高某玩忽职守一审刑事判决书
安徽省霍山县人民法院
刑 事 判 决 书
（2015）霍刑初字第00006号
公诉机关霍山县人民检察院。
被告人高某，女，安徽省霍山县人。因涉嫌犯滥用职权罪，于2014年5月22日被霍山县人民检察院取保候审，同年12月22日被本院决定取保候审。现在其居住地。
辩护人姜新华，安徽盛华达律师事务所律师。
霍山县人民检察院以霍山检公诉刑诉（2014）105号起诉书指控被告人高某犯玩忽职守罪，于2014年12月22日向本院提起公诉。2015年2月11日，霍山县人民检察院建议对该案延期审理，2015年3月18日，霍山县人民检察院作出霍山检公诉刑变诉（2015）1号变更起诉决定书。本院依法适用普通程序，于2015年4月8日公开开庭审理了本案。霍山县人民检察院指派检察员张思明出庭支持公诉，被告人高某及其辩护人姜新华到庭参加诉讼。现已审理终结。
霍山县人民检察院指控：被告人高某在担任霍山县环保局规划项目股股长期间，在具体经办环保项目的申报、实施、验收等工作过程中，不履行或不正确履行自己的审核监管职责，致使国家环保项目专项资金遭受重大损失。具体事实如下：
2012年3月，霍山县丰盛生态养殖有限公司（以下简称丰盛公司）以养殖废弃物综合治理项目向霍山县环保局申报2012年淮河、巢湖流域水污染防治考核奖励资金。丰盛公司没有通过建设项目环保“三同时”验收，存在环境违法行为于2012年2月被霍山县环保局调查限期整改，所申报项目建设内容已基本建成且已获得中央投资农村沼气养殖场大中型沼气工程建设项目资金190万元，按照政策规定不符合环保项目申报条件。被告人高某在经办该项目申报过程中，对丰盛公司提供的环保项目申报材料的真实性未予核实就进行上报，在该项目实施和验收过程中未正确履行监督职责，致使丰盛公司利用虚假材料获批套取国家环保专项资金160万元，并通过霍山县环保局验收。截止2013年10月，已实际拨付给丰盛公司国家环保专项资金144万元。该笔资金主要被丰盛公司负责人程某某用于偿还个人债务，仅有48.7万元被用于环保项目。
公诉机关认为，被告人高某身为国家机关工作人员，不履行或者不正确履行工作职责，致使国家利益遭受重大损失，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条，犯罪事实清楚，证据确实、充分，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。被告人高某有自首情节，依法可以从轻或减轻处罚。并当庭出示了相关书证、证人证言、到案经过、被告人供述和辩解等证据证实，提请本院依法判处。
被告人高某辩称：1、项目申报。不知道“三同时”验收文件是虚假文件，丰盛公司申报的“沼气工程”与“环保项目”是两个不同的项目，不存在重复申报，丰盛公司不存在环境违法行为而受到行政处罚。上述申报资料只是参照《申报指南》执行，不是申报的必要条件；2、项目监督。遇到问题已向相关领导汇报；3、项目验收。由环保局和财政局领导及相关二级机构联合验收，各司其职，且只是初验收。4、丰盛公司提供了衡达会计师事务所的审计报告，没有给国家造成损失。
辩护人提出如下辩护意见：1、被告人高某的行为不构成犯罪。本案项目资金被挪用或侵占，系多因一果，项目申报只是成因之一，但与项目资金被挪用不具有直接的、必然的因果关系；2、指控的犯罪事实不具有合法性和客观性。环保项目“三同时”验收是《申报指南》规定的，此指南2010年底已失效，不能作为定罪依据。且项目股只负责资料的收集、整理、报送，并不知道丰盛公司提供的“三同时”验收资料是否伪造。丰盛公司申报的是两个不同的项目，不是重复申报，如果是重复申报，责任也在县发改委及其它部门，项目股不具有审查责任，且该规定系非禁止性规定，特殊情况也可以例外。在项目实施和验收过程中，确实存在监管不力，把关不严的情况，但非高某个人原因，主要责任不应由高某承担；3、起诉书指控致使国家利益遭受重大损失，事实不清。霍山县衡达会计师事务所出具的《专项审计报告》记载，丰盛公司废弃物综合治理工程投入资金406.27万元，其中环保专项资金120万元，起诉书称仅48.7万元被用于环保项目没有依据。4、被告人高某的行为如果构成犯罪，也应认定为自首。
