陕西省城固县碱厂与何世奇、张玉英、城固县环境保护局不当得利纠纷二审民事判决书
陕西省汉中市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2016）陕07民终1102号
上诉人（原审原告）：陕西省城固县碱厂。住所地：城固县沙河营镇。
法定代表人：田明德，该厂厂长。
委托诉讼代理人：张睿海，陕西索平律师事务所律师。
委托诉讼代理人：朱书位，陕西索平律师事务所实习律师。
被上诉人（原审被告）：何世奇，男，生于1960年9月10日，住陕西省汉中市城固县。
被上诉人（原审被告）：张玉英，女，生于1961年12月26日，住陕西省城固县。系何世奇之妻。
二被上诉人共同委托诉讼代理人：韩杰，陕西嘉盟律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：城固县环境保护局。住所地：城固县西村路中段。
法定代表人：邓世荣，该局局长。
委托诉讼代理人：余艳，陕西嘉盟律师事务所律师。
上诉人陕西省城固县碱厂因与被上诉人何世奇、张玉英、城固县环境保护局不当得利纠纷一案，不服陕西省城固县人民法院(2016)陕0722民初482号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。
上诉人陕西省城固县碱厂上诉请求：撤销原判，依法判令城固县环保局严格依据（2015）41号文件将排污权回购补偿金100.33万元发放给上诉人；判令何世奇、张玉英已经领取的50.165万元依法返还给上诉人，并城固县环保局负连带责任；并由被上诉人承担本案全部诉讼费用。主要事实与理由：一、一审法院避重就轻，认定事实错误。1、本案诉争的排污权补偿款属于上诉人是明确的。根据城政发（2007）29号文件确定上诉人生产线被关停，属于行政征收；根据城财办企（2015）41号文件确定给予排污权回购补偿金100.33万元，属于行政补偿。两个文件的行政行为具有连贯性，主要用于关闭企业补助，因此补偿款是属于上诉人企业的。2、原审法院在排污权补偿款归属明确的情况下，以上两个行政行为已经确定征收、补偿主体为上诉人，却论证排污权到底属于谁，显然是避重就轻，转移视线，帮助被上诉人摆脱责任。并且上诉人与被上诉人何世奇、张玉英租赁合同到期2年后才关停的生产线，因此并未给何世奇、张玉英造成损失。原审认定上诉人没有防止污染设施、未作环境影响评价，而何世奇以上诉人的名义履行了上述义务等认定是错误的。因为上诉人碱厂系依法注册成立，依据法人的民事权利能力和民事行为能力，从成立时产生，到法人终止时消灭等法律规定，说明企业排污权自然是从生产线建设的批准之日，就取得了的。故而上诉人碱厂是拥有排污权的。排污权回购补偿金100.33万元，应当发放给上诉人。二、原审法院曲解法律关系，审而不断，推卸责任。1、根据城政发（2007）29号、城财办企（2015）41号两个文件的具体行政行为，就应当将补偿款发放给上诉人，但是城固县环境保护局作为政府指定的发放机关，却未严格审核，而想当然的将款项发放给被上诉人何世奇、张玉英，上述行为完全符合不当得利的构成。2、城固县环境保护局在审理中，一直认为排污权回购补偿金发放给何世奇正确，而以上两个文件未经法定程序不得改变，因此应当将排污权回购补偿金发放给上诉人。但城固县环境保护局基于错误判断，不按程序发放的从而发放错误的行为，导致上诉人利益受损，亦符合不当得利的构成。综上，请求二审支持上诉请求。
