。原告如不服本处罚决定，可以在接到处罚决定书之日起六十日内向合肥市环境保护局或者合肥市包河区人民政府申请行政复议；也可以在接到处罚决定书之日起三个月内向合肥市包河区人民法院依法提起行政诉讼。被告于2014年1月29日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、调查询问笔录，用以证明原告配套的水污染防治设施未经验收，主体工程即投入生产，且未按期限改正；2、行政执法责令改正通知书，用以证明被告要求原告限期改正；3、行政处罚事先告知书、行政处罚听证权利告知书、行政执法文书送达回执，用以证明被告遵循法定程序，告知原告相关权利义务；4、行政执法听证笔录、听证会陈述材料，用以证明原告行使了听证权利；5、行政处罚决定书、行政执法文书送达回执，用以证明被告作出的行政处罚决定证据充分，程序合法，适用法律正确；6、行政处罚案件集体审议记录，用以证明被告系经集体审议后作出行政处罚决定；7、营业执照、企业法人营业执照，用以证明被处罚人主体适格；8、《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条，系被告作出被诉具体行政行为的法律依据。
原告合肥堃江商贸有限公司第一分公司诉称：2011年9月，原告与宁国市恩龙园林绿化工程有限公司订立《搅拌站租赁合同》，由原告承租位于合肥市包河区淝河镇黄巷村的沥青与水稳搅拌站。2013年4月，被告在经现场检查后认为，原告所租厂房配套的水污染防治设施未经验收，主体工程即投入生产。2013年10月21日，被告作出包环罚字（2013）019号《行政处罚决定书》，对原告处以罚款20万元。原告认为：一、该行政处罚的行政相对人不应为原告，理由为：1、该搅拌站始建于2006年，而原告系于2011年10月才开始租赁该搅拌站。在原告租赁前，该厂业已投入使用6年之久。2、依据《中华人民共和国水污染防治法》的规定，该搅拌站的权属人依法负有在建厂的同时即建设水污染防治设施的法定义务，而不应是原告。3、根据原告与权属人宁国市恩龙园林绿化工程有限公司之间订立的《搅拌站租赁合同》，原告仅对涉案搅拌站享有租赁期间的使用权，且不得实施任何侵犯权属人所有权的行为，因此，原告无权对该搅拌站采取任何实质性改动措施，亦无权建设或拆除该搅拌站内的任何设施。被告认为原告负有建设水污染防治设施的义务，这明显超出权属人赋予原告的权限。原告若遵循被告的指示进行改造，则必然违反与权属人之间的合同约定，并须承担相应的损害赔偿责任，致使原告陷入违法的困境。可见，该行政处罚错列了行政相对人，建设项目的权属人应当负有建设污染防治设施的法定义务，只有权属人有权对建设项目进行实质性改造。二、该行政处罚违背了合法性及合理性原则。依据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政处罚法》的规定，人民法院依法有权对行政处罚行为的合法性及合理性进行审查。涉案行政处罚明显不符合行政行为合法性及合理性的要求，理由为：1、行政处罚决定应以事实与法律为依据，被告对原告作出罚款20万元的行政处罚决定，却并未给出罚款数额来历的事实与法律依据，更未提及原告究竟造成多大程度的水污染，因此，被告所作罚款决定不符合行政处罚的基本要求。2、依据环境保护部《主要环境违法行为行政处罚自由裁量权细化参考指南》的规定，适用《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条应当主要考虑：（1）环境审批类别；（2）建设项目类型；（3）污染防治措施建设、验收进度；（4）已经造成的环境影响；（5）投诉、举报、信访情况。而在本案中，（1）原告生产的是供铺设道路使用的沥青混合料，本身需要高温才能生产，所以生产工艺上不能有任何雨水，亦即不可能产生工业污水；（2）为防止灰尘污染、美化环境，工厂建设彩钢板大棚用以专门堆放材料，地面全部使用沥青混合料铺设，最大程度地减少了污染；（3）原告办公场所及职工宿舍均为临时建筑，类似建筑工地上的临时设施，环境保护主管部门无权亦无必要要求此种临时设施配套建设污水处理设备；（4）原告的员工少，在公司居住的只有几人，月平均用水量只等同于一个普通家庭用水量，这一事实有原告提供的水费缴费单据为证。原告所建厕所为旱厕，并由当地居民定期清运，其他垃圾则由原告委托专人清理。可见，无论是工业用水抑或生活用水，原告均未对周围环境造成任何实质影响。依据《合肥市环境保护行政处罚自由裁量权规范管理实施办法》第6条、第7条的规定，应当依法予以减轻、从轻或不予处罚，被告的处罚对原告显失公平，违背合理性原则及合法性原则。