原告三才牛堆养猪场诉被告陵水黎族自治县国土环境资源局一案行政判决书
海南省第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）海南一中环行初字第4号
原告三才牛堆养猪场。
诉讼代表人罗开红，负责人。
委托代理人陶嘉乐，北京大成（海口）律师事务所律师。
被告陵水黎族自治县国土环境资源局。
法定代表人符史锦，局长。
委托代理人陈昆图，陵水黎族自治县国土环境资源局干部。
委托代理人范锦艳，陵水黎族自治县国土环境资源局干部。
原告三才牛堆养猪场（以下简称三才养猪场）不服被告陵水黎族自治县国土环境资源局（以下简称陵水县国土局）作出的陵土环资（2014）42号《陵水黎族自治县国土环境资源局行政处罚决定书》，以陵水县国土局为被告向本院提起行政诉讼。本院于2014年6月17日受理后，于2014年6月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本案依法由本院审判员王东史担任审判长，与审判员吕志飞、代理审判员卢艳萍组成合议庭，书记员陈素园担任庭审记录，于2014年7月10日在陵水黎族自治县人民法院公开开庭进行了审理。原告的委托代理人陶嘉乐及被告陵水县国土局的委托代理人陈昆图、范锦艳等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告陵水县国土局于2014年1月13日对原告作出陵土环资（2014）42号《陵水黎族自治县国土环境资源局行政处罚决定书》，内容为：“经查，你单位于2003年开始在陵水县三才镇牛堆村经营养猪场。经营该养猪场期间，水污染防治设施建设不完善，存在向周边环境排放污染物的行为，并且未依法申请报批环境影响评价文件。你单位上述行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十七条‘新建、改建、扩建直接或间接向水体排放污染物的建设项目和其他水上设施，应当依法进行环境影响评价。建设单位在江河、湖泊新建、改建、扩建排污口的，应当取得水行政主管部门或者流域管理机构同意；涉及通航、渔业水域的，环境保护主管部门在审批环境影响评价文件时，应当征求交通、渔业主管部门的意见。建设项目的水污染防治设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。水污染设施应当经过环境保护主管部门验收，验收不合格的，该建设项目不得投入生产或者使用。’的规定。上述行为实施清楚，证据充分，应予认定，根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条‘违反本法规定，建设项目的水污染防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止生产或者使用，直至验收合格，处五万元以上五十万元以下的罚款。’的规定，我局决定对你单位做出如下行政处罚：1、责令你单位自收到本行政处罚决定书之日起立即停止生产和使用在陵水县三才镇牛堆村经营的养猪场；2、处以罚款人民币250000元。限你单位在接到本行政处罚决定书之日起十五日内缴交罚款，如逾期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。”
被告陵水县国土局于2014年7月2日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据：证据1、案件立案呈批表；证据2、调查询问笔录；证据3、身份证复印件；证据4、调查报告；证据5、会审笔录；证据6、会议记录；证据7、行政处罚事先告知书；证据8、送达回证（2份）；证据9、履行行政处罚决定催告书；证据10、送达回证；证据11、行政复议决定书。这11份证据共同证明被告陵水县国土局从立案到作出处罚决定，程序合法、适用法律正确。
原告三才养猪场诉称，一、行政处罚事实不清，证据不充分。1、原告的养猪场猪的粪便、尿液以及清洗猪舍的污水流经厌氧池、贮气柜水封池、稳定塘，生产的沼气可供应40户，发酵后残留的液渣作有机肥料浇芒果树，综合利用废弃物。且猪场建在200亩芒果园中，不可能发生“直接或间接向水体排放污染物”的情形。2、原告从来没有接到过猪场排泄物造成附近水体污染或环境污染的投诉。被告也没有证明原告直接或间接向水体排放污染物的证据，更没有向原告提出过污染整改的意见。被告认定原告的行为造成污染毫无证据或没有充分证据。3、《畜禽规模养殖污染防治条例》第十三条指出：“畜禽养殖场、养殖小区应当根据养殖规模和污染防治需要，建设相应的畜禽粪便、污水与雨水分流设施，畜禽粪便、污水的贮存设施，粪污厌氧消化和堆沤、有机肥加工、制取沼气、沼渣沼液分离和输送、污水处理、畜禽尸体处理等综合利用和无害化处理设施。