被上诉人何世奇、张玉英答辩称：一、关于上诉人要求法院将100.33万元发放给被答辩人的问题。1、本案事实和证据如下：2002年3月双方就租赁城固县碱厂两条生产线中的一条黄姜皂素车间达成口头约定，答辩人遂另行租赁沙河营村土地并完成皂素车间废水处理、申请环评，请人设计《城固碱厂皂素车间废水处理工程设计方案》和签订购买全套设备合同后，双方于2002年7月1日签订了黄姜皂素生产车间《租赁合同》。2002年12月28日，答辩人历经周折终于取得了“环评报告”，并依法试运行生产，2003、2004年经监测，污水排放达标。2005年租赁合同到期后，原皂素生产线交还被答辩人，而答辩人自己增添的设备，和租赁土地上的排污设施、设备，则自己找人一直看管。2007年7月30日，城固县人民政府向答辩人何世奇发出《关于关停城固县城南植物工厂等7家皂素化工企业水解物生产线决定》。此后引发答辩人与其他被关停的六家皂素生产企业长达八年之久的上访。直到2015年8月城财办企(2015)41号文件下发决定对年产100吨以下的皂素企业依法关闭并不给予任何补助，但是参照省级排污权回购方式对皂素生产企业排污权给予收储并补偿，该文件在附页《关闭排污量收储明细表》中标明被关闭企业的名称为城固碱厂、法定代表人为何世奇，回购的是排污权，回购补偿总金额为100.33万元。因此无论从41号文件的主文，还是明细表都证明本次补偿的是黄姜皂素生产的排污权，并非被关闭的企业，更不是被答辩人现在仍然继续生产的硅酸钠生产线。二、关于排污权回购补偿金归属的问题。排污权回购补偿金的归属问题，在本案中应该是没有任何悬念的。证据也证明，被答辩人将皂素生产车间租赁给答辩人时候并没有申请环评。答辩人根据合同约定自行租赁土地投资，扩建车间、增加生产设备、自行投资购买污水处理设备，申请环境评估报告，并取得排污权。这些投资所获得的排污权补偿自然就归答辩人，也符合“谁投资、谁所有、谁受益”的权利义务相对应的原则。请二审法院维持原判。
被上诉人城固县环境保护局答辩称：一、本案中答辩人发放排污储量回购款是一具体行政行为，非民事法律关系，一审法院驳回被答辩人的诉请正确。被答辩人城固碱厂也明确自认，答辩人发放排污权回购补偿款是一种行政补偿行为，因此被答辩人对该具体行政行为有异议，应当提起行政诉讼，而不是以不当得利提起民事诉讼。二、答辩人城固县环保局不是本案适格的被告，一审法院驳回被答辩人诉请，适用法律正确。不当得利特指没有合法根据而获取利益，致使他人遭受损失。但实际上，答辩人是排污权回购补偿金的发放者，并非非法获取利益的一方，不是本案适格被告。三、城固碱厂并非排污储量回购款的发放对象，被答辩人拒绝向其发放补偿款符合政策，符合案件事实没有过错。本案的案件事实非常清楚：2002年，何世奇承包了城固碱厂的水解物生产线，从事皂素生产。因该生产线未经环评，未设置污水物理设施，向河水直接排污，造成污染，违反环保法。答辩人依法对城固碱厂进行处罚，现场处罚时，城固碱厂法定代表人田明德明确表示，该生产线已经承包给何世奇，涉及该水解物生产线的全部环保事宜由何世奇负责，遂依法向何世奇下达《行政处罚通知书》，要求其改正，履行环保义务。此后，何世奇按照环保法要求，对该生产线进行环评，购买污水处理设施，接受答辩人的检查、监察，按时交纳每年度的排污费用，依法获得排污的权利（排污权、排污指标）。后因水源保护，2005年开始对城固县皂素企业进行关闭。2007年，城固县政府正式下文关停水解物生产线，因为该政策性关停导致何世奇已经获得的排污权（排污指标）被收回。2015年，城固县环保局、财政局根据政府政策联合下文，对依法关闭的皂素企业的排污指标进行回购收储。具体到本案中，城固碱厂共有两条生产线：田明德经营的水玻璃生产线不向水体排污，一直正常经营，不存在排污指标回购，被关停的水解物生产线涉及排污指标，系何世奇承包经营期间依法履行环保义务而取得，因此该文件中明确：排污回购补偿金发放对象是水解物车间何世奇。显然，在答辩人履行环保监管工作的过程中，一直是按照法律规定和本案的客观事实，按照文件将排污权回购补偿资金发放给何世奇，不存在过错。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院维持原判。
陕西省城固县碱厂向一审法院起诉请求：1、请求确认城固县财政局、城固县环境保护局城财办企（2015）41号文件确定的陕西省城固县碱厂排污权回购补偿金100.33万元属原告所有。2、请求判令第一、第二被告领取的50.165万元排污回购补偿金返还给原告，第三被告承担连带责任。3、被告承担诉讼费。
