互助县繁盛养殖专业合作社与互助土族自治县人民政府畜牧行政管理纠纷一审行政判决书
青海省海东市中级人民法院
行政判决书
（2018）青02行初63号
原告互助县繁盛养殖专业合作社，住所地：青海省互助县沙塘川镇下山城村。
法定代表人范增昇，系该合作社理事长。
委托代理人李明，系甘肃昶泰律师事务所律师。
委托代理人谢芸，系甘肃昶泰律师事务所律师。
被告互助土族自治县人民政府，住所地：青海省海东市互助土族自治县威远镇北街1号。
法定代表人安永辉，系该县县长。
委托代理人星全鹄，系该县农牧局副局长。
委托代理人田宪周，系北京市中盈(西宁)律师事务所律师。
原告互助县繁盛养殖专业合作社（以下简称互助繁盛合作社）不服被告互助土族自治县人民政府（以下简称互助县政府）于2018年5月3日作出的《畜禽规模养殖场限期关闭通知书》，一并审查中共互助县委办公室文件互办发〔2018〕83号《关于印发湟水河流域互助县境内32家畜禽规模养殖场污染问题整改实施方案的通知》的合法性及补偿畜牧行政管理纠纷一案，于2018年9月28日向本院提起行政诉讼，本院于2018年10月8日立案后，于同年10月12日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年2月26日公开开庭审理了本案。原告互助繁盛合作社法定代表人范增昇及其委托代理人李明、谢芸，被告互助土族自治县人民政府委托代理人星全鹄、田宪周到庭参加诉讼。庭审中，原告变更原诉讼请求即第一项：依法审查互助县人民政府互办发〔2018〕83号《关于印发湟水河流域互助县境内32家畜禽规模养殖场污染问题整改实施方案的通知》和《畜禽规模养殖场限期关闭通知书》的合法性，变更为：依法审查互助县人民政府互办发〔2018〕83号《关于印发湟水河流域互助县境内32家畜禽规模养殖场污染问题整改实施方案的通知》的合法性；第二项：依法撤销互助县人民政府互办发〔2018〕83号《关于印发湟水河流域互助县境内32家畜禽规模养殖场污染问题整改实施方案的通知》和《畜禽规模养殖场限期关闭通知书》，变更为：依法撤销《畜禽规模养殖场限期关闭通知书》；第三项：判令被告赔偿给原告造成的全部损失390万元，变更为：判令被告补偿给原告造成的全部损失390万元，并放弃对被告海东市人民政府的起诉。本案现已审理终结。
本案被诉行政行为：请求撤销被告互助土族自治县人民政府于2018年5月3日作出的《畜禽规模养殖场限期关闭通知书》，其内容为：根据中央第七环境保护督察组反馈意见，我县将对湟水河流域互助县境内畜禽规模养殖场和饮用水水源保护区内规模养殖场进行综合整治，因你场位于湟水河流域禁养区内，确需关闭。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，限你于2018年5月31日前关闭养殖场。一并审查中共互助县委办公室文件互办发〔2018〕83号《关于印发湟水河流域互助县境内32家畜禽规模养殖场污染问题整改实施方案的通知》的合法性。
原告互助繁盛合作社起诉称，原告是2012年4月在互助县依法注册的合法存续的养殖企业，当年固定资产投资100万元，原告这几年来为当地经济发展、稳定物价作出巨大贡献。就在原告正常生产经营过程中，被告于2018年5月5日下达《畜禽规模养殖场限期关闭通知书》（以下简称“关闭通知书”)，限期原告于2018年5月31日前关闭。2018年6月15日，互助县人民政府互办发〔2018〕83号《关于印发湟水河流域互助县境内32家畜禽规模养殖场污染问题整改实施方案的通知》（以下简称“83号通知”)，文件要求包括原告在内的32家畜禽规模养殖场于2018年8月底前畜禽全部出栏，停止养殖生产，无条件拆除实施关闭停产。进行生态文明建设和环境保护，还青山绿水，树立绿色发展理念，作为原告是积极拥护和支持的，因此原告也以实际行动配合被告进行了关停，不再购进羊只，停止养殖生产，陆续将存栏肉羊进行出栏出售，拆除场地。但是原告认为：“关闭通知书”和“83号通知”违反法定程序，违反《中华人民共和国物权法》第四条、《中华人民共和国环境保护法》第二十三条、三十一条、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》第八条、《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条等有关规定，在没有对原告进行任何补偿的情况下即责令对原告进行关闭，不但严重损害了我国法律的严肃性，更是对原告合法权益的侵害。这种无条件、无补偿的强行关停，使得原告中断了经营收入，不仅职工工资拖欠，更无力偿还银行贷款，低价出栏出售羊只，血本无归，给原告造成了巨大的经济损失。现原告为维护自身合法权益，依据《行政诉讼法》第四十九条之规定向贵院提起诉讼，请求：一、依法审查互助县人民政府互办发〔2018〕83号《关于印发湟水河流域互助县境内32家畜禽规模养殖场污染问题整改实施方案的通知》的合法性；二、依法撤销《畜禽规模养殖场限期关闭通知书》；三、判令被告补偿给原告造成的全部损失390万元；四、本案诉讼费由被告承担。
