大英县人民政府、大英县永佳纸业有限公司乡政府二审行政判决书
四川省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）川行终634号
上诉人（原审被告）大英县人民政府。住所地：四川省大英县新城区政府街94号。
法定代表人胡铭超，代理县长。
委托代理人罗欣，四川炜烨律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）大英县永佳纸业有限公司。住所地：四川省大英县回马镇郪江村。
法定代表人徐刚，总经理。
原审被告大英县回马镇人民政府。住所地：四川省大英县回马镇贾岛街6号。
法定代表人陈勇，镇长。
委托代理人熊榜国，四川炜烨律师事务所律师。
原审原告大英县永佳纸业有限公司(以下简称永佳公司)诉大英县人民政府(以下简称大英县政府)、大英县回马镇人民政府(以下简称回马镇政府)不履行行政征收协议纠纷一案，大英县政府不服四川省遂宁市中级人民法院(2015)遂中行初字第28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年9月22日公开开庭审理了本案。上诉人大英县政府的副县长吴红彬及委托代理人罗欣，被上诉人永佳公司的法定代表人徐刚，原审原告回马镇政府的法定代表人陈勇及委托代理人熊榜国到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审判决载明，永佳公司向法院起诉，请求法院判令：1．由二被告支付原告转让费人民币894.6万元及利息(从2014年4月4日起至实际付清之日止按月息1.5％计算，其中2014年2月10至2014年4月4日按本金1017万元计息)。2．本案诉讼费用由被告负担。
一审法院经审理查明：2013年7月10日，中共遂宁市大英县委在该县常委会议室召开了专门研究原告永佳公司处置方案的会议，会议由时任县委书记主持，参会人员包括当时的县人大主任、常务副县长、分管工业的副县长、分管环境保护的副县长以及经信局、人社局、国土局、规划局、财政局、环保局、经贸委和回马镇政府负责人。《会议纪要》显示，会上首先听取了回马镇政府关于永佳公司处置情况的汇报，会议一致认为关闭和妥善处置永佳公司既是市委、市府的明确要求，也是加快县域经济转型升级、优化产业结构的需要，对释放全县环境容量、拓展发展空间意义重大。会议要求县级各部门和回马镇政府要继续高度重视此项工作，在前期已取得明显成效的基础上，进一步落实责任、加快进展，确保关闭处置工作有序有力顺利推进。会议议定：一、由回马镇政府全权负责永佳公司关闭相关处置工作。二、对企业清退及补偿按照资产评估的方式进行，具体金额由专业评估机构、永佳公司和回马镇政府共同确定。三、补偿资金由两部分组成。一是由县经信局积极向上争取专项资金支持，二是由县国土局在回马镇场镇内划定一块土地进行公开拍卖，将土地收益作为补偿资金。四、永佳公司要尽快将厂区土地手续过户到回马镇政府。在未完成土地过户前，补偿资金的支付须扣减土地价款。五、回马镇政府与县级各部门要加大协作力度，尽快形成工作方案，确保处置工作在8月10日前全面完成。
此前的同年4月9日，原告永佳公司委托四川金信会计师事务所有限责任公司对其生产厂房的房屋及建筑物、土地使用权、机器设备及其他实物资产进行了评估，评估价值为人民币30032609.20元。在评估结果的基础上，经原告永佳公司与被告回马镇政府多次协商并报请被告大英县政府同意，双方分别作为甲方、乙方，于同年9月6日达成并签订了《资产转让协议书》。
《资产转让协议书》首部内容为：根据国家产业发展要求，淘汰高耗能、高污染产业，实现节能减排的目标，依照市、县的有关要求(大英县委[2013]23期会议纪要)，甲方自愿关闭公司、退出造纸产业，甲方将公司土地、房屋(构筑物)等资产在清算后转让给乙方。为此，经甲、乙双方协商一致，双方自愿签订本协议。该《协议》主文的主要内容为：一、甲方于2013年8月10日前主动关闭、退出造纸产业的活动；按照《公司法》相关规定，对公司的资产、债权、债务等进行清算；申请注销相关证照，将公司土地、房屋(构筑物)等资产转让给乙方，由乙方处置。二、转让费(含土地、房屋、构筑物等)人民币1217万元，分别于2013年8月10日前由乙方支付给甲方100万元，其余差额在2014年2月10日前由乙方在回马镇土地出让收益中进行支付。如不能按约支付，按月息1分5计息，由乙方按月支付；甲方应维持保护所属房屋不得损坏；甲方应保证土地、房产与第三方无任何纠纷(若甲方用土地、房产抵押贷款，乙方有权用转让费代为清偿，不足部分由甲方承担清偿)；甲方于2013年10月10日前将《国有土地使用权证》和《房屋所有权证》申请相关部门过户于乙方回马镇政府名下(土地、房屋面积应按评估机构的《资产评估报告书》面积认定)，由此产生的费税由乙方承担；甲方于2013年8月10日前将企业的相关资料(国有土地使用证、房屋所有权证、清算报告等)移交给乙方；甲方应于2013年8月10日前向政府相关部门申请依法注销各类证、照。