席山市正圆汇复合材料实业有限公司与中山市生态环境局、中山市人民政府一审行政判决书
广东省中山市第一人民法院
行 政 判 决 书
（2019）粤2071行初1375号
原告：中山市正圆汇复合材料实业有限公司，住所地广东省中山市三角镇金三大道中152号20幢二楼201室，统一社会信用代码91442000337938029H。
法定代表人：宋兵华，经理。
委托代理人：傅杰、崔惠珊，分别系广东海印律师事务所律师、实习律师。
被告：中山市生态环境局，住所地广东省中山市中山三路政府第二办公区，统一社会信用代码11442000007332825P。
法定代表人：杜敏，局长。
委托代理人：张文滔，中山市生态环境局东区分局工作人员。
委托代理人：李庆，广东广中律师事务所律师。
被告：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区松苑路1号市政府大楼，统一社会信用代码11442000722460762W。
法定代表人：危伟汉，市长。
委托代理人：谢怀斌，中山市司法局工作人员。
原告中山市正圆汇复合材料实业有限公司（以下简称正圆汇公司）不服被告中山市生态环境局（以下简称市生态环境局）、中山市人民政府（以下简称市政府）生态环境行政处罚，于2019年7月24日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告市生态环境局、市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月12日公开开庭审理了本案。原告正圆汇公司的法定代表人宋兵华及委托代理人傅杰、崔惠珊，被告市生态环境局的委托代理人张文滔、李庆，被告市政府的委托代理人谢怀斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市生态环境局于2019年3月4日作出中（东）环罚字[2019]024号行政处罚决定，认定原告正圆汇公司的生产项目需配套的环境保护设施未经验收合格，该项目主体工程已投入生产，决定对正圆汇公司处以罚款40万元。被告市政府于2019年7月1日作出中府行复[2019]307号行政复议决定，维持前述行政处罚决定。
原告正圆汇公司诉称，一、被告市生态环境局没有充分考虑企业的实际困难，处罚过重。原告主观上合法经营，当时在中山市东区白沙湾第三工业区选址建厂时，是因为该地属于工业用地，且附近有几十家类似的工厂在经营，可以办到环评。但在厂房建好后，原告去办理相关环评手续时，却被告知白沙湾第三工业区属于商业用地，不予办理。在此之前，原告在办理工商营业执照，与村委、房东签订用地合同时，均未被告知相关情况，所以客观上原告的知情权被侵犯。另外，原告在收到责令改正违法行为决定书后，立即进行了停产整改，工人无法继续开工，工厂负债累累，现也无法注销，名存实亡，处于倒闭状态。二、被告存在选择性执法的情况。在白沙湾第三工业区与原告经营的类似工厂和企业有数十家，且全部没有环评证书。在2018年环保大检查时，同时被处罚的有十几家工厂，这些工厂一起申请了复议，经过复议后，白沙湾工业区其他受罚工厂终止了处罚，只有原告和另外一家工厂维持原处罚。但原告认为自己的违法情节并不严重，且在收到责令改正通知书后已经马上进行了停产整改和搬迁，被告作出涉案行政处罚决定有失公平。三、被告存在适用法律错误、程序违法的情形。（一）被告对原告“未批先建”违法行为的处罚属于适用法律错误。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条、环境保护部于2018年2月22日发布的《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函[2018]31号）的规定，原告从2015年5月开始建设，2015年6月完成建设正式投入生产，即建设行为于2015年6月已经终了，且被告也未查明原告存在连续建设的行为。因此，对“未批先建”行为的追溯期限应当从2015年6月建设行为完成时开始计算。而被告于2018年6月17日检查发现原告“未批先建”的违法行为，明显超过了2年的处罚追溯期限，故被告对原告“未批先建”的行为予以处罚属于适用法律错误，应予撤销。（二）涉案行政处罚决定程序违法。1、违反查处须分离的规定。根据《环境行政处罚办法》第五条的规定：“实施环境行政处罚，实行调查取证与决定处罚分开、决定罚款与收缴罚款分离的规定。”本案中，被告在2019年2月20日召开的环境行政处罚案件审查会议，作为该案件调查人员黄晓生、黄建明参加了审理会议，参加对案件处罚问题的讨论，该行为违反查处分离原则。2、违反处罚时限。根据《环境行政处罚办法》第五十五条的规定：“环境保护行政处罚案件应当自立案之日起的3个月内作出处理决定，案件办理过程中听证、公告、监测、鉴定、送达等时间不计入期限。”