已经委托他人对畜禽养殖废弃物代为综合利用和无害化处理的，可以不自行建设综合利用和无害化处理设施。”据此，原告建设的厌氧池、贮气柜水封池、稳定塘等设施应属污染防治、综合利用和无害化处理设施。该设施经海南省发改委，海南省农业厅计财处、机关纪检组，海南省农村环保能源站等九家单位联合验收。被告认为原告的猪场水污染防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，完全无视客观事实。二、行政处罚适用法律错误。1、根据《中华人民共和国水污染防治法》第二条的规定，水体包括江河、湖泊、运河、渠道、水库等。水体是水汇集的场所，水体又称水域。原告没有直接或间接向水体排放污染物，没有造成附近水域污染，没有发生危害人类生活、生产和动植物生长的后果，被告认为原告违反了该法第十七条，实属错误。2、海南省农村环保能源站也应属县级以上人民政府环境保护部门，该环保站根据环保规范参与了原告建设的厌氧池、贮气柜水封池、稳定塘等水污染防治措施的验收，且认定“符合要求，通过验收”。被告以其没有参与验收，适用《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条对原告进行处罚，是错误的。三、行政处罚不公正、不相当。1、陵水县约有30家养猪场，有许多家养猪场没有建设厌氧池、贮气柜水封池、稳定塘等设施，然被告没有进行处罚，却对原告进行处罚，2、罗牛山养猪场系存栏量万头的大型养猪场，被告对其罚款是30万元。原告的猪场仅是存栏量30头的猪场，却被处以25万元的罚款。并且原告的行为根本没有造成社会危害而不是被告所谓的“未对环境造成严重的危害后果”，被告对原告的处罚明显不相当。被告的行政处罚与《中华人民共和国行政处罚法》第四条关于“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”的规定相悖。四、行政处罚有违国家、省人民政府的规定。国务院国发（2007）22号文明确规定：“各城市要在郊区县建立大型生猪养殖场，保持必要的养猪规模和猪肉自给率。任何地方不得以新农村建设或整治环境为由禁止和限制生猪饲养”。海南省人民政府琼府（2011）第61号文指出：要研究解决生猪规模化养殖发展中用地难、贷款难和环评难等方面的实际问题。要多做正面宣传，任何部门不得以新农村建设或整治环境、环保等为由禁止和限制生猪饲养。海南省人民政府琼府（2011）第127号文进一步指出：任何部门不得以新农村建设或整治环境、环保等为由禁止和限制生猪饲养，对确实污染环境的生猪养殖场要加强教育和整改。国土资源部、农业部国土资发（2007）220号文通知各国土资源厅、局，“不得以新农村建设或整治环境为由禁止和限制规模化畜禽养殖”。被告无视国务院、省政府关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见以及国土资源部文件精神，在其自认为原告存在违法行为时，不是以教育为主，而是以罚款创收为主，在没有对当事人提出警告或整改意见时，就责令原告停止生猪生产，是错误的。即使原告有过违法行为，也属违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款的规定，亦不予行政处罚。综上，原告认为被告的行政处罚程序不合法，事实不清，证据不足，适用法律错误，请人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项的规定，判决撤销陵水黎族自治县国土环境资源局陵土环资（2014）42号行政处罚决定。
原告提供以下证据：证据1、身份证；证据2、动物防疫条件合格证；证据1、2共同证明原告养猪场主体身份适格。证据3、陵土环资（2014）42号行政处罚决定书；证据4、陵府复决字（2014）4号行政复议决定书；证据3、4共同证明被告对原告作出的具体行政行为，该行政处罚程序错误，适用法律错误。证据5、农业基本建设项目竣工验收表；证据6、猪场照片；证据5、6共同证明原告养猪场建设了无害化综合处理设施，并经过省相关部门验收，现场照片证明原告不存在污染周边环境的情况。