若不能办理土地房屋过户，乙方扣转让费100万元作为土地款，用于办理过户手续。三、甲方承担2013年8月10日前公司的民事、行政、刑事责任；甲方务必于8月10日前清偿拖欠工人工资、拖欠税款及其他债务；若甲方没有按时清偿债务，乙方有权用转让费代为清偿。2013年8月10日前的债权由甲方主张。四、甲方于2013年8月10日前主动从公司撤出管理人员，将资产交乙方行使管理权。甲方若逾期没有撤出管理人员、关闭企业，乙方将强制依法关闭，由此造成的损失由甲方承担。五、乙方如何处置永佳公司资产，甲方无权干涉。六、以上协议双方共同遵守，如有违反，违约方支付300万元违约金。七、其他未尽事宜，双方协商解决。协议经甲、乙双方签字生效；协议一式六份，甲、乙双方各持一份，相关部门存查。
在协议的履行过程中，除去履行时间早于协议的签订时间的事项外，原告永佳公司没有按照约定于2013年10月10日前将土地使用权证和房屋所有权证过户登记到被告回马镇政府名下，公司资产也是在次年的1月13日才移交；同时，被告大英县政府和被告回马镇政府亦没有按照协议的约定在次年2月10日前支付全部款项。其付款情况是：在协商企业关闭和资产转让协议过程中于2013年的5月、6月、8月分别向原告支付了50万元、50万元、l00万元，协议签订后的履行过程中，又于2014年的4月支付122.4万元，即被告大英县政府通过被告回马镇政府、县财政局等途径共支付原告322.4万元人民币，尚有894.6万元没有支付。
另查明，原告永佳公司所占用的土地使用权，以前由原蓬溪县计划委员会根据原绵阳地区计划委员会批准，于1982年征用。1998年4月，由本案被告大英县政府划拨给大英县建化总公司使用。后因该公司破产，破产清算组于2001年2月将公司资产整体出售给遂宁市第三建筑工程公司，同年8月由被告大英县政府将该宗国有土地的使用权划拨给买受人，权属证书即本案的大国用(2001)字第2571号(面积：15515.09平方米)、第2572号(面积：136平方米)国有土地使用权证。后因纠纷产生诉讼，四川省高级人民法院于2006年10月以(2006)川民终字第350号民事判决书，判令由遂宁市第三建筑工程公司按唐生弟指定办理权属过户手续。在此之前的2004年6月，唐生弟已与徐涪江签订了土地房产买卖协议，由被告大英县政府见证。后来在2007年5月，徐涪江又与本案原告永佳公司的法定代表人徐刚签订了《大英县万胜纸业有限公司整体转让协议》，包括该土地的实际使用权再次发生转移，但是同样没有办理土地使用权的变更登记手续。
在该案庭审过程中，原被告双方均指责对方在履行协议时违约。为此，原告当庭增加诉讼请求，要求被告按协议赔付违约金。此外，原告明确表示不再办理有关土地和房屋的过户登记手续，为此，愿意按照协议的约定在转让费中扣除100万元作为被告自行办理相关手续的费用。
一审法院认为，本案首先要确定有关诉讼主体也即关闭原告企业和处置原告资产而签订的《资产转让协议书》的责任主体和协议的相对人问题。从形式要件审查，回马镇政府是本案适格被告；同时，有关关闭原告永佳公司的大英县委[2013]23期《会议纪要》，是根据国家产业发展政策和按照上级党委、政府的要求，为实现节能减排目标而作出的专题纪要。从当时的议事事项与目的、所涉职能职责与参会人员以及企业关闭后补偿资金的筹措等议定的内容来看，该会议纪要在本案中应当认定为被告大英县政府在县委主要领导参与决策的机制之下作出的决定。根据《中华人民共和国环境保护法》有关县级以上地方人民政府环境保护主管部门对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理以及地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责的相关规定，大英县政府作为其行政区域环境保护的责任主体，在本案中也是适格被告。而且，在其作出关闭原告企业和征收企业资产并予补偿的决定后，安排下级即被告回马镇政府全权负责企业关闭相关处置工作，由此可见被告回马镇政府日后与原告永佳公司签订的《资产转让协议书》，实际上是落实会议纪要和县政府的决定，因而应认定是接受安排代为其签订的行为，相应的法律责任依法应当由共同被告中的大英县政府承担。正因为如此，被告回马镇政府在正式签署协议前要报请县政府审核同意，在随后原告的催收过程中时任被告大英县政府的县长在转让协议上也批示，要求分管副县长组织研究资金支付和国土使用权证等事项。