被告自调查之日（即2018年6月17日）起至作出案件行政处罚决定日（即2019年3月4日），明显超过了上述期限。四、被告对原告的处罚金额并不适当。（一）被告对原告进行处罚的金额存在适用法律错误的情形。行政相对人的行为发生在新法施行之前，具体行政行为作出在新法施行之后，法院审查具体行政行为合法性时，实体问题适用旧法规定，但适用新法对保护行政相对人合法权益更为有利等情形除外。本案中，原告违法行为发生在《建设项目环境保护管理条例》修订之前，且修订后的第二十三条与修订前的第二十八条相比，规定的处罚金额明显更高，不利于当事人合法权益的保护。因此，被告适用修订后《建设项目环境保护管理条例》第二十三条对原告作出罚款40万元的行政处罚决定，属于适用法律错误。（二）被告在确定处罚数额时未全面、充分考虑原告违法行为的性质、后果，处罚数额亦未充分体现从轻处罚的情节，属于明显不当。在原告被发现违法行为后，原告及时进行整改，积极配合寻求解决方案，逐步关停工厂，并于2018年8月底彻底搬离白沙湾第三工业区，已主动消除违法行为的危害结果。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第（一）项的规定，对原告的违法行为应该予以从轻或者减轻处罚。然而，被告根据《中山市环境保护局行政处罚自由裁量量化标准(2017年修订版)》的处罚标准，对原告处罚40万元，显然未能体现出已对原告进行从轻、减轻处罚。为此，特起诉至法院，请求判令：1.撤销被告市生态环境局作出的中(东)环罚字[2019]024号行政处罚决定书；2.撤销被告市政府作出的中府行复[2019]307号行政复议决定书；3.被告承担诉讼费用。
被告市生态环境局辩称，1.我局具有作出涉案行政处罚决定书的法定职权。根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款的规定，我局是中山市人民政府的环境保护主管部门，对辖区内的环境保护工作实施统一的监督管理，我局具有作出涉案行政处罚决定书的法定职权。2.涉案行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿充分、适用法律法规正确、内容适当。（1）原中山市环境保护局（以下简称原市环保局）于2018年6月17日对原告正圆汇公司位于中山市东区白沙湾第三工业区7号之六的经营场所进行现场检查时，发现正圆汇公司经营场所内存有半成品、成品、原料、生产设备，检查期间正圆汇公司正在进行生产。经过调查询问、查阅相关环保审批档案后，查明正圆汇公司未取得市生态环境局报批建设项目环境影响评价批复文件，亦未取得建设项目竣工环境保护验收批复文件，存在建设项目需要配套建设的环境保护设施未经验收合格，建设项目主体工程私自投入正式生产的事实。以上事实详见其提交的证据《现场检查笔录》、《调查询问笔录》、现场照片以及相关书证。因此，涉案行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿充分。（2）正圆汇公司存在建设项目环境影响评价文件未经报批、建设项目需要配套建设的环境保护设施未经验收，私自将建设项目投入生产或使用的行为，违反了《建设项目环境影响评价分类管理名录》和《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定，因此，我局对正圆汇公司作出涉案行政处罚决定书适用法律正确、内容适当，对该公司作出的处罚数额符合法律法规规定及自由裁量标准文件的要求。3.涉案行政行为程序合法。原市环保局于2018年6月17日到正圆汇公司经营场所现场进行检查，发现违法行为后，依法拍照、调查，制作环境监察现场检查笔录和调查询问笔录，对正圆汇公司的违法行为责令改正，后向该公司发出行政处罚告知书，并应该公司的申请举行了听证会，于2019年3月4日作出涉案行政处罚决定书，程序合法。4.正圆汇公司在《行政起诉状》中称，其曾经申请环评手续而无法办理、我局存在选择性执法等辩解理由无任何事实及法律依据。（1）正圆汇公司执法前一直从事生产、加工行业，在明知未报批环境影响评价批复文件以及建设项目环境保护竣工验收批复文件的情况下，仍然抱着侥幸心理继续违法生产、加工，违法事实确已存在。（2）在2018年6月开展执法行为期间，我局对白沙湾第三工业区的违法企业进行查处，目前已对5家企业的环境违法行为作出行政处罚决定，执法过程合规合法，不存在原告所说执法不公平的情形，原告无事实依据的臆测不是撤销涉案行政处罚决定的正当理由。（3）我局作出行政处罚决定时，按照查处分开原则，即办案人员与法制审核人员进行分离。案审会议召开需要办案人员参加是为了案审小组进一步了解案情的需要，并不违反查处分离原则。（4）关于原告提出建设项目“未批先建”违法行为的问题。