軄石市生态环境局下陆区分局一审行政判决书
黄石市下陆区人民法院
行 政 判 决 书
（2019）鄂0204行初40号
公益诉讼起诉人黄石市下陆区人民检察院。
法定代表人谢峰，检察长。
被告黄石市生态环境局下陆区分局，住所地：下陆区下陆大道87号。
法定代表人刘桂友，局长。
委托诉讼代理人张学兵，该局职员，代理权限：一般代理。
委托诉讼代理人宋华荣，湖北鸣伸律师事务所律师。代理权限：一般代理。
公益诉讼起诉人黄石市下陆区人民检察院（以下简称下陆检察院）诉被告黄石市生态环境局下陆区分局（以下简称市生态环境局下陆分局）不履行法定职责纠纷一案，于2019年9月19日向本院提起公益诉讼。本院于2019年9月25日受理立案后，于2019年9月29日向被告市生态环境局下陆分局送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月25日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人下陆检察院指派检察员柯贵华、助理检察员王亦凡、万亚强、被告市生态环境局下陆分局的委托诉讼代理人张学兵、宋华荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
公益诉讼起诉人下陆检察院诉称，2008年7月4日，自然人占某注册成立个人独资公司黄石市鑫森建材厂（以下简称鑫森建材厂），该厂位于黄石市磁湖风景名胜区下陆区东方路社区园门水库东侧。自2015年6月12日起，该厂经营范围主要包括建筑材料建造及销售；还原渣、水泥渣、钢渣、水渣加工及销售；铸造加工；金属材料、铁矿石、黑石金属矿石加工及销售。2014年3月，黄石市下陆区人民政府办公室根据国务院、湖北省人民政府、黄石市人民政府有关淘汰落后产能、关停“五小”企业的相关规定，印发了《下陆区“五小”企业关闭、工业企业重点污染源整治专项行动实施方案》，责令包括鑫森建材厂在内的多家“五小”企业在2014年6月30日前关停。2018年4月1日下陆检察院开展“五小”企业关停情况检查时，发现鑫森建材厂生产设备没有按照通知要求拆除，仍然存在生产行为，且其厂区内堆放着大量工业固体废物，没有任何覆盖，产生的扬尘对周边环境造成严重污染。经询问该厂法定代表人占某，占某对其违法生产、违法堆放工业固体废物的事实表示认可。为了保护辖区生态环境安全，维护国家利益和社会公共利益，下陆检察院于2018年7月5日向下陆区环保局发出下检行公[2018]42020400001号检察建议书，该检察建议书认为：下陆区环保局未依法对鑫森建材厂关停和堆放工业固体废物履行监管职责，致使辖区环境遭受污染，国家利益和社会公共利益受到侵害。建议该局：1、依照相关法律、法规及规章制度的规定，对行政相对人违反法律、法规的行为，依法进行处理；2、依法责令相关单位和人员采取相应措施，消除危害，取得实效。2018年9月4日，下陆区环保局对下检行公[2018]42020400001号检察建议书作出书面回复，该回复称：鑫森建材厂擅自恢复场地进行收集、贮存、运输固体废物，且未采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防治污染环境措施，造成或者可能造成严重污染。该局已于2018年7月18日对鑫森建材厂的违法行为进行了立案查处，于2018年7月19日向鑫森建材厂下达了《查封决定书》，决定对该厂的破碎机设施一套予以查封，查封期限为30日（时间从2018年7月19日起至2018年8月18日止），并要求该厂立即停止一切生产经营活动，对场地堆放的物料规范处置，消除环境安全隐患。为彻底杜绝“五小”企业擅自恢复生产，该局已向各片区新区管委会及区经济发展局去函，建议加强巡查监管，防止关闭“五小”企业死灰复燃。2019年6月，我院办案人员实地调查，发现鑫森建材厂厂区内仍然堆放有大量工业固体废物，均未采取任何污染防治措施。同年8月16日对鑫森建材厂现场拍摄发现该厂仍然存在生产行为。下陆检察院认为，鑫森建材厂作为应当关停“五小”企业，在厂区内露天堆放大量工业固体废物，未采取相应防范措施，造成工业固体废物扬散、流失、渗漏等环境污染，其行为违反了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十七条之规定，应当按照《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第六十八条之规定予以处罚。