经审理查明：被告人高某于2011年6月起担任霍山县环保局规划项目股股长，项目股主要负责全县环境保护项目库建设、申报工作，监督管理环境保护基本建设和环境保护投资项目的实施。
2012年3月，霍山县丰盛生态综合养殖有限公司（以下简称丰盛公司）以养殖废弃物综合治理项目向霍山县环保局申报2012年淮河、巢湖流域水污染防治考核奖励资金。丰盛公司没有通过建设项目环保“三同时”验收，所申报环保项目的主要建设内容，在2010年中央投资农村沼气养殖场大中型沼气工程建设项目中已基本建成，且按照政策规定，不应再申报环保项目。被告人高某在经办该项目申报过程中，对丰盛公司提供的部分环保项目申报材料的真实性未予核实，仅作形式审查就进行上报，在该项目实施和验收过程中，也未正确履行监督管理职责，致使丰盛公司利用虚假材料获批套取国家环保专项资金160万元，并通过霍山县环保局验收。截止2013年10月，已实际拨付给丰盛公司国家环保专项资金144万元。该笔资金主要被丰盛公司负责人程某某用于偿还债务，仅有48.7万元被用于此次环保项目。
上述事实，有下列经庭审举证、质证的证据证实：
一、书证
（1）财政部《三河三湖及松花江流域水污染防治考核奖励资金管理办法》，证实对已使用中央财政其他专项补助资金的项目，环保奖励资金原则上不再安排。奖励资金实行专款专用，不得以任何理由、任何方式截留、挤占、挪用奖励资金，不得将奖励资金用于已完工项目资金归垫或偿还银行贷款。地方各级财政部门应会同环境保护部门健全制度，加强监管。
（2）安徽省财政厅财建（2010）1706号《关于下达2010年第三批农村沼气工程中央和省级补助资金预算（指标）的通知》文件及附件、安徽省发改委、农业委员会皖发改投资（2010）1277号《关于下达2010年第三批农村沼气项目中央预算内投资计划的通知》文件及附件、安徽省农业委员会皖农计（2011）32号《关于我省2010年第三批中央投资农村沼气35个养殖场大中型沼气工程建设项目初步设计的批复》及附件，证实2010年11月，丰盛公司大型沼气工程获得2010年第三批中央投资农村沼气工程项目。其中，中央资金130万、省级资金15万、县级配套45万，合计190万元。建设内容为厌氧发酵装置500立方米、贮气柜250立方米，有机肥生产车间1200立方米等事实。
（3）霍山县丰盛生态综合养殖有限公司大型沼气工程项目竣工初步验收表、霍山县财政局明细账、记账凭证、财政专项资金支付通知单、收据、霍山县财政专项资金申请审批单、国债专项投资项目工程进度情况表、国债专项资金拨款申请表、丰盛公司关于请求拨付大型沼气工程项目资金的请示、行政事业单位往来结算收据，证实2011年12月，丰盛公司大型沼气工程项目竣工验收，截止2012年8月，丰盛公司申请拨付大型沼气工程项目资金补助款共计190万的事实。
（4）安徽省环境保护厅、财政厅联合下发的环财（2012）41号《关于申报2012年淮河、巢湖流域水污染防治考核奖励资金项目的通知》、安徽省财政厅、环保厅联合下发的财建（2012）835号《关于下达2012年淮河巢湖流域水污染防治考核奖励资金（指标）的通知》文件及附件、霍山县环保局、财政局联合下发的霍环字（2012）57号《关于霍山县丰盛生态综合养殖有限公司养殖废弃物综合治理项目申报水污染防治考核奖励资金的请示》文件及环保局拟文稿纸、霍山县环保局霍环字（2011）101号《关于霍山县丰盛生态综合养殖公司生态综合养殖项目环境保护验收的批复》、霍山县环保局霍环字（2012）173号《关于﹤霍山县丰盛生态综合养殖有限公司养殖废弃物综合治理项目实施方案﹥的批复》，证实2012年3月，霍山县环保局、财政局联合发文，将丰盛公司养殖废弃物综合治理项目作为2012年淮河、巢湖流域水污染防治考核奖励资金项目向省财政厅申报，项目申报主管部门霍山县环保局在为丰盛公司申报环保项目时，出具了虚假的环境保护验收批复等申报资料，环保项目设计方案建设内容与丰盛公司2010年大中型沼气项目建设内容基本相同，环保项目实施内容已在大中型沼气项目中基本实施。
2012年5月，丰盛公司获得2012年淮河、巢湖流域水污染防治考核奖励资金160万，申报该项目资金建设的内容为改造规模化养殖污水处理设施。文件要求专项资金要专款专用，不得用于已完工项目归垫或偿还贷款，要按月报送考核奖励资金安排使用及项目建设进展情况。