被告互助县政府辩称，一、本案不属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。根据该规定，公民、法人或其他组织提起行政诉讼的对象是行政机关和行政机关工作人员的行政行为，而不能是其他机关的行为。原告起诉的文件是《关于印发湟水河流域互助县境内32家畜禽规模养殖场污染问题整改实施方案的通知》（互办发〔2018〕83号）（以下简称《通知》），该《通知》盖章机关为中国共产党互助土族自治县委员会办公室和互助土族自治县人民政府办公室，但最终是以中共互助县委办公室文件下发的，故不属于行政机关的行为。因此，本案不属于行政诉讼受案范围。二、原告的起诉违背了“一案一立”的原则。原告的诉讼请求是要求审查互助县人民政府互办发〔2018〕83号《关于印发湟水河流域互助县境内32家畜禽规模养殖场污染问题整改实施方案的通知》和《畜禽规模养殖场限期关闭通知书》，并予以撤销。原告的诉求中涉及了两份通知，该两份通知实际上是两份不同的文件即《通知》的作出机关是中共互助县委办公室和县人民政府公办室，《关闭通知书》的作出机关是互助土族自治县人民政府，显然，《通知》和《关闭通知书》的作出机关不同；且两份文件的具体内容不同，相对主体也不同，应属于两个行为。如果原告认为上述通知的作出是具体行政行为，就两个不同的行政行为应当分别起诉，不能在一个案件中进行诉讼。三、本案不属于行政赔偿案件，原告直接起诉要求被告赔偿损失程序违法。被告仅下发了《关闭通知书》，并没有采取行政强制拆除措施。如果原告认为关闭养殖场存在经济损失，这也只能属于补偿范畴，而不属于行政赔偿。原告如果要求行政机关进行补偿，实际上是要求行政机关履职的请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定”。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十三条亦规定：“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉”。根据以上法律及司法解释规定，原告要求行政机关履职应当先向被告提出申请，被告明确答复不予补偿或者逾期不答复，原告才能向人民法院提起行政诉讼，而且只能提起要求行政机关进行补偿的诉讼，也不能直接诉请法院判令补偿具体的款项。因此原告直接向法院诉求赔偿或补偿具体款项属程序违法，应予驳回。四、《通知》和《关闭通知书》的作出合法有效。根据《中共海东市委办公室市人民政府办公室关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》（东办发〔2018〕50号)精神，为全面完成中央第七环境保护督察组反馈意见中涉及互助32家畜禽规模养殖场的污染整改工作，互助县制定了《湟水河流域互助县境内32家畜禽规模养殖场污染问题整改实施方案》，并以中共互助县委办公室文件（互办发〔2018〕83号）下发。该《通知》符合青海省、海东市下发的相关文件精神，完全是为了执行中央环境保护督察组反馈意见的结果，符合国家法律规定和政策要求。2017年11月28日，互助县下发了互助土族自治县人民政府《关于印发互助县畜禽规模养殖禁养区划定方案的通知》（互政〔2017〕349号）。根据该《划定方案》，原告的养殖场（合作社）位于禁养区范围内，依法应当予以关闭。因此，被告向原告下发《关闭通知书》亦符合相关法律法规规定和文件要求，合法有效。综上所述，被告认为本案不属于行政诉讼受案范围，且起诉程序违法，请人民法院裁定驳回原告的起诉。
庭审中，围绕本案的争议焦点，各方当事人举证质证情况如下：