下陆区环保局是下陆区环境保护行政主管部门，对辖区内污染环境的行为负有监管职责，该局在收到本院检察建议之后，虽然对鑫森建材厂采取了一定的措施，但并未有效解决该厂露天堆放固体废物而发生扬散、流失、渗漏以致造成环境污染的问题。在本院检察建议发出之后，国家利益和社会公共利益仍然持续受到侵害。综上所述，下陆区环保局经检察机关建议督促后，仍未依法有效履行职责。为督促其依法其有效履职，促进行政机关依法行政，维持国家和社会公共利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款之规定提起诉讼，请求判令市生态环境局下陆分局依法对鑫森建材厂在厂内露天堆放大量工业固体废物造成环境污染的违法行为履行责令停止违法行为、限期改正并处以罚款的职责。庭审中，公益诉讼起诉人下陆检察院变更其诉讼请求为：确认市生态环境局下陆分局未依法履职的行为违法，并撤回判令市生态环境局下陆分局限期改正并处以罚款职责的诉讼请求。
公益诉讼起诉人下陆检察院向本院提交了以下证据、依据：
第一组证据：下陆检察院对本案提起公益诉讼的主体资格。
第二组证据：被告市生态环境局下陆分局的诉讼主体资格。
第三组证据：鑫森建材厂违法堆放工业固体废物的相关证据
1、鑫森建材厂工商营业执照及工商登记经营信息；
2、下陆检察院办案人员于2018年4月10日、6月7日到鑫森建材厂现场拍摄的照片；
3、鑫森建材厂2016年4月至2018年5月用电情况；
4、证人占某（身份证号：），职务：鑫森建材厂法定代表人）调查笔录；
5、黄石市下陆区人民政府办公室下政办函[2014]2号《区人民政府办公室关于印发下陆区“五小”企业关闭、工业企业重点污染源整治专项行动实施方案的通知》。
该组证据证明：鑫森建材厂系下陆区要求关闭“五小”企业。根据规定，该厂应当在2014年6月30日前关停，而该厂未按要求进行关停，并违规生产、堆放固体废物，对生态环境造成了破坏。
第四组证据：
1、下检行公（2018）4202040001号检察建议书；
2、送达回证；
3、市生态环境局下陆分局关于鑫森建材厂有关情况的回复函（黄环下函[2018]10号）；
4、湖北同正检测科技股份有限公司检测报告（鄂同正检字[2018]第663号）；
5、市生态环境局下陆分局环境违法行为立案审批表、市生态环境局下陆分局保护查封、扣押审批表、黄石市环境监察支队现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录、黄石市环保局污染现场监察记录；
6、市生态环境局下陆分局（黄环下函[2018]8号）；
7、市生态环境局下陆分局（黄环下函[2018]9号）。
该组证据证明：
下陆检察院已按照公益诉讼程序要求向被告发出了诉前检察建议，督促被告依法履行职责。
第五组证据：市生态环境局下陆分局未依法有效履职致使国家和社会利益仍然受到损害的证据。
1、园门水库周边土地利用现状图；
2、下陆检察院于2019年6月5日现场拍摄照片；
3、鑫森建材厂2017年1月至2019年7月用电情况；
4、黄石湖理环保节能产业技术研究院关于《鑫森建材厂现场环保检查意见》；
5、下陆检察院于2019年8月16日录制鑫森建材厂违规生产视频资料。
该组证据证明：
直至2019年8月，鑫森建材厂仍违反《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的规定，在没有任何环境保护措施的情况下，长期在厂区内露天存放大量固体废物，对周边环境、土地造成污染。市生态环境局下陆分局未依法有效履职，致使该厂的违法行为严重危害了国家利益和社会公共利益。