其次，本案需要认定所涉协议的性质和效力问题。从会议纪要和协议的内容来看，协议虽然载明是原告主动关闭并退出造纸产业，但其实质是被告大英县政府为了履行职责，达到维护社会公共利益与实现节能减排和环境保护的行政管理目的，以会议纪要形式决定关闭企业，通过与作为行政管理相对人的原告协商一致的办法和途径，征收原告使用的土地及厂房等资产，并在评估的基础上给予货币补偿，其具有行政法意义上的权利义务的约定，符合行政协议的本质特征。特别是协议约定某些事项的履行时间早于协议的签订时间、协议签署前被告就已付了几笔款项以及原告的委托评估等行为，进一步印证了该协议的合同属性，即原被告之间就企业关闭后的补偿事宜进行了充分的协商并形成了共识。因此，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条的规定，本案属《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(十一)项规定的行政协议纠纷范畴，是行政征收补偿协议纠纷。同时，如前所述，该协议符合国家法律法规和政策的规定，且经双方当事人协商一致，其内容是双方真实意思表示，因而是合法有效的行政协议，当事人应当按照约定全面履行。
第三，本案需要明确何方违约及违约责任的承担问题。在协议履行过程中，除去履行时间早于协议的签订时间的事项外，原告没有按照约定时间将土地和房屋权证过户登记，资产管理权的移交也晚于约定时间，应属违约；就被告方而言，其以原告没有按约定将土地和房屋权属过户登记于名下为由而拒绝支付后续部分的补偿款项的抗辩理由，不能成立。因为按约定，可以扣取补偿款1O0万元用于办理相关手续。之所以作出这一约定，是因为双方知晓而且在协商和签署协议时已预判和前瞻到，由于资产权属变更等方面的原因，原告不可能会办理变更登记手续。所以，被告大英县政府或被告回马镇政府没有按照约定的时间支付补偿款，构成违约。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条有关在行政协议案件中可以适用民事法律规范的规定，依照《中华人民共和国合同法》第一百二十条“当事人双方都违反合同的，应当各自承担相应的责任”的规定，本案由于双方当事人都违约，对原告永佳公司在庭审中提出的要求被告按协议的约定支付违约金的请求，该院依法不予支持。此外，对于原告提出的在应收款中扣除100万元作为被告自行办理土地和房屋过户登记相关手续费用的主张，鉴于该土地地块已是国有划拨土地，属县级人民政府管理的国有土地资源，且原告从2007年5月取得其实际使用权开展生产经营直至被政府征收，这期间包括本案二被告在内无人提出异议，故原告请求按照协议的约定在补偿款中扣除100万元作为被告自行办理相关手续的费用的主张，该院依法予以支持。经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第七十八条第一款以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条、第十四条、第十五条第一款、第十六条之规定，判决：一、原告大英县永佳纸业有限公司与被告大英县回马镇人民政府于2013年9月6日签订的《大英县永佳纸业有限公司资产转让协议书》合法有效，原被告双方应当履行；协议中有关被告大英县回马镇人民政府的权利和义务，由被告大英县人民政府享有和承担。二、被告大英县人民政府应当给付尚欠原告大英县永佳纸业有限公司的征收补偿费用人民币794.6万元及资金利息(其中，利息从2014年2月11日起至2014年4月4日按本金917万元计算，2014年4月5日起至付清之日止按本金794.6万元计算，按月息1.5％计付)，限在本判决生效之日起十日内付清。三、驳回原告大英县永佳纸业有限公司的其他诉讼请求。一审案件受理费人民币74380元，由被告大英县人民政府承担。
大英县政府不服，上诉称：1.原审判决认定错误，对案件基本事实凭空臆断，带有明显的主观倾向性。2.《资产转让协议》是典型的民事合同，大英县政府从未对永佳公司的资产按法定程序作出任何的征收决定，永佳公司提起的本案诉讼根本不属于行政诉讼的受案范围，应当依法裁定驳回起诉。3.《资产转让协议》系回马镇政府与永佳公司签署，大英县政府不是缔约当事人，该协议对大英县政府不具有法律约束力。请求二审法院撤销一审判决，并改判驳回永佳公司的起诉。
永佳公司答辩称:该公司与上诉人之间达成的协议符合行政协议的本质特征，是合法有效的行政合同。上诉人应当全面履行该行政合同。原审判决认定违约事实错误，判决扣除100万元补偿款错误，应将其作为征收补偿费用，并由上诉人支付相应的资金利息，且应追究上诉人的违约责任，判决其给付违约金300万元，二审案件受理费由上诉人承担。