一、被告互助县政府在法定期限内向本院提交如下证据：证据1.中共青海省委文件青发〔2018〕14号《关于印发青海省贯彻落实中央环境保护督察反馈意见整改方案的通知》，证据2.中共海东市委办公室文件东办发〔2017〕75号《关于印发海东市贯彻落实中央第七环境保护督察组督察反馈意见整改方案的通知》，证据3.中共互助县委办公室文件互办发〔2017〕126号《关于印发互助县贯彻落实中央第七环境保护督察组督察反馈意见整改方案的通知》，证据4.中共海东市委办公室文件东办发〔2018〕50号《关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》，证据5.中共互助县委办公室文件互办发〔2018〕83号《关于印发湟水河流域互助县境内32家畜禽规模养殖场污染问题整改实施方案的通知》，证据6.环境保护部办公厅、农业部办公厅文件环办水体〔2016〕99号《关于印发<畜禽养殖禁养区划定技术指南>的通知》，证据7.互助土族自治县人民政府文件互政〔2017〕349号《关于印发互助县畜禽规模养殖禁养区划定方案的通知》，证据8.《畜禽规模养殖场限期关闭通知书》送达回证及送达照片。证据1-8证明1.互办发（83）号文件是根据青海省和海东市相关文件和精神制定；2.83号文件属于中共互助县委办公室文件，不属于行政机关文件，依法不属于行政诉讼受理范围；3.《关闭通知书》与上述文件的制定印发属于两个不同的行为，依法不能同时提起行政诉讼；4.互助县人民政府依法划定了畜禽规模养殖禁养区，原告的养殖场在互助县划定的畜禽规模养殖禁养区内，根据相关法律法规及上述相关文件规定，依法应当关闭。被告作出的《关闭通知书》符合相关规定，合法有效，依法应当予以维持；5.《关闭通知书》是对整改措施的落实，是依据省、市的文件依法作出的。
原告互助繁盛合作社对被告互助县政府提交的证据质证认为：对被告提交的证据1的真实性、关联性认可，合法性不认可，证明目的不予认可，14号文件不符合《行政许可法》第八条关于补偿的规定，也与《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条内容相违背；对证据2.75号文件，该文件与法律规定相违背；对证据3.126号文件，对其真实性无异议，对证明方向有异议，与文件内容相违背；对证据4，真实性无异议，对证明方向有异议，违反法律规定，未按法律规定给予补偿；对证据5.83号文件，其真实性无异议，对证明方向有异议，该份文件是规范性文件；对证据6.99号文件，真实性、合法性、关联性无异议，对其证明内容有异议，被告行为违反99号文件，也未合法补偿；对证据7.349号文件，真实性无异议，证明方向有异议，该文件扩大禁养区范围，违反了（2017）65号农业部文件精神，没有将原告划分在禁养区的事实依据，未向社会公告也未向原告征求意见；对证据8.《关闭通知书》的送达证和照片，被告未提交原告处于禁养区、有污染等的事实依据和法律依据，对送达证无异议。《关闭通知书》未告知原告救济权利。
二、原告为证明其主张，在法定期限内提交了如下证据：证据1.《营业执照》，证明原告养殖场合法成立；证据2.互助土族自治县畜牧局文件互政牧〔2011〕59号《关于同意建设互助县繁盛养殖专业合作社肉羊养殖场的批复》；证据3.互助县塘川镇塘政（2012）78号文件；证据4.互国土资（2012）农建字第（005）号《互助县设施农用地批准书》、宗地平面图；证据5.原告2012年3月1日与他人所签土地承包合同，证据2-5证明原告依法设立，厂房等建筑属于合法建筑物，取得了被告的认可和批准；证据6.中共互助县委办公室文件互办发〔2018〕83号《关于印发湟水河流域互助县境内32家畜禽规模养殖场污染问题整改实施方案的通知》和证据7.《畜禽规模养殖场限期关闭通知书》，证据6-7证明被告行政行为依据的此《通知》制定程序违法，侵犯原告合法权益；证据8.互农牧函〔2018〕130号信息公开答复函，证明互助县农牧局对原告厂房建筑等进行过评估；证据9.原告相关照片复印件及资产设施清单等表格，证明原告厂房拆除前的资产情况。
被告互助县政府对原告互助繁盛合作社提交的证据质证认为：对证据1.《营业执照》的真实性无异议，对证明方向不予认可。对原告证据2.互政牧〔2011〕59号同意养殖场建设批复真实性无异议，但未提供城建部门和环保部门的手续，不能证明原告全部手续合法。证据3.塘政（2012）78号塘川镇政府关于办理原告养殖场用地手续函件、证据4.互国土资（2012）农建字第（005）号《互助县设施农用地批准书》、宗地平面图和证据5.原告2012年3月1日与他人所签土地承包合同，真实性均无异议，但对土地承包合同的关联性不认可。证据6.互办发（83）号《通知》和证据7.《畜禽规模养殖场限期关闭通知书》的三性无异议。证据8.互农牧函〔2018〕130号信息公开答复函的真实性无异议，不认可其证明方向，没有形成评估报告。证据9.原告相关照片及资产设施清单等表格，不认可其证明方向，没有形成最终评估报告。