被告市生态环境局下陆分局辩称，1、违法行为人已停止违法行为，露天堆放的固体废物已被清运完毕，被告已依法履行了环境监管职责。①被告收到检察建议书后高度重视，立即做了非常详细的调查工作，对鑫森建材厂设备予以查封，督促其将工业固体废物清运。2018年7月9日，被告制作了现场勘察笔录和污染源现场监察记录，2018年7月10日对鑫森建材厂的法定代表人占某进行了调查询问制作了调查询问笔录，经调查确认鑫森建材厂场地内确实存在露天堆放工业固体废物的情形，为此被告于同年7月18日对该案进行立案调查，19日对鑫森建材厂的生产设备予以查封，向当事人送达了《查封决定书》和《查封清单》，并要求当事人将堆放在其场地上的固体废物进行转移清运或采取相应的污染防治措施（覆盖）。同时，被告还在一周内现场复查，复查时封条仍在，且无其他违法行为。另外，被告还于2018年8月27日分别向区经信局和旅游新区去函，一方面要求履行“五小”企业关闭职责，从根本上杜绝违法行为的发生；另一方面要求组织巡查，防止和及时报告“五小”企业死灰复燃情况，但被告至今未收到任何关于鑫森建材厂或其他“五小”企业死灰复燃或堆放固废的报告。②被告收到法院的应诉通知后，亦对现场进行了调查核实，现鑫森建材厂内堆放的工业固体废物已彻底清运。2019年10月，被告根据起诉材料，到鑫森建材厂内进行现场调查和核实，现此次公益诉讼人诉状中提到的工业固体废物已由他人清运完毕。另外，被告还将在环境监察中发现的违法线索及时同新区管委会去函，请有关部门对责任单位实施“两断三清”并加强巡查监管，防止类似事件再次发生。
2、被告在本案执法中存在实际困难。①鑫森建材厂将场地转租给他人，被告无法确认实际违法行为人，导致无法送达和执行。经过认真详细的调查，被告了解到：鑫森建材厂所用土地系从他人处承租的集体土地，2014年鑫森建材厂被要求关闭之后又将场地租给他人，此次的工业废物即由他人堆放，但具体的责任人无法确认和联系，这也导致被告无法认定本案的处罚对象。②鑫森建材厂内堆放固体废物不是长期固定堆放，导致被告调查取证困难。鑫森建材厂自2014年被要求关闭，2018年被检察机关发现存在违法行为，被告处理后，2019年又被发现违法行为，但是被告在2019年10月进行现场核实时，固体废物已被清运，导致主要证据灭失，致便被告无充分证据证实真实的违法行为人及违法行为。③鑫森建材厂内堆放的固体废物对社会公共环境和社会危害并不特别重大。被告于2018年6月对周边土壤取样2份进行送检，检测报告显示没有重金属超标，这表明，鑫森建材厂在当时未对周边环境造成损害。此后，被告在日常环境监察或者是其他部门在督查中均未发现鑫森建材厂有违法行为，鑫森建材厂今年再次堆放的固体废物虽未采取防范措施，但造成的环境污染后果应不特别重大。④被告在机构改革前后管辖范围广、企业多，但人员少、任务重。根据机构改革方案，被告目前核定行政编制2名，领导职数1正1副，其中有执法证的办案人员有6名（同改革前一样），而下陆区总面积37平方公里，注册企业200余家，重点污染源企业30多家，为此，被告日常执法任务甚是繁重，加之鑫森建材厂地处偏僻，且实际租赁人不明确、行踪不定，更是给被告执法带来了难度。⑤被告认为行政处罚不是根本目的，消除环境隐患才是环境执法应有之义。本案中，无论是鑫森建材厂还是其他人，已经将固体废物清运处理，避免了对当地环境的进一步污染和破坏，这是公益诉讼人提起公益诉讼的最终目的，也是将环保法律落实到位的体现。综上被告在收到检察建议书后高度重视，已经依法履行职责，当前违法行为人已经停止了违法行为，堆放的工业固体废物已经被清运完毕，被告虽未对违法行为人实施罚款处罚，但最终维护国家利益和社会公共环境的目的已经达到，希望法院能够考虑上述多重客观原因，判决被告已依法履行职责。
被告市生态环境局下陆分局向本院提交以下证据、依据：
证据一：关于市生态环境局各县（市、区）分局机构编制调整的通知（2019年8月12日）
该证据证明：根据《黄石市机构改革方案》，市生态环境局下陆分局是黄石市生态环境局的正科级派出机构，按照市生态环境局的有关要求，负责辖区内生态环境监督管理和污染防治工作。
证据二：下陆区“五小”企业关闭、工业企业重点污染源整治专项行动实施方案及附件（2014年3月6日）
该证据证明：
1、2014年为实施“生态立区、产业强区”战略，下陆区政府决定开展“五小”企业关闭、工业企业重点污染源整治专项行动，并制定《方案》。
2、本案涉及的鑫森建材厂在下陆区事务管委会办公室所辖区的“五小”关闭企业名单中，其关闭工作由下陆区经信局负责。
3、按照文件要求，市生态环境局下陆分局为工业企业重点污染源整治责任单位，但鑫森建材厂不在整治工业企业重点污染源企业名单中。