回马镇政府陈述称:1.本案是一个平等的民事合同纠纷案件，而非行政诉讼案件。2.《会议纪要》不是行政行为，更不是为了公共利益对永佳公司的行政征收决定。3.一审法院认为《资产转让协议》是行政征收补偿协议也是错误的。4.《资产转让协议》系无效协议，且是无法继续履行的协议。请求二审法院依法改判，驳回永佳公司的诉讼请求。
大英县政府向一审法院提交并移送本院的主要证据材料有（均为复印件）：
1.2013年9月6日，永佳公司与回马镇政府签订的《资产转让协议书》，
2.川金会评(2013)026号《资产评估报告书》。
3.2006年10月13日(2006)川民终字第350号民事判决书。
4.2015年10月14日大英县国土资源局《情况说明》；遂宁市第三建筑工程公司房屋产权卷宗；遂宁市第三建筑工程公司土地使用权卷宗。
5.永佳公司争取各级补助、奖励资金统计表。
6.相关法律。
回马镇政府向一审法院提交并移送本院的主要证据材料有（均为复印件）：
1.国有土地使用权证大国用(2001)字第2571号，大国用(2001)字第2572号，房屋所有权证大回房权证系字第××号。拟证明物权使用人、所有人是遂宁市第三建筑工程公司，原告无权处分。
2．2006年10月13日(2006)川民终字第350号民事判决书。
3．川金会评(2013)026号《资产评估报告书》。
4．大英县国土资源管理局情况说明；大英县房管局情况说明。
5．2014年9月l0日原告永佳公司出具的委托书。
永佳公司向一审法院提交并移送本院的主要证据材料有（均为复印件）：
1.永佳公司的营业执照正副本；回马镇政府、大英县政府组织机关代码证。
2.2013年7月10日大英县第23期《会议纪要》。
3.2013年9月6日由原告与被告回马镇政府签订的《资产转让协议书》。
4.由徐刚、何知明于2014年1月13日签字的《移交清单》。
5.2013年8月7日电汇凭证(SCBB)00302056号，2014年4月4日大英县财政局的财政资金支付凭证00005010号。
6.照片二张。
7.《中华人民共和国环境保护法》的相关法条。
8.2004年6月28日卖方为唐生弟、买方为徐涪江签订的土地房产买卖协议，由大英县政府见证；2007年5月22日徐涪江与徐刚签订的《大英县万胜纸业有限公司整体转让协议》。
上述证据均已随卷移送本院。一审庭审笔录记载了当事人对上述证据的质证意见，二审中双方未发表新的质证意见。
根据双方无争议的证据，对一审法院查明的案件事实，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点是：1.《资产转让协议书》的性质，即该协议是行政协议还是民事合同。2.被上诉人大英县政府是不是本案适格被告。3.当事人双方应否履行和如何履行《资产转让协议书》。
1．关于《资产转让协议书》的性质问题。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条第一款规定“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”。大英县政府在履行职责的过程中，为维护社会公共利益，实现节能减排和环境保护的目的，以会议纪要的形式决定关闭永佳公司，并安排回马镇政府全权负责企业关闭的相关处置工作。回马镇政府与永佳公司在协商一致的基础上，经过评估，签署了《资产转让协议书》，一审法院认为该《资产转让协议书》符合行政协议的本质特征，并无不当。大英县政府认为该《资产转让协议》是民事合同的上诉理由不成立，本院不予支持。
2.关于大英县政府是不是本案适格被告的问题。大英县政府是其所辖行政区域内环境保护的责任主体，在决定关闭永佳公司的过程中，其一直居于主导地位，并对关闭和补偿事宜作出较为具体的安排。回马镇政府负责永佳公司关闭的相关处置工作，是执行大英县政府的决定。因此，一审法院作出回马镇政府签订协议所产生的相应的法律责任应由大英县政府承担，大英县政府是本案适格被告的认定，并无不当。大英县政府认为其不是本案适格被告的上诉理由不成立，本院不予支持。
3.当事人双方应否履行和如何履行《资产转让协议书》。《资产转让协议书》是双方的真实意思表示，且经双方当事人协商一致，合法有效，当事人应当按照约定全面履行。但在该协议履行的过程中，双方当事人都存在违约的情形，一审法院对此进行了分析与认定，该部分认定并无不当。一审法院根据查明的案件事实及《资产转让协议书》的约定，作出三项判决内容，认定事实清楚，适用法律正确。大英县政府要求撤销一审判决的上诉理由均不成立，本院不予支持。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费74380元，由上诉人大英县人民政府负担。
本判决为终审判决。
审　判　长　　谢胜山
审　判　员　　王凤红
代理审判员　　李　旭
二〇一六年十月二十五日
书　记　员　　刘晴雯