三、根据各方当事人对提交证据的举证、质证，现对原告提交的上述证据作如下认证：
原告提交的证据1.《营业执照》真实合法，能够证明原告主体适格，该证据予以采信。证据2-5能够证明原告当初建设养殖场时办理相关手续的事实，但并不能证明原告的养殖场不在划定的畜禽规模养殖禁养区内。其证明方向不予采信。证据6.互办发〔2018〕83号《通知》和证据7.《畜禽规模养殖场限期关闭通知书》为本案的被诉行政行为，不作证据认定。证据8.互农牧函〔2018〕130号信息公开答复函，该函件内容载明只是进行初步丈量并未形成任何评估报告，与本案没有关联性不予采信。证据9均为原告单方面提供，且被告不予认可，故不作本案证据采纳。
被告提交的证据1-4、6、7、证据8《畜禽规模养殖场限期关闭通知书》的送达回证及送达照片，均真实合法，与本案具有关联性，故予以采信。证据5.中共互助县委办公室文件互办发〔2018〕83号《通知》为本案的被诉行政行为，不作证据认定。
根据各方当事人庭审陈述及对提交证据的认证，本案认定法律事实如下：
2012年4月9日互助县繁盛养殖专业合作社登记成立，住所地在青海省互助县沙塘川镇下山城村，业务范围：羊的养殖、繁育、销售。2016年10月24日，为贯彻落实《畜禽规模养殖污染防治条例》和《水污染防治行动计划》，指导各地科学划定畜禽养殖禁养区，环境保护部办公厅和农业部办公厅联合印发环办水体〔2016〕99号《关于印发<畜禽养殖禁养区划定技术指南>的通知》。2017年11月28日，被告印发互政〔2017〕349号《关于印发互助县畜禽规模养殖禁养区划定方案的通知》，对互助县畜禽规模养殖禁养区的范围进行了划定。原告的养殖场在划定的畜禽规模养殖禁养区内。期间，2017年8月中央第七环境保护督察组对青海省开展环境保护督察工作并下沉到海东市开展工作，并于10月23日反馈了督察意见。就抓好中央第七环境保护督察组反馈意见的整改落实工作，2017年12月18日，中共海东市委办公室、海东市人民政府办公室印发东办发〔2017〕75号《关于印发<海东市贯彻落实中央第七环境保护督察组督察反馈意见整改方案>的通知》，2017年12月19日，中共互助县委办公室、互助县人民政府办公室印发互办发〔2017〕126号《关于印发<互助县贯彻落实中央第七环境保护督察组督察反馈意见整改方案>的通知》，该两份通知中明确督察组反馈的意见，并制定了整改任务清单及责任分工。2018年5月3日，被告对湟水河流域互助县境内畜禽规模养殖场和饮用水水源保护区内规模养殖场进行综合治理中，因原告养殖场位于湟水河流域禁养区内及整改任务清单中，被告向原告下达《畜禽规模养殖场限期关闭通知书》，限期于2018年5月31日前关闭养殖场，后原告将畜禽出栏，关闭了养殖场，就补偿问题未向相关行政部门提出书面申请。
2018年6月13日，中共海东市委办公室、海东市人民政府办公室印发东办发〔2018〕50号《关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》，该通知对海东市禁养区畜禽养殖污染防治不到位问题整改作了规定，并制定了整改任务清单及责任分工。6月14日，中共青海省委、青海省人民政府印发青发〔2018〕14号《关于印发<青海省贯彻落实中央环境保护督察反馈意见整改方案>的通知》，6月15日，互助县委办公室、互助县人民政府办公室印发互办发〔2018〕83号《关于印发湟水河流域互助县境内32家畜禽规模养殖场污染问题整改实施方案的通知》，文件对包括原告在内的32家畜禽规模养殖场污染问题整改进行了详细的规定，并就该32家畜禽规模养殖场污染问题制定了整改任务清单和责任分工。2018年9月28日原告互助繁盛合作社以互助县人民政府作出的互办发〔2018〕83号《关于印发湟水河流域互助县境内32家畜禽规模养殖场污染问题整改实施方案的通知》及《畜禽规模养殖场限期关闭通知书》违反《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定，在没有对原告进行补偿的情况下即对原告养殖场进行关闭，侵犯了原告的合法权益，向本院提起行政诉讼。