4、本案已被列入关闭企业名单的鑫森建材厂场地内出现违法情况，首要原因是上述部门履行关闭职责不到位。
证据三：
1、下陆检察院《检察建议书》（2018年7月5日）
2、湖北同正检测科技股份有限公司检测报告（2018年7月5日）
3、黄石市环境监察支队现场检查（勘察）笔录、黄石市环保局污染源现场监察记录、现场照片、营业执照复印件、占某身份证复印件（2018年7月9日）
4、黄石市环境监察支队询问笔录（2018年7月10日）
5、黄石市环保局下陆分局环境违法行为立案审批表（2018年7月18日）
6、黄石市环保局下陆分局环境保护查封、扣押审批表（2018年7月19日）
7、黄石市环保局查封决定书、查封清单（2018年7月19日）
8、现场照片（2018年7月25日）
9、黄石市环保局下陆分局向下陆区经济发展局出具的《关于关闭“五小”企业并防止死灰复燃的函》（2018年8月27日）
10、黄石市环保局下陆分局向旅游新区管委会出具的《关于关闭“五小”企业并防止死灰复燃的函》（2018年8月27日）
11、黄石市环保局下陆分局《关于鑫森建材厂有关情况的回复函》、送达回证（2018年9月4日）
该组证据证明：
1、原黄石市环保局下陆分局收到下陆检察院发出的《检察建议书》后，依法对鑫森建材厂的违法事实进行了立案调查。
2、经查明该厂确实存在固体废物堆放未进行覆盖、产生扬尘随意散排的违法行为，为此向鑫森建材厂下达了查封决定书，将其破碎机予以查封，且在查封后一周内现场复查，设备仍处于查封状态。
3、根据《方案》要求和部署，原黄石市环保局下陆分局向有关部门去函，希望责任单位能迅速采取措施对鑫森建材厂彻底关闭，防止死灰复燃。
4、完成上述工作后，原黄石市环保局下陆分局向下陆检察院回函，表示已经履行职责到位。
证据四：
1、市生态环境局现场检查（勘察）笔录及调查询问笔录（2019年9月5日、2019年9月12日、2019年10月8日）、营业执照复印件、占某身份证；
2、现场照片（2019年9月5日、2019年10月8日、2019年12月13日）；
3、责令改正违法行为决定书及送达回证（2019年9月17日）；
4、东方路社区出具的两份情况说明（2019年10月10日）、租用协议一份（2010年11月18日）；
5、市生态环境局下陆分局向旅游新区管委会出具的《督办函》（2019年10月21日）；
6、行政处罚事先告知书及送达回证（2019年12月6日）；
7、行政处罚决定书及送达回证（2019年12月12日）。
该组证据证明：
1、2019年9月5日，被告再次对鑫森建材厂的违法行为进行了调查取证，并对该违法行为予以立案查处。
2、2019年9月17日，被告对鑫森建材厂送达责令改正违法行为决定书一份。责令其七日内改正违法行为。
3、经调查和现场核实，公益诉讼人起诉的此次堆放的废物系他人堆放在鑫森建材厂内，2019年10月之前该废物已由他人清运完毕。
4、被告在确认鑫森建材厂存在违法行为的同时，考虑到其所用土地系从他人处承租的集体土地，固体废物又系他人堆放，同时存在积极改正违法行为等情节，依法对其处以13000元的罚款。
5、被告向其送达行政处罚决定书后，再次现场复查，堆放的固体废物已清运完毕且无其他固体废物堆放。
6、同时，市生态环境局下陆分局将监察中发现的违法线索及时同新区管委会去函，请有关部门对责任单位实施“两断三清”并加强巡查监管，防止类似事件再次发生。这也是被告履行法定职责的一种表现。
7、至此，针对公益诉讼人起诉被告履行行政处罚职责的诉讼请求，被告已经履行完毕，且程序合法、适用法律正确，处罚数额合理、合法。
庭审质证中，被告市生态环境局下陆分局对公益诉讼起诉人下陆检察院提交的证据三性均无异议，但对证明目的有异议。公益诉讼起诉人下陆检察院对被告市生态环境局下陆分局提交的证据的三性均无异议。
双方当事人围绕证据进行了举证、质证，因双方当事人提交的证据，均与本案事实相关联，证据的形式和来源符合法律规定，证据的内容真实，且双方当事人对证据的三性均无异议，故本院对双方当事人提交的证据依法予以采信。