根据《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函[2018]31号），我局认定原告的违法行为属于“未验先投”行为，跟原告提出的“未批先建”行为是两个违法行为，因原告在2015年6月建设终了后主体项目投入生产至2018年6月17日检查时，该生产行为处于持续状态，故我局对原告“未验先投”违法行为进行行政处罚，在法定追溯期内。（5）按照责令改正通知书的要求进行整改是履行法定义务，并不免除原告的法律责任。综上所述，我局作出的涉案行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律法规正确，符合法定程序。正圆汇公司的诉讼请求缺乏事实依据及法律依据，请求法院依法予以驳回。
被告市政府辩称，1.我政府行政复议受理程序合法。原告正圆汇公司因不服被告市生态环境局作出的涉案行政处罚决定书，于2019年3月28日向我政府申请行政复议，我政府于当天受理行政复议申请，并于当天向正圆汇公司送达了《行政复议案件受理通知书》，又于同日向市生态环境局寄送了《提出行政复议答复通知书》及行政复议申请书副本等资料。因此，我政府相关行政复议受理程序，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款的规定。2.我政府作出行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确、审查程序合法。经审查相关证据、依据和其他有关材料，我政府认为正圆汇公司的生产项目配套建设的环境保护设施未通过验收合格，其主体工程就投入生产，市生态环境局认定正圆汇公司的上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定，事实清楚，证据充分；该局对正圆汇公司作出罚款40万元的行政处罚决定，符合《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，依据正确，程序合法。因此，我政府依法作出中府行复[2019]307号行政复议决定书，维持市生态环境局的涉案行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。3.我政府作出行政复议决定程序合法，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项、第三十一条的规定。综上所述，我政府作出的涉案复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请求法院依法驳回正圆汇公司提出的诉讼请求并判令其承担全部诉讼费用。
经审理查明，原告正圆汇公司于2015年5月19日经核准登记成立，企业类型为自然人独资的有限责任公司；法定代表人为宋兵华，系该公司唯一股东；2017年3月22日的营业执照载明该公司的经营范围为生产、加工、销售：合成材料、五金制品、游艺设备，承接：建筑装饰工程，货物及技术进出口。
2018年6月17日，原市环保局的工作人员对正圆汇公司进行现场检查，发现该公司经营场所内存有半成品、成品、原料、生产设备，检查期间正在进行生产。工作人员调查时进行了现场拍照、录像取证，并制作了环境监察现场检查笔录。现场检查笔录上载明了现场设备：喷漆房3间、打磨房1间、手工打磨设备一批；该公司生产项目中的3间喷漆房建有水帘柜，未建有配套的废气处理装置；该公司未设置符合法律规定的危险废物存储场所，生产过程中产生的废油漆桶、废有机溶剂桶在厂内随意堆放，且该公司打磨房西南面相邻的空地上露天堆放着大量的废油漆桶、废有机溶剂桶。正圆汇公司的厂长宋斌锋在该现场检查笔录中签名确认“无异议”。同时，原市环保局的工作人员对宋斌锋进行询问，并制作调查询问笔录。宋斌锋在笔录中称，正圆汇公司的生产项目约从2015年5月开始建设，2015年6月正式投入生产、使用；该公司的主要生产工艺为树脂倒模-打磨-喷漆-成品，其中打磨工序会产生粉尘，喷漆工序会产生喷漆废气，均未配套污染物治理设施，而生产过程中产生的废油漆桶、废有机溶剂桶按照一般生活垃圾抛弃，未设置危险废物储存场所，从2017年10月开始一直在打磨房西南面相邻的空地堆放废油漆桶、废有机溶剂桶；该公司生产项目未向环保部门报批环境影响评价文件，亦未取得建设项目环境保护竣工验收批复文件。原市环保局于2018年6月20日作出中（东）环责改字[2018]028号责令改正违法行为决定，认为该公司建设项目需要配套建设的环境保护设施未经验收合格，主体工程投入生产，遂责令该公司于2018年6月27日前完成验收手续。宋斌锋于同日签收了上述责令改正违法行为决定书。