原审法院认定：原告城固碱厂成立于1989年10月5日，企业类型属集体企业，法定代表人田明德，厂内有硅酸钠生产车间和黄姜皂素生产车间。2002年4月1日，被告何世奇与城固县沙河营镇沙河营村签订了《土地承包合同》，承包了与原告的黄姜皂素生产车间相邻的2.2亩土地，租期10年，承包费每亩每年450元，每三年缴一次，被告何世奇一直用黄姜厂名义缴纳承包费用。2002年6月，被告何世奇以城固碱厂皂素车间名义准备购买石家庄环祥环境设备有限公司污水处理设备，由石家庄环祥环境设备有限公司为其设计了《城固碱厂皂素车间废水处理工程设计方案》；2002年7月1日，原告与被告签订了《租赁合同》，被告何世奇租赁了原告的黄姜皂素（水解物）生产车间进行黄姜皂素生产。《租赁合同》第一条第2款约定“皂素车间设备：2吨蒸汽锅炉壹座，水处理和降尘设备各一套”；第二条约定：“租赁期限，暂定三年，从2002年7月1日至2005年6月30日”；第三条约定：“每年租金40000元”；第四条第8款约定：“乙方在租赁区域内需增添设备汇入永久性设施的改造，经甲方同意后方可动工，所产生的一切费用由乙方承担，乙方增添的设备，所有权归乙方”；第六条第2款约定：“乙方自主经营，独立核算，独立承担民事责任和经济责任”；第5款约定：“乙方在租赁期内，只能以城固碱厂皂素车间的名义进行生产经营活动”等等；《租赁合同》对双方的权利、义务均进行了详细的约定。《租赁合同》第一条第2款中的水处理系锅炉的水处理。2002年8月20日被告何世奇以原告的名义与石家庄环祥环境设备有限公司签订了《工业品买卖合同》，以90000元的价格购买了污水处理设备一套，并修建、安装在自己承包的2.2亩土地内，同时在租赁的皂素车间修建工人住房一间，在原烘房内修建了管道等设施。2002年11月，被告县环保局在环境监理检查时，与原告法定代表人田明德做了检查笔录，笔录记载：“今日检查该厂停产，该厂现已承包给何世奇经营，又新建水洗池10个发酵池9个”。2002年11月21日，被告县环保局以城固县沙河营泡花碱厂水解物生产线环保手续不完备，水污染物处理设备未建成，擅自开工生产而做出《行政处罚事先告知书》，对其做出行政处罚1、立即改正上述违法行为。2、根据上述违法行为，对你厂处以3000元罚款。并于当日与被告何世奇做了环境监理调查询问笔录：“今日检查水解物停产，但水洗池有原料，水处理设施土建工程完工，部分设备到位，准备安装”。2002年11月22日，向被告何世奇送达了《行政处罚事先告知书》。被告何世奇在污水处理设备安装过程中，以原告的名义、法定代表人的身份，申请年产皂素水解物（折皂素50吨）生产线项目补做环境影响评价。2002年12月28日，汉中市环保技术资讯站做出了《建设项目环境影响报告表》，结论为：“在各项生态保护和污染治理措施得以严格落实的情况下，陕西省城固碱厂年产皂素水解物（折皂素50吨）生产线项目从环境保护角度上是可行的”，经被告县环保局2002年12月30日审批：“鉴于该项目已建成投产，本次环境影响评价属补办手续，要求企业尽快进行污染治理设施建设，待竣工后，必须经环保部门验收，合格后方可投入生产，并保证处理设施正常运转”。废水处理工程建设竣工后，被告何世奇以原告名义向被告县环保局提出《关于废水处理工程投入试运行的申请》，2003年3月24日被告县环保局城环函（2003）10号《关于城固碱厂水解物皂素车间废水处理设施投入试运行的批复》：“经现场检查，你厂废水处理主体工程已建成，设备安装到位，经研究决定，原则上同意你厂从2003年3月25日起投入试运行”；2003年度至2004年度被告何世奇均以沙河营泡花碱厂的名义，与城固县环境保护委员会签订了《环境保护目标责任书》，2004年6月18日，被告何世奇以沙河营化工厂的名义，与被告县环保局签订了2004年度《皂素化工企业限期治理目标责任书》，2003年、2004年度排污费也由被告何世奇以沙河营碱厂皂素车间、沙河营碱厂水解物车间的名义向城固县环境监察大队缴纳。2004年5月城固碱厂停产；2005年6月30日原告与被告何世奇签订的《租赁合同》到期，被告何世奇拆除了自己在原告烘房里的设施，将租赁的黄姜皂素（水解物）生产车间交还给了原告，自己修建的污水处理设备雇人看管；2005年11月《丹江口库区及上游水污染防治和水土保持规划》的治理项目中确定要关闭陕西省的七家小皂素黄姜加工企业。