被告陵水县国土局答辩称，一、陵水县国土局作出的《陵水黎族自治县国土环境资源局行政处罚决定书》（陵土环资（2014）42号）认定事实清楚，证据充分，程序合法。原告所说的2007年11月经省发改委和省农业厅及县政府有关部门验收并不是上述法律规定的环境保护主管部门验收。陵水县国土局办案过程中严格按照国家有关规定，经过立案、询问、事先告知、申辩听证、处罚决定等一系列程序。因此，陵水县国土局认定事实清楚，证据充分，程序合法。二、陵水县国土局对原告作出行政处罚决定的认定并无与国家、省相关政策、法律法规和文件不符。原告列举的《国务院关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见》（国发（2007）22号）第八点、《海南省人民政府办公厅关于促进生猪生产稳定市场供应的通知》（琼府办（2011）127号）第五点等有关文件规定主要是从农业角度规定养猪业的发展，并未从环境保护的角度对养猪行业进行规定，原告曲解了上述文件规定。原告环境违法事实清楚、证据确凿，陵水县国土局完全是按照法律规定和环保工作要求对原告环境违法行为进行处理，依法依规进行。且《海南省人民政府办公厅关于促进生猪生产稳定市场供应的通知》（琼府办（2011）127号）中提到“对确实污染环境的生猪养殖场要以教育整改为主。”，陵水县国土局根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条“违反本法规定，建设项目的水污染防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止生产或者使用，直至验收合格，处五万元以上五十万元以下的罚款。”的规定，对原告进行行政处罚，亦体现了陵水县国土局依据环保有关法律以责令原告整改为主，与《海南省人民政府办公厅关于促进生猪生产稳定市场供应的通知》（琼府办（2011）127号）提到的“对确实污染环境的生猪养殖场要以教育整改为主。”相符合，与国家、省的相关文件规定并无冲突。而且，陵水县国土局对原告依法作出行政处罚，是依据自身工作职责和工作要求进行的，完全是按照国家、省有关环境保护法律法规的规定开展工作。因此，陵水县国土局对原告作出的行政处罚决定是依法行政，与国家、省的法律法规、文件精神相符合的。三、陵水县国土局作出的行政处罚与《畜禽规模养殖污染防治条例》有关规定相符合。陵水县国土局作出的行政处罚内容与原告提到的《畜禽规模养殖污染防治条例》第十六、十七条规定并无冲突。陵水县国土局行政处罚内容是从环保角度出发作出处理决定，并无否定《畜禽规模养殖污染防治条例》第十六、十七条的规定内容，所以两者之间并无冲突。另外，《畜禽规模养殖污染防治条例》第十二条第一款：“新建、改建、扩建畜禽养殖场、养殖小区，应当符合畜禽业发展规划、畜禽养殖污染防治规划，满足动物防疫条件，并进行环境影响评价。对环境可能造成重大影响的大型畜禽养殖场、养殖小区，应当编制环境影响报告书；其他畜禽养殖场、养殖小区应当填报环境影响登记表。大型畜禽养殖场、养殖小区的管理目录，由国务院环境保护主管部门商国务院农牧主管部门确定。”《畜禽规模养殖污染防治条例》第十三条第二款：“未建设污染防治配套设施、自行建设的配套不合格，或者未委托他人对畜禽养殖废弃物进行综合利用和无害化处理的，畜禽养殖场、养殖小区不得投入生产或者使用。”和《畜禽规模养殖污染防治条例》第四十条：“违反本条例规定，有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施消除污染，依照《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的有关规定予以处罚：（一）将畜禽养殖废弃物用作肥料，超出土地消纳能力，造成环境污染的；（二）从事畜禽养殖活动或者畜禽养殖废弃物处理活动，未采取有效措施，导致畜禽养殖废弃物渗出、泄漏的。”，该养猪场未办理环境影响评价手续；水污染防治设施未与主体工程同时设计、同时施工、同时使用；建设水污染防治配套设施、自行建设的配套设施未经环境保护主管部门验收；水污染防治设施建设不完善，存在向周边环境排放污染物的环境违法事实清楚，证据充分，由此可见，陵水县国土局作出行政处罚决定的具体行政行为是符合《畜禽规模养殖污染防治条例》有关规定的。
四、陵水县国土局作出行政处罚决定的处罚依据恰当，适用法律正确。陵水县国土局根据该养殖场存在未办理环境影响评价等有关环境审批手续，水污染防治设施未与主体工程同时设计、同时施工、同时使用，水污染设施未经环境保护主管部门验收，原告经营该养猪场多年，水污染防治设施建设不完善，存在向周边环境排放污染物的环境违法事实，适用《中华人民共和国水污染防治法》第十七条“新建、改建、扩建直接或间接向水体排放污染物的建设项目和其他水上设施，应当依法进行环境影响评价。建设单位在江河、湖泊新建、改建、扩建排污口的，应当取得水行政主管部门或者流域管理机构同意；涉及通航、渔业水域的，环境保护主管部门在审批环境影响评价文件时，应当征求交通、渔业主管部门的意见。建设项目的水污染防治设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。水污染设施应当经过环境保护主管部门验收，验收不合格的，该建设项目不得投入生产或者使用。”