3、《合肥市环境保护局行政处罚自由裁量权细化标准》第二章对如何适用《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条规定了明确的裁量标准，即环境保护主管部门应当依据建设项目环境审批类别确定处罚金额。而在本案中，被告并未依据该标准作出处罚决定，更未提及涉案建设项目环境审批类别问题，可见该处罚决定缺乏法律依据，自由裁量亦不符合国家环境保护部门及合肥市环境保护部门的裁量准则。综上，原告认为，被告所作行政处罚决定无事实与法律依据，请求依法判决撤销被告作出的包环罚字（2013）019号《行政处罚决定书》。原告在诉讼中提供如下证据：1、土地租赁合同、搅拌站租赁合同，用以证明涉案搅拌站的权属人并非原告，且涉案搅拌站始建于2006年，而原告系于2011年10月才开始承租，因此，原告作为涉案行政处罚的相对人并不适格；2、听证会陈述材料，用以证明原告系租赁涉案搅拌站，且在生产过程中已于权限范围内尽到环境保护的义务，并未造成环境污染；3、水费收据、现场环境状况照片，证明目的与证据1、2相同。
被告合肥市包河区环境保护局辩称：一、原告应为涉案行政处罚的相对人，理由为：1、原告无证据证明涉案搅拌站在其租赁前已经建成并投入使用。原告在受到行政处罚前，其在实际经营涉案搅拌站，根据原告提供的《搅拌站租赁合同》和《土地租赁合同》，无法确定涉案搅拌站始建于2006年，亦无法证明该搅拌站于2008年6月1日之前业已报批，并符合环境影响评价的要求。何况《中华人民共和国水污染防治法》于1984年11月1日生效，1996年5月15日修改该法时，将第十三条第三款修改为“建设项目中防治水污染的设施，必须与主体工程同时设计，同时施工，同时投产使用。防止水污染的设施必须经过环境保护部门检验，达不到规定要求的，该建设项目不准投入生产或者使用。”因此，即使原告使用的涉案搅拌站始建于6年前，其亦应符合当时施行的《中华人民共和国水污染防治法》的相关规定，原告以涉案搅拌站在其租赁前已经投入使用6年之久为理由，用以否定其系涉案行政处罚的相对人，无任何事实依据。2、原告即使不是涉案搅拌站的所有人，但其为污染物生产、经营单位，其应承担被行政管理和被行政处罚的责任。《中华人民共和国水污染防治法》虽然规定了建设单位在工程建设过程中的义务，亦即：新建、改建、扩建水体排放污染物的建设项目和其他水上设施，应当依法进行环境影响评价，但该法同时亦规定在污染物排放过程中，任何企业事业单位和个体工商户均不得违法排放废水、污水。因此，原告作为涉案搅拌站的实际经营者，应为排污的责任主体，应为行政处罚的相对人。3、原告诉称其在租赁经营期间无权对涉案搅拌站进行改造，此点不能成为原告实施行政违法行为的理由。即使原告系租赁经营，其在经营过程中亦应遵守《中华人民共和国水污染防治法》的相关规定。原告在知道租赁的搅拌站不符合环保要求时，应主动与产权单位就搅拌设施升级改造进行协商，以使生产设施达到环保要求；若因合同未对相关改造进行约定，且又不能与产权单位协商一致，原告应与涉案搅拌站的出租人解除租赁合同。原告不能以自己履行民事合同的行为，掩盖这一过程中的行政违法行为。二、被告对原告作出的行政处罚决定，既有合理性，更有合法性，理由为：1、被告对原告违反《中华人民共和国水污染防治法》的行为处以罚款20万元，事实清楚，证据充分。原告作为行政违法行为的实施者，其非法排污的事实清楚，证据充分。被告对原告作出处罚的依据是《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条的规定。根据该条规定，被告对原告处以5万元以上50万元以下的罚款，并未超出法律规定的处罚范围。被告根据原告的违法性质、违法行为造成的影响，以及原告在被提出整改要求后的履行情况，对原告处以罚款20万元，属于被告行使自由裁量权的范围，符合法律规定。2、《主要环境违法行为行政处罚自由裁量权细化参考指南》并非被告对原告实施行政处罚的法律依据。该指南只是被告对原告行使行政处罚自由裁量权的一种参考，被告在对原告进行处罚过程中，充分考虑原告的排污量、已经造成的环境影响、违法整改的落实情况等客观事实和具体情节，参考了上述指南，并结合了《合肥市环境保护局行政处罚自由裁量权细化标准》。综上，被告作为合肥市包河区人民政府的环境保护主管部门，依法有权对本区域内涉及环境保护的行政违法行为予以调查和处罚。