2007年7月30日城固县人民政府文件城政发（2007）29号《城固县人民政府关于关停城固县城南植物工厂等7家皂素化工企业水解物生产线决定》，关停了在2004年5月已经停产的陕西省城固碱厂水解物生产线、法人代表何世奇等共计7家皂素化工企业的水解物生产线。2007年7月以后，被告何世奇、张玉英以城固碱厂水解车间的名义，与其他关闭的6家皂素企业，以“7户皂素企业请求解决关停补偿费用”的名义多次到各级政府部门上访，直到2015年8月28日，城固县财政局、城固县环保局文件城财办企（2015）41号《城固县财政局、城固县环保局关于黄姜皂素企业关闭排污指标收储有关事项的通知》，该文件第一条：对依法关闭的皂素化工企业关闭排污指标进行收储。第二条：对年产100吨以下的皂素（含水解物）企业，当地政府必须立即关停，省上不予补助，为解决黄姜皂素企业关闭后续问题，县政府参照省级排污权回购方式，按照适时市场价格对关闭企业排污指标进行收储。第三条：县政府对关闭企业排污量收储资金先行垫付50%，主要用于关闭企业补助，请企业携带组织机构代码证、法定代表人身份证，到县环保局办理资金领取手续。在文件后附件的关闭排污量收储明细表中，企业名称栏为城固县碱厂，法人代表栏为何世奇，回购排污权总额栏为100.33万元，补助金额50%栏为50.165万元。2015年8月31日，被告张玉英携带自己的身份证、被告何世奇的委托书及相关证件和城固碱厂原组织机构代码证复印件，到被告县环保局领取回购排污量补助金额，经被告县环保局审核、审批后，向被告何世奇发放了50%回购排污权补助金额50.165万元，并注明由被告张玉英代领。原告得知该情况后，找三被告要求返还上述款项，三被告拒不返还。原告于2016年2月15日向该院提起诉讼。
原审法院认为，根据城固县人民政府文件城政发（2007）29号《城固县人民政府关于关停城固县城南植物工厂等7家皂素化工企业水解物生产线决定》中，关停的是2004年5月停产的陕西省城固碱厂水解物生产线，法人代表何世奇；城固县财政局、城固县环保局文件城财办企（2015）41号《城固县财政局、城固县环保局关于黄姜皂素企业关闭排污指标收储有关事项的通知》，对依法关闭的皂素化工企业关闭排污指标进行收储。年产100吨以下的皂素（含水解物）企业，当地政府必须立即关停，省上不予补助，为解决黄姜皂素企业关闭后续问题，县政府参照省级排污权回购方式，按照适时市场价格对关闭企业排污指标进行收储。根据该文件，政府对依法关闭的皂素化工企业，不予补助，只是参照省级排污权回购方式,对关闭企业排污指标进行收储。具体到本案，陕西省城固县碱厂黄姜皂素（水解物）生产线被依法关闭，政府同样不予补助，只是对排污指标（排污量）进行收储。那么污染环境的企业如何才能获得初始排污指标（排污量）？根据1989年12月26日实施的《中华人民共和国环境保护法》第十三条：“建设污染环境的项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定，建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目生产的污染和对环境的影响做出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准建设项目批准书。”第三十六条：“建设项目的防止污染设施没有建成，或者没有达到国家规定的要求，投入生产或者使用的，由批准该建设项目的环境影响报告书的环境保护部门责令停止生产或停止使用，并可以处以罚款”。由此可见，污染环境的企业要获得初始排污指标（排污量），就必须要完成上述法律规定的相关条件。