（5）巢湖、淮河专项资金明细账、记账凭单、拨款通知单、收款凭证、霍山县财政专项资金申请审批单、国债专项资金拨款申请表、专项投资项目工程进度情况表，证实丰盛公司经项目主管部门霍山县环保局审核同意，申领2012年淮河、巢湖流域水污染防治专项资金160万元的事实。
（6）污染治理工程合同及污水处理设备一览表，证实2013年3月18日，丰盛公司与安徽名将能源科技开发有限公司签署合同，将污染治理工程交由名将公司实施，工程造价11万，通过名将公司介绍购买曝气设备14.7万元的事实。
（7）丰盛公司申请验收报告、安徽省环境保护专项资金项目竣工验收意见表、签到名单及衡达会计事务所关于丰盛公司废弃物综合治理工程项目财务决算专项审计报告，证实2013年9月，霍山县环保局组织对丰盛公司养殖废弃物综合治理项目进行了验收，验收内容中包含了沼气处理工程、有机肥加工工程等，这些工程为2010年丰盛公司大中型沼气项目实施的内容。审计报告指出所支付的设备及工程款暂未取得合法票据等事实。
（8）霍山县环境保护专项资金项目管理暂行办法，证实县环保局负责指导、审核、督促项目单位的材料申报，完善项目申报实施方案，跟踪项目进度，监督专项资金使用，参与项目验收及项目后期运行维护监督工作。
（9）中华人民共和国环境保护法、畜禽养殖污染防治管理办法，证实建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用（简称“三同时）。防治污染的设施必须经环保部门验收合格后，建设项目方可投入生产或者使用。
二、证人证言
（1）万某某证言（霍山县环保局原局长），证实每年省里环保项目申报文件下来后，一般环保局召开党组会，确定下来给哪些单位申报，然后具体由相关股室与企业对接，准备申报材料。2012年项目申报工作具体由规划项目股负责，股长是高某。丰盛公司在申报奖励资金时，知道该企业沼气项目已经获得中央项目资金支持，该企业环保三同时没有实施，没有通过验收。同时证实，万某某要求项目股在项目申报时要保证资料完整，该补齐的要尽量想办法补齐，确保项目申报成功。
（2）程某某证言（丰盛公司法人代表），证实2011年，霍山县环保局通知丰盛公司申报环保资金项目库，2012年3月，环保局通知丰盛公司申报水污染防治考核奖励资金，自己就按照项目股高某给的申报指南和要求去编制项目申报资料。后把申报资料的电子版带给高某看，经过高某几次修改后通过，装订好后交给高某。在环保项目申报前，环保局万局长、张局长、高某等人已经到丰盛公司实地看过，他们已经知道其公司在此之前已经获得中央项目资金支持的沼气项目，但都没有提出异议。为了申报项目，自己虚报了生猪存栏量，出栏量和公司生产经营规模，还夸大了很多项目建设单位数据。在项目申报时，其报给高某的申报资料中没有企业三同时验收的批复，高某讲养殖企业都没有三同时验收的批复，不照环保局补一个，以后高某也没有找其要批复了，后来申报资料高某帮整理好了，叫其去装订时就有了这份批复，高某讲批复搞好了，现在没验收以后还要验收的。
环保项目资金主要被其用于偿还个人借款，其实际用于企业环保设施的只有48.7万。其中，新建曝气池花费20万元，购买曝气设备花费14.7万元，二氧化硫反应器花费3万元，给付名将公司服务费11万元。县环保局和财政局实际上并没有对项目资金的使用情况进行跟踪检查，也不知道我的项目款用在何处，他们都是以自己讲的和提供的资料为准。
2013年7月，其向环保局申请验收。环保局程某甲、高某，财政局朱贵成等人到厂实地验收，后按照高某提供的验收目录和要求准备验收资料。自己委托衡达会计师事务所进行项目审计，审计报告交给高某看后，高某讲审计的数据与以前项目申报的不符合，我又找事务所把报告修改后提交给高某，9月23日环保局出具了项目竣工验收合格报告。审计时其提供的票据和合同大多都是假的，其中票据、合同、出入库单、收据和收条都是自己伪造的，所有的数字都是为了验收需要凑得，项目投标文件也是自己伪造的。