原告作为排污企业的生产者和经营者，在其所使用的涉案搅拌站不符合环保要求、未取得相关排污许可的情况下进行排污，未经验收即投产，且在收到责令改正通知书后仍不停产整改，应认定为违法情节严重，被告对其作出处以20万元罚款的行政处罚决定，罚款额度适当。综上，请求依法判决驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：原告提交的证据1、2，可以证明涉案搅拌站系由合肥堃江商贸有限公司承租，原告作为该公司的分公司利用该搅拌站生产经营，本院予以认定；原告提交的证据3，与本案缺乏关联性，本院不予认定。被告提交的证据可以证明被诉具体行政行为的种类及其形成的过程，并可显示合肥堃江商贸有限公司与原告的公司登记信息，本院予以认定。
经审理查明：2006年12月1日，合肥市包河区骆岗街道黄巷村民委员会与合肥东谦沥青路面股份有限公司订立一份《土地租赁合同》，约定由该公司租赁黄巷村面积为32.54亩的土地，租赁期间截至2016年11月30日。2007年1月17日，合肥东谦沥青路面股份有限公司经登记成立，经营场所为黄巷村，生产沥青混凝土系其经营范围。2010年5月25日，合肥堃江商贸有限公司经登记成立，销售沥青混凝土系其经营范围。2011年8月5日，合肥堃江商贸有限公司（乙方）与宁国市恩龙园林绿化工程有限公司（甲方）订立一份《搅拌站租赁合同》，约定：乙方承租甲方位于黄巷村的搅拌站；搅拌站使用的土地面积与范围以甲方（原合肥东谦沥青路面股份有限公司）与黄巷村订立的土地租赁协议为准；租赁期间截至2014年8月31日。2012年3月15日，原告合肥堃江商贸有限公司第一分公司经登记成立，经营场所为黄巷村。2013年4月17日，被告合肥市包河区环境保护局的调查人员董少文、刘宝、李聪，对原告合肥堃江商贸有限公司第一分公司的行政主管张梁进行询问，调查该单位在位于黄巷村的搅拌站内从事沥青生产的情况，张梁称其设备均系租赁合肥东谦沥青路面股份有限公司。同日，被告合肥市包河区环境保护局向原告合肥堃江商贸有限公司第一分公司发出行政执法责令改正通知书，由张梁予以签收，内容为：该单位于2013年4月16日11时在被环保部门检查时发现存在未提供环评文件及批复意见、厂区未实行雨污分流、未建设污水处理设施、该项目未通过环保部门验收的行为，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十七条，《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条，《建设项目环境保护管理条例》第十六条、第二十三条的规定，责令该单位自收到本通知书之日起至2013年5月2日，按下列要求改正并接受复查：1、提供环评文件及批复意见；2、建设配套污染防治设施，实行雨污分流；3、通过环保部门验收。2013年5月23日，被告合肥市包河区环境保护局的调查人员刘宝、李民、董少文、江焕莲询问张梁：原告合肥堃江商贸有限公司第一分公司在收到行政执法责令改正通知书后是否按期限改正，张梁确认未予改正。2013年7月2日，被告合肥市包河区环境保护局由送达人祁东向原告合肥堃江商贸有限公司第一分公司送达行政处罚事先告知书，内容为：因该单位配套的水污染防治设施未经验收，逾期亦未按要求改正，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十七条的规定，根据该法第七十一条的规定，拟对其作出如下行政处罚：1、责令立即改正环境违法行为；2、罚款35万元。若对上述处罚意见持有异议，可在接到本告知书之日起7日内提出陈述与申辩。同日，被告合肥市包河区环境保护局由送达人祁东向原告合肥堃江商贸有限公司第一分公司送达行政处罚听证权利告知书，内容为：若该单位对上述行政处罚事先告知书持有异议，有权在收到本告知书之日起3日内要求举行听证。2013年7月9日，原告合肥堃江商贸有限公司第一分公司向被告合肥市包河区环境保护局提出书面陈述并附租赁合同，称该单位现有设备与建筑均系租赁其他单位，其于接手后未进行任何改造，若污水排放方面确实存在问题，其会协助环保部门与产权单位交涉，并积极整改。同日，被告合肥市包河区环境保护局举行听证会，听证主持人为江焕莲，听证员为范恒超，记录员为王燕，当事人为原告合肥堃江商贸有限公司第一分公司，本案调查人员为刘宝、董少文、祁东，在听证笔录的签字中，“听证员签字”一栏均显示为祁东。2013年10月21日，被告合肥市包河区环境保护局作出包环罚字（2013）019号《行政处罚决定书》，由张梁予以签收，该决定书认定原告合肥堃江商贸有限公司第一分公司存在配套的水污染防治设施未经验收、主体工程即投入生产的行为，且逾期未予改正，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十七条第三款的规定，鉴于该单位在听证中提出的用水量较小所致环境污染相对较轻的情况属实，依据《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条的规定，决定对其处以罚款25万元。2014年1月16日，原告合肥堃江商贸有限公司第一分公司不服该处罚决定，向本院提起行政诉讼。2014年3月31日，本院依法调取合肥东谦沥青路面股份有限公司的企业基本注册信息。
