陈注标与佛山市三水区环境保护局、佛山市三水区人民政府一审行政判决书
广东省佛山市顺德区人民法院
行 政 判 决 书
（2018）粤0606行初1212号
原告陈注标，男，1967年12月11日出生，汉族，住佛山市南海区，
委托代理人何芳，广东海恩律师事务所律师。
被告佛山市三水区环境保护局，住所地佛山市三水区西南街文锋中路8巷。
法定代表人伍聪颖，局长。
委托代理人黄伟，该局工作人员。
委托代理人吴玉婷，该局工作人员。
被告佛山市三水区人民政府，住所地佛山市三水区西南街道人民三路139号。
法定代表人胡学骏，区长。
委托代理人李梓琪，该府工作人员。
委托代理人崔仲恩，该府工作人员。
原告陈注标不服被告佛山市三水区环境保护局（以下简称三水环保局）作出的三环罚（乐）字[2018]第61号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》）和被告佛山市三水区人民政府（以下简称三水区政府）作出的三府行复〔2018〕95号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），于2018年11月5日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月10日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人何芳，被告三水环保局的委托代理人黄伟、吴玉婷，被告三水区政府的委托代理人李梓琪均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告三水环保局于2018年8月22日作出《行政处罚决定书》，查明：2018年6月，被告三水环保局执法人员在检查时，发现原告在畜禽禁养区内从事畜禽养殖业，被告三水环保局遂对原告下达《责令限期改正（停止）违法行为通知书》，责令原告十日内停止违法行为。但被告三水环保局在2018年6月27日到现场进行复查时，原告拒不停止违法行为。被告三水环保局认为，原告的行为违反了《广东省环境保护条例》第四十九条第二款的规定。遂作出对原告罚款人民币55000元的处罚。原告对此不服，向被告三水区政府申请行政复议，被告三水区政府于2018年10月19日作出《行政复议决定书》，维持被告三水环保局作出的《行政处罚决定书》。
原告诉称，两被告作出的涉案行政行为无事实和法律依据，应依法予以撤销。一、两被告作出的涉案行政决定无法律依据。（一）三府〔2017〕38号《佛山市三水区人民政府关于印发佛山市三水区畜禽养殖分区划定方案的通知》（以下简称38号文）和三府〔2017〕39号《佛山市三水区人民政府关于畜禽养殖分区划定及禁养区养殖场分阶段清理的通告》（以下简称39号文）和《中华人民共和国立法法》第七十二条第二款相冲突，不能作为认定行政行为合法的依据。根据《中华人民共和国立法法》第七十二条第二款的规定，38号文、39号文由被告三水区政府作出，该两文件对本区的畜禽养殖分区划定，将原本可养殖畜禽的区域划定为禁养区，并作出了清理及强拆规定。被告三水区政府并非《中华人民共和国立法法》第七十二条第二款规定的可对本地环保事项进行立法的机关。因此，38号文、39号文与上位法相冲突，不具有合法性，不能作为认定行政行为合法的依据。（二）行政机关朝令夕改的行为违反了行政法的信赖保护原则。佛山市三水区乐平镇人民政府于2014年底对涉案地块进行公开招标，招标书中明确了涉案地块可用于畜禽养殖。原告依法投标、中标后，于2015年1月与佛山市三水区乐平镇丰平股份合作经济社签订《土地承包合同》，承包期限从2015年1月1日至2034年12月31日，共二十年。合同签订后，原告为此投入了巨大资金用于畜牧养殖。但租用场地三年不到，被告三水区政府就将该地块划为禁养区，在没有任何赔偿的情况下让原告将养殖场清理迁走，否则罚款。两被告的上述行为，严重违反了行政法信赖保护原则。如果不撤销《行政处罚决定书》，这将会影响国家行为在公民之中的公信力，对法律秩序的安定性和社会稳定性将会造成一定的影响。