（3）朱某某证言（霍山县环保局污控股股长），证实县环境保护局霍环字（2011）101号验收批复文件，实际出具日期是2012年3月份，是丰盛公司申报2012年淮河流域水污染防治考核奖励资金时，张某某局长安排其补做的该企业建厂三同时验收批复文件。因为当时丰盛养殖公司没有按照国家环保法规定，进行三同时验收。按照《中华人民共和国环境保护法》和《建设项目环境保护管理条例》的规定，建设项目没有通过环保验收，建设项目就不能正式投入生产或者使用。没有通过环保验收，更不可能申报环保项目，因为申报主体就不是合法主体，所以必须要有这份批复。补做环保验收批复，项目股应该知道。
（4）张某某证言（霍山县环保局原副局长），证实霍山县养殖企业都没有进行“三同时”建设和验收，丰盛公司也没有通过环保”三同时“验收。高某在项目申报前和自己、万局长等人已经到丰盛公司实地看过，得知该公司已经获得了国家大中型沼气工程。在项目申报时，高某向其汇报该企业没有三同时项目验收批复，自己就叫朱某某补办一个验收批复。因为万某某局长要求，为确保项目申报成功，申报资料不完整的，不管想什么点子，都要补齐。申报项目时，丰盛公司养殖废弃物综合治理项目设计方案中规定的实施内容大多在大中型沼气工程中已经建好，按规定不符合项目申报条件。
（5）程某甲证言（环保局副局长），证实在项目申报前，万局长带着自己、高某等人到丰盛公司看过，已经知道该企业沼气项目已经获得中央项目资金补助。项目验收是万局长安排自己牵头，具体工作主要是规划项目股高某负责，项目申报前已经建成的沼气项目内容包含在环保项目验收内容中。同时证实，万某某局长要求，项目申报资料不完备的，不管想什么点子，都要补齐。
三、被告人供述与辩解
被告人高某在检察机关陈述、供述称：丰盛公司申报环保项目是环保局党组研究决定的，具体项目申报工作由规划项目股负责。在该企业环保项目申报时，其按照申报指南和申报文件要求列了申报材料目录给企业，目录上的资料企业都要提供，没有的要求企业补齐。项目申报前，知道该企业获得中央投资沼气工程，且已建设完成。为了多争取资金，把丰盛公司已经建成的沼气工程纳入环保项目的建设和验收内容。由于时间紧张，对企业提供的申报资料只作形式审查，真实性没有核实。对企业自筹配套资金，只是要求企业出具承诺书，是否到位并不知道，依据工程审计报告为准。对项目资金的使用情况没有进行跟踪检查，也不知道项目款用于何处，以企业提供的审计报告为准。供认工作期间存在没有依法依规正确履行职责的情况，有工作不到位和失职的地方。
庭审中，公诉机关还出示了下列证据，已经当庭质证：
（1）户籍证明，证实被告人高某的身份情况。
（2）霍山县环保局霍环字（2011）93号关于高某等工作职务的通知，证实2011年6月15日，任命被告人高某担任霍山县环保局规划项目股股长。
（3）霍山县人民政府办公室霍政办（2010）142号关于印发县环保局主要职责内设机构和人员编制的通知、霍山县环保局行政职权目录，证实规划项目股（污控股）工作职责，负责全县环境保护项目库建设、申报工作，监督管理环境保护基本建设和环境保护投资项目的实施。
（4）到案情况说明及悔过书，证实被告人高某到案经过及在检察院立案前，自书悔过书到检察院反渎局，可视为投案自首。
关于被告人及辩护人辩称项目股对企业提供的申报资料只作形式审查，丰盛公司“三同时”验收文件是环保局正式文件，被告人不知道该文件是虚假文件，也不是必备材料，被告人没有责任的辩解、辩护意见，经查：《中华人民共和国环境保护法》、《畜禽养殖污染防治管理办法》规定，建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用（简称“三同时）。丰盛公司在初次提交申报资料时并没有“三同时”批复文件，被告人高某向分管领导汇报后，分管领导安排他人补办了批复文件，对此被告人高某是明知的，且有证人程某某、张某某、朱某某等人的证言相佐证。被告人明知丰盛公司提供的“三同时”批复文件是补做的，系虚假文件，没有提出反对意见，继续上报，对造成国家损失负有不可推卸的责任。