本案各方当事人提交的证据显示，陕西省城固县碱厂始建于1989年10月5日，1995年进行了技改，在修建的黄姜皂素（水解物）生产线时，对该生产线生产的污染和对环境的影响均未做出评价，防止污染设施未达到法律规定的各项要求。因此，在被告何世奇租赁了原告的黄姜皂素（水解物）生产车间期间，被县环保局以水解物生产线环保手续不完备，水污染物处理设备未建成，擅自开工生产而做出停产、罚款的行政处罚。而被告何世奇按照《租赁合同》的约定，自己出资以原告的名义完成了废水处理设计方案，购买了全套的污水处理设备，并施工安装在原告自己承包的土地内，又以原告的名义新申报了全国排放污染物申报登记与变更、完成了《建设项目环境影响报告表》并通过了审批、获得了相关行政主管部门投入试运行的批复及检测报告，并依法缴纳排污费、接受环境监察、签订环保责任书等等。在进行上述一切活动中，被告何世奇均是按照《租赁合同》的约定，以原告的名义进行操作，填写的各类表格式文件中的法定代表人栏中均填写的是何世奇，与环境保护行政主管部门被告县环保局接洽的是被告何世奇，被告县环保局进行行政管理的相对主体也是被告何世奇。《建设项目环境影响报告表》中虽然陈述的系补办手续，但在审批结论、《关于城固碱厂水解物皂素车间废水处理设施投入试运行的批复》、以及环境监察记录中均能明确反映出污水处理设施是在被告何世奇租赁期间建设完成的。而城政发（2007）29号文件中也明确了关停企业的情况，城财办企（2015）41号文件中回购排污指标（排污量）补助金额也是以原告的名义发放，法人代表栏却填写的是实际经营负责人被告何世奇。而本案起诉案由与立案案由均是不当得利纠纷。不当得利是指没有合法根据而获得利益并使他人利益遭受损失的事实。而城政发（2007）29号文件中也明确了关停企业的具体情况，城财办企（2015）41号文件对回购排污量总金额的权属已经确认清楚，而上述文件是否正确，不是民事案件审理的范畴，如果原告认为该文件有错误，应当找相关行政部门予以纠正，或提起行政诉讼维护自己的合法权益；被告何世奇委托被告张玉英依照城政发（2007）29号文件、城财办企（2015）41号文件领取回购排污量补助金额，不符合不当得利的构成要件，如果原告认为是被告何世奇、张玉英是冒名顶替领取了自己的排污量补助金额，也应该由相关部门追究其刑事责任，而不应以不当得利纠纷提起民事诉讼；而本案中的被告张玉英是受被告何世奇的委托领取回购排污量补助金额，属于委托代理行为，故被告张玉英不是本案适格的被告；被告县环保局依照城财办企（2015）41号文件发放回购排污量补助金额，是回购排污量补助金额的发放者，不是不当得利的利益获得者，其被告的主体资格不适格；如果原告认为被告县环保局在发放回购排污量补助金额时审核、审批不严，未能履行自己的职责，也应该向相关司法部门反映情况、追究责任，而不应该以县环保局为被告提起不当得利纠纷的民事诉讼；综上所述，原告的诉讼请求，该院依法不予支持；依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）款、第一百二十四条第（一）（三）款；《中华人民共和国民法通则》第六十三条、第九十二条之规定，遂判决：驳回原告陕西省城固县碱厂的诉讼请求。本案受理费8817元，诉讼保全费3028元，由原告承担。
二审中，上诉人当庭提交了新证据，本院组织双方进行了质证。对当事人二审争议的案件事实，本院认定如下：1、2000年6月许辉军收条一份、城固县环境监测站出具的工业废水监测费发票、2001年城固县碱厂卖出水解物皂素的纳税发票、2001年城固县碱厂参加环保局迁址庆典的收据，用以证明上诉人碱厂在当年一直处于生产经营状态。被上诉人何世奇、张玉英质证认为，该组不属于新证据，并且只能说明当时上诉人属于非法生产，停产后才于2002年租赁给被上诉人的，因此其并不能证明是正常生产，不能证明排污权是上诉人的。被上诉人城固县环境保护局质证认为，该组证据第1份真实性有异议，不能证明是正常生产，第2、3、4份真实性没有异议，但只能证明被上诉人履行了环保监管责任，并不能证明碱厂属于正常生产，不能证明其有排污权。根据双方举质证，本院认为，对第1份证据外的第2、3、4、5份证据真实性予以认定，但该组证据仅能证明2002年租赁给何世奇之前曾经生产过，但无法证明和否认其未取得环评和排污权的事实。