本院认为：被告对原告作出包环罚字（2013）019号《行政处罚决定书》的具体行政行为存在违法情形，依法应予撤销，理由为：1、《中华人民共和国水污染防治法》第十七条第三款规定：“建设项目的水污染防治设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。水污染防治设施应当经过环境保护主管部门验收，验收不合格的，该建设项目不得投入生产或者使用。”该法第七十一条规定：“违反本法规定，建设项目的水污染防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止生产或者使用，直至验收合格，处五万元以上五十万元以下的罚款。”本案中，原告并非涉案搅拌站的建设单位，而仅为该搅拌站承租人派驻经营的使用者，该搅拌站的水污染防治设施不应由原告建成并交付验收，而应由建设单位承担该项法定义务。若该搅拌站配套的水污染防治设施未经验收，主体工程即投入生产，被告应当依法追究建设单位的法律责任，而不应追究原告作为使用者的法律责任。因此，被告以原告作为实施涉案处罚的行政相对人，不符合上述法律规定。2、即使按照被告所列的行政相对人来论，其所作出的行政处罚决定亦适用法律错误，因为依照《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条，《中华人民共和国环境保护法》第三十六条的规定，被告应当责令违法行为人停止使用涉案搅拌站，直至验收合格，但被告仅作出处以罚款的决定。3、被告认为，原告作为涉案搅拌站的实际经营者，应为排污的责任主体，应为行政处罚的相对人，这一答辩主张不能成立，因为被告在处罚决定中并未认定原告存在违法排放废水、污水的行为，于此情形，被告以实际经营者的身份对原告实施涉案处罚缺乏事实基础。4、中华人民共和国环境保护部《环境行政处罚听证程序规定》第八条第二款规定：“听证主持人、听证员和记录员应当是非本案调查人员。”该规定第十一条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一的，听证主持人、听证员、记录员应当自行回避，当事人也有权申请其回避：（一）是本案调查人员或者调查人员的近亲属。”本案中，听证主持人、听证员均系本案调查人员，违反了上述部门规章的规定，致使当事人依法享有的听证权受到影响，因此，涉案行政处罚听证程序违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项，参照中华人民共和国环境保护部《环境行政处罚听证程序规定》第八条第二款、第十一条第一款第（一）项之规定，判决如下：
撤销被告合肥市包河区环境保护局2013年10月21日作出的包环罚字（2013）019号《行政处罚决定书》。
案件受理费50元，由被告合肥市包河区环境保护局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。
审　判　长　　刘星月
代理审判员　　储焕丽
人民陪审员　　王建淮
二〇一四年四月十四日
书　记　员　　杜　尹
附：本案适用的法律条文
1、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项：具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1.主要证据不足的；2.适用法律、法规错误的；3.违反法定程序的；4.超越职权的；5.滥用职权的。
2、中华人民共和国环境保护部《环境行政处罚听证程序规定》第八条第二款：听证主持人、听证员和记录员应当是非本案调查人员。
3、中华人民共和国环境保护部《环境行政处罚听证程序规定》第十一条第一款第（一）项：有下列情形之一的，听证主持人、听证员、记录员应当自行回避，当事人也有权申请其回避：（一）是本案调查人员或者调查人员的近亲属。