关于被告人及辩护人辩称丰盛公司先后实施的“沼气工程”和“环保项目”是两个不同的工程项目，不存在重复申报的辩解、辩护意见，经查：丰盛公司在环保项目之前建成的“沼气工程”属中央投资农村沼气养殖场大中型沼气工程，根据财政部《三河三湖及松花江流域水污染防治考核奖励资金管理办法》的规定，对已使用中央财政其他专项补助资金的项目，奖励资金原则上不再安排。被告人高某在丰盛公司申报环保项目之前，知晓该公司获得中央投资的沼气工程已经建成，且环保项目的实施内容与沼气工程已建成的内容有较多重叠，被告人高某作为环保项目申报工作的主管人员，明知上述规定而没有提出反对意见，只是按部就班执行领导的决定，不讲原则，不严格执行相关规定，属工作严重不负责任。
关于被告人及辩护人辩称项目验收由环保局相关负责人带队，环保局、财政局相关人员参加，被告人不是直接责任人的辩解、辩护意见，经查：根据霍山县环境保护专项资金项目管理暂行办法的规定，县环保局参与项目验收工作，而作为环保局内部负责环保项目的直接责任主体即为项目股，由项目股具体负责环保投资项目的实施。被告人高某作为项目股负责人，是负责环保项目各项工作的直接责任人员，其在丰盛公司竣工验收工作中，没有认真审查丰盛公司提供资料的真实性，没有认真履行监督检查职责，使本来不符合要求的项目通过验收，与被告人不作为行为有直接因果关系。
关于被告人及辩护人辩称没有给国家造成损失的辩解、辩护意见，经查：丰盛公司虽然提供了衡达会计师事务所的《专项审计报告》，丰盛公司废弃物综合治理工程总投资406.27万元，其中环保资金120万元，自筹资金286.27万元，但该报告明确记载该项目工程结算未经社会中介机构审核，所支付的设备及工程款暂未取得合法票据。被告人高某在检察机关供述称，对企业自筹配套资金，只是要求企业出具承诺书，是否到位并不知道，依据工程审计报告为准。对项目资金的使用情况没有进行跟踪检查，也不知道项目款用于何处，以企业提供的审计报告为准。丰盛公司法人程某某在检察机关陈述称，审计时其提供的票据和合同大多都是假的，其中票据、合同、出入库单、收据和收条都是自己伪造的，所有的数字都是为了验收需要凑得。环保项目资金主要被其用于偿还个人借款，其实际用于企业环保设施的只有48.7万。程某某作为该环保项目的具体实施人，对环保项目资金的使用情况最清楚，其陈述可信度较高，且与被告人的相关供述相印证，故对《专项审计报告》中关于项目投资款的表述不予采信。
本院认为：被告人高某在担任霍山县环保局规划项目股股长期间，在具体经办环保项目的申报、实施、验收等工作过程中，没有按照职责规定，认真履行审查、监督管理职责，致使国家环保项目专项资金遭受重大损失，其行为构成玩忽职守罪。对于被告人及辩护人辩称的不知道“三同时”验收文件是虚假的，丰盛公司先后实施的“沼气工程”和“环保项目”是两个不同的工程项目，不存在违规申报，对环保项目竣工验收不负有直接责任，没有给国家造成损失的辩解、辩护意见，与本院查明的事实不符，均不予采信。辩护人关于被告人高某的行为构成自首的辩护意见，符合事实和法律规定，予以确认。综合本案案情，造成国家损失的后果是多种原因造成的，被告人在工作上未认真履行职责是原因，但其他相关单位和个人未依法履职也是原因。鉴于本案的发生系多因一果，被告人主观恶性较小，犯罪情节轻微，且有自首情节，可以免予刑事处罚。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条、第六十七条第一款、第三十七条之规定，判决如下：
被告人高某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向安徽省六安市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审　判　长　余　 立　 柱
审　判　员　许　 玉　 东
人民陪审员　汤　 允　 利
二〇一五年五月二十六日
书　记　员　詹辉荣（代）
附：相关法律条文
《中华人民共和国刑法》第三百九十七条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
第六十七条第一款犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。对于自首的犯罪分子，可以从轻或者减轻处罚。其中，犯罪较轻的，可以免除处罚。
第三十七条对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。