经审理查明：2018年7月5日，下陆检察院向黄石市下陆区环境保护局（以下简称原下陆环保局）出具下检行公[2018]42020400001号《检察建议书》，该建议书认为：原下陆环保局未依法对鑫森建材厂关停和堆放工业固体废物履行职责，致使辖区环境遭受污染，国家利益和社会公共利益受到侵害。建议1、原下陆环保局依照相关法律、法规及规章制度的规定，对行政相对人违反法律、法规的行为，依法进行处理；2、依法责令相关单位和人员采取相应措施，消除危害，取得实效。
2019年9月4日，原下陆环保局向下陆检察院出具黄环下函[2018]10号《关于鑫森建材厂有关情况的回复函》，该回复称：鑫森建材厂擅自恢复场地进行收集、贮存、运输固体废物，且未采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防治污染环境措施，造成或者可能造成严重污染。该局已于2018年7月18日对鑫森建材厂的违法行为进行了立案查处，于2018年7月19日向鑫森建材厂下达了《查封决定书》，决定对该厂的破碎设施一套予以查封，查封期限为30日（时间从2018年7月19日起至2018年8月18日止），并要求该厂停止一切生产经营活动，对场地堆放的物料规范处置，消除环境安全隐患。为彻底杜绝“五小”企业擅自恢复生产，该局已向各片区新区管委会及区经济发展局去函，建议加强巡查监管，防止关闭“五小”企业死灰复燃。
2019年6月，下陆检察院经实地调查，发现鑫森建材厂厂区内仍然堆放有大量工业固体废物，均未采取任何污染防治措施。同年8月16日对鑫森建材厂现场拍摄发现该厂仍然存在生产行为。
下陆检察院认为，原下陆环保局是下陆区环境保护行政主管部门，对辖区内污染环境的行为负有监管职责，该局在收到检察建议之后，虽然对鑫森建材厂采取了一定的措施，但并未有效解决该厂露天堆放固体废物而发生扬散、流失、渗漏以致造成环境污染。在检察建议发出之后，国家利益和社会公共利益仍然持续受到侵害。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款之规定，特提起行政公益诉讼。
另查明：1、鑫森建材厂位于东方山风景区园门水库东侧，该厂属于“五小”企业，2014年被下陆区人民政府责令关闭。
2、2019年8月，因黄石市机构改革，新设立市生态环境局下陆分局，不再保留原下陆环保局。原下陆环保局实施的行政行为，由市生态环境局下陆分局继续行使职权。
3、2019年12月12日，市生态环境局下陆分局向鑫森建材厂作出黄环罚[2019]13号《行政处罚决定书》，对鑫森建材厂违反《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十七条的规定，对鑫森建材厂罚款13000元的处罚决定。当日该处罚决定书由鑫森建材厂法定代表人占某签收。2019年12月18日，鑫森建材厂向市生态环境局下陆分局交纳罚款13000元。
本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条及《中华人民共和国环境监察办法》第七条、第十九条、第二十二条的规定，被告市生态环境局下陆分局作为环境保护主管部门，对本行政区域内环境保护工作实施统一监督管理的职责。本案，被告市生态环境局下陆分局在收到公益诉讼起诉人下陆检察院的检察建议书后，在规定的期限内未对鑫森建材厂厂区内的环境污染进行查处，致使违法行为人的违法行为得以继续,违法问题未能得到依法处理。因被告市生态环境局下陆分局未能全面、及时履行其监督管理职责，故对公益诉讼起诉人下陆检察院主张确认被告市生态环境局下陆分局未依法履职的行为违法的诉讼请求，本院依法予以支持。鉴于被告市生态环境局下陆分局已对鑫森建材厂环境污染进行查处的事实，公益诉讼起诉人下陆检察院向本院申请撤回要求市生态环境局下陆分局限期改正并处以罚款职责的诉讼请求，本院依法予以准许。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
确认被告黄石市生态环境局下陆区分局未依法履行职责的行为违法。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省黄石市中级人民法院。
审　判　长　　易志勇
审　判　员　　陈志刚
审　判　员　　彭亚萍
人民陪审员　　谈金玉
人民陪审员　　舒天星
人民陪审员　　刘海峰
人民陪审员　　马园园
二〇一九年十二月三十日
书　记　员　　王　威