2、城固县碱厂企业注册变更费发票、工商咨询工本费发票、管理费发票，用以证明上诉人碱厂在2007年进行过工商变更登记。被上诉人何世奇、张玉英质证认为，该组证据真实性没有异议，但并不能证明排污权的问题。被上诉人城固县环境保护局质证认为，该组证据真实性没有异议，其进行过工商变更登记是事实，但与本案争议的排污权并无关系。根据双方举质证，本院认为，对该组证据真实性予以认定，2007年上诉人进行过工商变更登记，但与本案争议的排污权所属，无法律上的关联性。3、城固县沙河营镇政府出具的证明，用以证明上诉人碱厂是由法定代表人田明德全额出资，企业一切债权债务由田明德个人承担。被上诉人何世奇、张玉英质证认为，该证据不属于新证据，证明无出具人的法定代表人签字其形式要件不符，与争议焦点没有关系，且只能证明碱厂是田明德本人的，而租赁以后排污权是何世奇投资、申请取得的，不能说排污权就归了上诉人。被上诉人城固县环境保护局质证认为，该证据真实性无法认定，证明的形式和内容不符合法律规定，且与本案争议无关。根据双方举质证，本院认为，该证据形式不符合法律规定，不予认定，且证明内容与《公司法》规定不符。4、城固县环保局（2009）48号文件及情况反映材料一份，用以证明被上诉人何世奇、张玉英当时并未上访。被上诉人何世奇、张玉英质证认为，生产线关停多年来，何世奇、张玉英均参与上访、递交各种上访材料，2009年这一次没有参与，无法否认长期上访维权的客观事实。被上诉人城固县环境保护局质证认为，只能证明这一次上访何世奇、张玉英均参与，不能证明没有参与其他的上访。根据双方举质证，本院认为，该份证据能够证明2009年这一次，何世奇、张玉英没有参与上访，但原审卷内有何世奇、张玉英多年来，多次参与上访的证据，故无法否认何世奇、张玉英多年来维权的客观事实。原审认定的案件事实清楚，证据确实、充分，本院依法予以确认。
本院认为，本案的争议焦点为排污权回购补偿金100.33万元的性质及归属是否构成不当得利的问题。上述补偿金的来源依据是城财办企(2015)41号文件，因此其具备行政补偿的性质。
上诉人陕西省城固县碱厂认为，关停的是企业皂素生产线，关停后企业也在工商部门做了变更登记，而企业自成立起就享有排污权，因此争议的补偿金是属于自己的企业，遂提起不当得利之诉。但根据民事法律规定，不当得利是指没有合法根据，或者事后丧失了合法根据而被确认为是因此致他人遭受损失而获得的利益，应负有返还的义务。本案中，何世奇取得排污权回购补偿金100.33万，是根据城财办企(2015)41号文件而取得。城固县环境保护局认为，何世奇租赁经营期间自行投资扩建排污设施、购买排污设备，履行相应环保义务，并申请取得了“环评报告”,而对污染环境的项目，企业的生产排污必须经环保部门按程序批准和许可，否则应责令停止生产，何世奇是实际取得排污权指标的人,并因陕西省城固县碱厂法定代表人田明德经营的水玻璃生产线不向水体排污，不存在排污指标回购，一直正常经营至今，而被关停的何世奇租赁的皂素（水解物）生产线才涉及排污指标，遂依城财办企(2015)41号文件“对100吨以下生产线关停并不给补助，而补助是给予排污权回购收储”的规定，遂将补偿金向何世奇发放。
该城财办企(2015)41号文件至今并不存在被依法撤销等情形，因此何世奇的补偿金取得并不属于没有合法依据，故原审对上诉人不当得利之诉请予以驳回，并无不当。本案中陕西省城固县碱厂亦认可，城财办企(2015)41号文件的规定和发放补偿金行为，属于具体行政行为；因此上诉人对该具体行政行为规定的补助项目、发放主体或程序等认为存在不当，亦应按照法律规定的有关行政程序予以解决。
综上，原审判决事实清楚，审判程序合法，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，其请求本院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费18344元，由上诉人陕西省城固县碱厂负担。
本判决为终审判决。
审　判　长　　曹建祥
代理审判员　　李　晓
代理审判员　　王雅泽
二〇一六年十二月九日
书　记　员　　李　洋