（三）38号文、39号文减损了原告原本的合法利益，违反了《中华人民共和国立法法》第八十二条第六款的规定。原告于2014年底依法中标，2015年1月订立《土地承包合同》并在涉案地块上养牛，该行为当时是合法的。之后，被告三水区政府于2017年11月20日发布了38号文、39号文，将原告原本合法的行为变成违法，而且还要对此作出罚款的行政处罚。被告三水区政府的行为明显违反了《中华人民共和国立法法》第八十二条第六款“地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的规范”的规定。（四）被告三水环保局对原告的处罚违反了《中华人民共和国立法法》第九十三条“不溯及既往”的规定。原告在涉案地块上建养殖场，该行为发生于2015年1月，而被告三水环保局对原告据以作出处罚的法律依据均在该时间之后才实施，其中38号文、39号文于2017年11月20日实施，《广东省环境保护条例》于2015年7月1日施行，即使被告三水环保局作出罚款处罚的法律依据合法有效，其效力也不及于之前发生的行为，否则将违反《中华人民共和国立法法》第九十三条“不溯及既往”的规定。
二、两被告作出的涉案行政决定无事实依据。佛山市三水区乐平镇人民政府于2018年6月7日向原告送达《畜禽禁养区养殖场限期清理通知书》，该通知书表示2018年6月30日前自行清理完毕予以奖励，逾期清理将会处罚。被告三水环保局对原告作出的处罚实施依据为“2018年6月27日本局执法人员现场复查，发现被处罚人拒不停止违法行为，违反了……”。2018年6月27日距佛山市三水区乐平镇人民政府要求清理完毕的最后期限还有三天时间，在6月28日至30日这三天内，原告是否会清理搬迁还是未知数，被告三水环保局认定原告违法并进行处罚。所以说，案涉行政决定无事实依据。
综上，原告特向法院提起行政诉讼，请求法院判决：1.撤销被告三水环保局作出的《行政处罚决定书》；2.撤销被告三水区政府作出的《行政复议决定书》。
原告向本院提交了下列证据：
1.土地承包合同、原告的居民身份证复印件、畜禽禁养区养殖场限期清理通知书、39号文、《行政处罚决定书》《行政复议决定书》，证明佛山市三水区乐平镇人民政府于2014年底对涉案地块进行公开招标，招标书中明确了涉案地块可用于畜禽养殖。原告依法投标、中标后，于2015年1月与佛山市三水区乐平镇丰平股份合作经济社签订《土地承包合同》，合同上载明：土地可用于水产养殖、畜牧养殖；承包期限从2015年1月1日至2034年12月31日共二十年。39号文由被告三水区政府作出，该通告将原本可养殖畜禽的区域划定为禁养区，并作出了清理及强拆规定，与《中华人民共和国立法法》第七十二条第二款相冲突。原告在涉案地块上建养殖场，该行为发生于2015年1月，当时是合法的。而被告三水环保局对原告据以作出处罚的法律依据均在该时间之后才开始施行，38号文、39号文于2017年11月20日施行，《广东省环境保护条例》2015年7月1日施行。佛山市三水区乐平镇人民政府于2018年6月7日向原告送达《畜禽禁养区养殖场限期清理通知书》，该通知表示2018年6月30日前自行清理完毕予以奖励，逾期清理将会处罚。因此，被告三水环保局以“截止到2018年6月27日没有清理”为由进行处罚，没有事实依据。
2.单号为1051871500129的EMS邮寄单、EMS快递物流信息，证明原告收到《行政复议决定书》后在法定期限内提起行政诉讼。
被告三水环保局辩称，一、被告三水环保局作出行政处罚的事实、理由和依据。2018年6月5日，被告三水环保局执法人员到佛山市三水区乐平镇湖岗村委会丰平土名“浪田”旱地进行检查，发现原告进行肉牛养殖。执法人员现场向当事人送达《责令限期改正（停止）违法行为通知书》，责令原告10日内停止违法行为。2018年6月27日，执法人员到现场进行复查，发现原告仍在养殖肉牛。原告的行为已违反了《广东省环境保护条例》第四十九条第二款的规定，违法事实有现场检查笔录、调查询问笔录、现场照片等为证。2018年8月2日，被告三水环保局向原告发出三环罚（乐）字[2018]第61号《行政处罚预先告知书》,告知原告违法的事实、理由、依据及进行陈述、申辩及申请听证的权利，并告知原告拟作出罚款人民币55000元的行政处罚决定。原告收到《行政处罚预先告知书》后，在2018年8月3日提出陈述申辩意见，希望减免处罚。经复核，原告提出的陈述申辩意见不影响对违法事实的认定，不符合免除处罚的理由，被告三水环保局不予采纳。依据《广东省环境保护条例》第七十七条的规定，被告三水环保局在2018年8月22日向原告邮寄送达了《行政处罚决定书》，罚款人民币55000元。