本院认为：一、关于被告向原告下达《畜禽规模养殖场限期关闭通知书》是否属于行政诉讼的受案范围。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款（十）项的规定：“下列行政行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。本案中，被告向原告下达《畜禽规模养殖场限期关闭通知书》，要求原告在2018年5月31日前关闭养殖场，该通知具有特定的具体内容，对原告的实际权利产生实际影响，该通知具有可诉性。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，故本案属于行政诉讼的受案范围。
二、关于互办发〔2018〕83号《关于印发湟水河流域互助县境内32家畜禽规模养殖场污染问题整改实施方案的通知》是否属行政规范性文件及行政诉讼审查的范围的问题。
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”。本案中，原告诉求依法审查的互办发〔2018〕83号《关于印发湟水河流域互助县境内32家畜禽规模养殖场污染问题整改实施方案的通知》是在被告作出《畜禽规模养殖场限期关闭通知书》之后制作印发的，并不是被告作出《畜禽规模养殖场限期关闭通知书》的依据，且互办发〔2018〕83号《通知》版头标明是中共互助县委办公室文件，格式不符合行政规范性文件的要求，故互办发〔2018〕83号《关于印发湟水河流域互助县境内32家畜禽规模养殖场污染问题整改实施方案的通知》的合法性不属于人民法院行政诉讼审查的范围。
三、关于被告作出的《畜禽规模养殖场限期关闭通知书》程序是否合法的问题。
《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条规定：“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭”。《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条规定：“违反本条例的规定的，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的处罚，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭，在饮用水水源保护区建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处10万元以上50万元以下的处罚，并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭”。
本案中，原告的畜禽规模养殖场（小区）在划定的畜禽规模养殖禁养区内，被列入中央第七环境保护督察组反馈的督察意见的整改任务清单及责任分工中，属依法确需关闭情形。被告具有责令拆除或者关闭的法定职责。近年来养殖污染案引发的水源、土壤、空气污染等问题已不容忽视，为加快农业环境突出问题治理，加大污染防治力度，被告根据中央第七环境保护督察组反馈意见，对湟水河流域互助县境内地处畜禽规模养殖禁养区和饮用水水源保护区内的畜禽规模养殖场（小区）进行综合治理，依法作出《畜禽规模养殖场限期关闭通知书》并送达原告，其行政行为并无违法之处，原告养殖场在《通知书》送达后自行停止养殖关闭企业。
四、关于原告主张补偿损失的问题。
因原告提供的证据不能证明其遭受经济损失的事实，且限期关闭畜禽规模养殖场，涉及环境保护的国家基本政策，由此带来的补偿等问题，具有很强的政策性和专业性，存在较大的权衡空间，人民法院对此进行司法审查，缺乏相应的标准，也不宜以自己的判断代替行政机关的判断，故对其补偿损失的主张，本院不予支持。
综上，原告互助县繁盛合作社主张的诉求不能成立，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告互助县繁盛养殖专业合作社的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告互助县繁盛养殖专业合作社负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。
审 判 长   丁　亮
审 判 员   薛红玲
审 判 员   李延萍
 
二〇一九年三月二十五日
法官助理   薛　渊
书 记 员   李健荣