和《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条“违反本法规定，建设项目的水污染防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止生产或者使用，直至验收合格，处五万元以上五十万元以下的罚款。”的规定进行行政处罚，符合上述法律条文的规定和精神，且处以25万元的罚款额度是根据该养猪场的实际情况经集体会审决定，未超出《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条规定的处罚范围（5万元以上50万元以下）。因此，陵水县国土局作出行政处罚决定依据恰当，适用法律正确。综上所述，被告作出的具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，请求法院维持被告的具体行政行为，并驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对当事人提供的证据作如下确认：被告提供的11份证据均符合证据的真实性、合法性、关联性原则，本院予以采信，可作为认定本案事实的依据。对原告提交的证据认证如下：对证据1、身份证；证据3、陵土环资（2014）42号行政处罚决定书，证据4、陵府复决字（2014）4号行政复议决定书；证据6、现场照片四份证据的真实性、合法性、关联性予以确认。对证据2、动物防疫条件合格证；证据5、农业基本建设项目竣工验收表两份证据的真实性、合法性予以确认。但对其证明己通过环保审批的效力不予确认。
经审理查明，原告于2003年在陵水县三才镇牛堆村建设养猪场。2009年该养猪场建设厌氧池、水封池、酸化池、集粪池、沼液池等沼气综合利用项目，2012年12月15日该养猪场的污染治理及沼气综合利用工程项目经海南省农业厅组织专家组进行验收并通过验收。2013年11月21日，陵水县国土局对该养猪场进行立案调查，同时对该案件作出调查报告并进行了会审，同年12月18日作出陵土环资（2013）959号行政处罚事先告知书，同月20日送达养猪场的负责人罗开红，该告知书载明了当事人有举行听证、陈述和申辩的权利。2014年1月13日，陵水县国土局对三才牛堆养猪场作出陵土环资（2014）42号《行政处罚决定书》，对原告作出如下行政处罚：1、责令你单位自收到本行政处罚决定书之日起立即停止生产和使用在陵水县三才镇牛堆村经营的养猪场；2、处以罚款人民币250000元，并于1月15日留置送达。2014年1月23日，三才牛堆养猪场向陵水县人民政府提起行政复议申请，请求撤销陵水县国土局于2014年1月13日作出的陵土环资（2014）42号《行政处罚决定书》，陵水县人民政府于2014年5月19日作出陵府复决字（2014）4号行政复议决定书，维持陵水县国土局于2014年1月13日作出的陵土环资（2014）42号《行政处罚决定书》。2014年6月10日，三才牛堆养猪场向本院提起行政诉讼，请求撤销陵水县国土局于2014年1月13日作出的陵土环资（2014）42号《行政处罚决定书》。
另查明，2013年12月2日，三才牛堆养猪场取得陵水县畜牧兽医局颁发的（陵）动防合字第20130052号动物防疫条件合格证，但没有办理工商登记亦未在农业主管部门办理农业种养殖专业户登记。三才养猪场实际经营人为罗开红。
本院认为，被告陵水县国土局以三才养猪场作为被行政处罚对象错误，属认定违法行为人事实不清。本案中，三才养猪场没有办理工商登记，也没有在农业主管部门办理农业种养殖专业户登记，实际经营人为罗开红个人，被告陵水国土局在没有查清违法行为人的前提下，于2014年1月13日作出的陵土环资（2014）42号《行政处罚决定书》，以三才养猪场作为处罚对象进行处罚，属认定事实不清，证据不足，其作出的处罚决定依法应予撤销，并重新作出具体行政行为。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第1目之规定之规定，判决如下：
1、撤销被告陵水黎族自治县国土环境资源局于2014年1月13日作出的陵土环资（2014）42号《行政处罚决定书》；
2、责令被告陵水黎族自治县国土环境资源局重新作出具体行政行为。
案件受理费人民币50元由被告陵水黎族自治县国土环境资源局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于海南省高级人民法院。
审　判　长　　王东史
审　判　员　　吕志飞
代理审判员　　卢艳萍
二〇一四年八月二十八日
书　记　员　　陈素园
附：本案适用的法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条第二项具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1、主要证据不足的；2、适用法律、法规错误的；...