二、（一）原告认为被告三水环保局作出的行政决定没有法律依据。原告在禁养区范围内养殖肉牛，经被告三水环保局责令停止违法行为，拒不停止，原告行为违反《广东省环境保护条例》第四十九条第二款的规定，被告三水环保局依据《广东省环境保护条例》第七十七条的规定作出罚款55000元处罚决定。被告三水环保局作出的处罚决定适用法律正确。第一，根据《广东省环境保护条例》第四十九条第一款的规定，被告三水区政府作出38号文并向社会公布，该文件属于规范性文件，制定合法。第二，原告表示在禁养区划定前就签订合同进行养殖，现在划定为禁养区则要求其迁走，违反信赖保护原则。原告签订《土地承包合同》是与村合作经济社签订的。根据《广东省环境保护条例》禁养区内不得从事禽畜养殖业，只要划定了禁养区，那么就不得在禁养区范围内进行养殖。原告在禁养区划定前进行养殖是合法，但是在禁养区划定了后，原告继续进行禽畜养殖，则违反法律规定。第三，被告三水环保局是对原告在2018年6月5日在禁养区内从事养殖，并经被告三水环保局责令停止后拒不停止的违法行为进行处罚，并不适用“法不溯及既往”的规定。（二）原告认为被告三水环保局作出决定无事实依据。原告表示佛山市三水区乐平镇人民政府要求自行清理的期限是6月30日，这与被告三水环保局作出的行政处罚没有关联，被告三水环保局独立作出行政处罚的具体行政行为，不受佛山市三水区乐平镇人民政府通知的影响。被告三水环保局在2018年6月5日检查，发现原告在禁养区范围内进行肉牛养殖，现场向原告送达责令限期改正行为通知书，要求10日内停止违法行为。在2018年6月27日复查时，原告仍在从事养殖。原告在禁养区范围内从事养殖业，经责令后拒不停止违法行为的事实清楚。原告提出复查时间早并不影响对其违法行为的认定。
综上所述，被告三水环保局作出的《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，请法院驳回原告诉讼请求。
被告三水环保局向本院提交了下列证据、依据：
1.三办发〔2014〕32号《中共佛山市三水区委办公室佛山市三水区人民政府办公室关于印发佛山市三水区环境保护局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，证明被告三水环保局执法主体适格。
2.原告的户籍证明、土地承包合同，证明被处罚对象身份清晰。
3.《现场检查笔录》2份、原告的《调查询问笔录》、现场照片6张、责令限期改正（停止）违法行为通知书及送达回证、原告养殖场位置图2份、38号文，证明原告在禁养区范围内从事禽畜养殖，经被告三水环保局责令改正后，拒不改正的事实清楚，证据充分。
4.立案审批表、案件处理审批表、行政处罚预先告知书及送达回证、原告的陈述申辩书、行政处罚决定书（稿）、《行政处罚决定书》、送达回证及邮寄查询单，证明被告三水环保局行政处罚程序合法。
5.钟国健、谭祥辉的执法证复印件，证明执法人员有执法资格。
被告三水环保局向本院提交了下列法律、法规：《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国行政处罚法》《广东省环境保护条例》《佛山市环境保护行政处罚自由裁量权裁量标准（2018）》，作为作出被诉行政行为的法律、法规依据。
被告三水区政府辩称，一、被告三水区政府作出本案被诉行政复议决定的主体适格。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，原告不服被告三水环保局于2018年8月22日作出的《行政处罚决定书》，向被告三水区政府申请行政复议，被告三水环保局是被告三水区政府的工作部门，因此，被告三水区政府作出本案被诉行政复议决定的主体适格。