2018年12月10日，原市环保局作出中（东）环罚告字[2018]041号行政处罚告知书，告知正圆汇公司，该公司生产项目需配套的环境保护设施未经该局验收合格，已将该项目正式投入生产，因此，拟对该公司处罚款40万元，同时告知了法律依据和享有陈述申辩的权利。其后正圆汇公司申请对行政处罚进行听证，并由法定代表人宋兵华参加了2019年1月15日举行的听证会。2019年3月4日，市生态环境局作出中（东）环罚字[2019]024号行政处罚决定书，认定正圆汇公司实施的违法事实与行政处罚告知书一致，该行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定，遂依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，决定对正圆汇公司处以罚款40万元。市生态环境局于同年3月21日向正圆汇公司送达了前述行政处罚决定书。正圆汇公司不服，于2019年3月28日向被告市政府申请行政复议。该政府经受理、审查，于2019年7月1日作出中府行复[2019]307号行政复议决定，维持前述行政处罚决定。正圆汇公司仍不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。
另查明，根据中山发[2019]1号文件，中山市于2019年1月进行机构改革，组建中山市生态环境局,行使原市环保局职权，且不再保留中山市环境保护局。
本院认为，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，市生态环境局作为中山市人民政府的环境保护主管部门，在本行政区域内可以行使对需要配套建设的环境保护设施未经验收就将建设项目投入生产的违法行为进行处罚的职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，市政府具有对市生态环境局作出的行政行为进行行政复议的职权和职责。
根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》第十三类第32点的规定，工艺品制造，有喷漆工艺且年用油性漆量（含稀释剂）10吨以下的，或使用水性漆的；有机加工的，需填报环境影响报告表。《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”据此，正圆汇公司从事游艺设备的生产有喷漆工序，应编制环境影响报告表，且配套建设的环境保护设施应经验收合格后才能投入生产或使用。然而，正圆汇公司没有办理环评审批以及环保竣工验收等环保手续，市生态环境局根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款……”的规定，对正圆汇公司罚款40万元，适用法律正确，处罚额度亦是在法定范围之内，并无不当。市生态环境局经调查取证、处罚前告知、举行听证并听取意见后再行作出行政处罚决定，程序合法。市政府经受理、审查后作出涉案行政复议决定，维持上述行政处罚决定，程序合法，结果正确。
关于正圆汇公司认为市生态环境局存在选择性执法的意见，其未提供相关证据予以证明；其称在原市环保局发出责令改正违法行为通知后已经停产及搬离原址的行为，亦非减轻或免除涉案行政处罚的抗辩理由，因此，对于正圆汇公司的上述主张，本院均不予支持。另外，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限,从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算。”本案中，正圆汇公司自2015年6月起主体项目投入生产以来，直至2018年6月17日被检查期间，对应当建设的配套环保设施未予建设、未经验收,便从事对环境有影响的生产活动,该“未验先投”的违法行为一直处于连续或继续状态,市生态环境局据此对正圆汇公司的违法行为进行行政处罚并未超出前引规定的行政处罚追溯期限，故正圆汇公司关于涉案行政处罚超出追溯期限的主张，本院亦不予支持。
综上所述，正圆汇公司要求撤销市生态环境局于2019年3月4日作出的中（东）环罚字[2019]024号行政处罚决定书及市政府于2019年7月1日作出的中府行复[2019]307号行政复议决定书的诉讼请求，没有事实依据和法律依据，本院一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：
驳回原告中山市正圆汇复合材料实业有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告中山市正圆汇复合材料实业有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。
审　判　长　　朱婉芬
人民陪审员　　邓杏妹
人民陪审员　　陈晓莹
二〇一九年十二月二十六日
书　记　员　　李桦诗
李凯琳