二、被告三水区政府作出本案被诉行政复议决定的程序合法。原告不服《行政处罚决定书》，于2018年8月24日向被告三水区政府提出行政复议申请，被告三水区政府于当日予以受理并向原告送达了《行政复议受理通知书》。2018年8月28日，被告三水区政府向被告三水环保局送达《提出行政复议答复通知书》。2018年9月6日，被告三水环保局向被告三水区政府提交《行政复议答复书》及作出本案被诉行政行为时的证据材料和依据。2018年10月19日，被告三水区政府作出《行政复议决定书》，2018年10月22日邮寄送达原告，并于2018年10月22日直接送达被告三水环保局。被告三水区政府的上述行政复议过程符合《中华人民共和国行政复议法》以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的有关规定，程序合法。
三、被告三水环保局作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，在复议程序中依法提供了作出该决定书的证据材料和依据，被告三水区政府据此作出行政复议决定符合法律法规规定。
四、原告提出的诉讼理由不成立，对其请求依法应不予支持。根据《广东省环境保护条例》第四十九条的规定，被告三水区政府据此依法作出38号文符合上述法规要求。原告承包的养殖场位于禽畜禁养区范围内，在被告三水环保局责令其停止从事畜禽养殖业的违法行为后，仍从事养殖肉牛，原告的行为违反了《广东省环境保护条例》第四十九条第二款的规定，被告三水环保局依据《广东省环境保护条例》第七十七条进行处罚，符合法规规定。
综上，原告的诉讼请求没有依据，请法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告三水区政府向本院提交了下列证据、依据：
1.申请人提交材料清单、行政复议申请书（个人）、《行政处罚决定书》、原告的居民身份证复印件、土地承包合同、行政复议法律文书送达地址确认书、行政复议受理通知书、送达回证，证明行政复议的受理情况。
2.提出行政复议答复通知书、送达回证、被申请人接收材料清单、复议案件材料清单、行政复议答复书，证明行政复议的答复情况。
3.《行政复议决定书》、EMS快递单、送达回证，证明被告三水区政府作出行政复议并送达当事人的情况。
被告三水区政府向本院提交了下列法律、法规：《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》《广东省环境保护条例》，作为作出被诉行政行为的法律、法规依据。
经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：
原告提交的证据，两被告对真实性均无异议，本院对证据的真实性予以确认。
被告三水环保局提交的证据，被告三水区政府对真实性、合法性、关联性无异议。原告对证据1、2、5的真实性、合法性、关联性无异议，对证据中的《行政处罚决定书（稿）》《行政处罚决定书》、送达回证及邮寄查询单真实性无异议，对其中的原告陈述申辩书真实性、合法性、关联性无异议，经查，上述证据形式真实、来源合法、与本案有关联，本院予以采纳。对于被告三水环保局提交的证据3，原告对证据的真实性、合法性、关联性有异议。经查，被告三水环保局提交的证据3有被告三水环保局执法人员和见证人的签名，原告亦确认其中的照片为其养殖场场景、送达《限期改正（停止）违法行为通知书》照片有原告本人，被告三水环保局亦出示了证据原件予以核对，因此本院对被告三水环保局提交的证据3的真实性、合法性、关联性予以确认。对被告三水环保局提交的证据4中的《立案审批表》《案件处理审批表》《行政处罚预先告知书》及送达回证的真实性、合法性、关联性有异议，经查，被告三水环保局当庭提交上述证据原件予以核对，且《立案审批表》《案件处理审批表》为被告三水环保局依职权制作的内部审批文件，原告还就处罚事项提出过申辩意见和行政复议，因此，本院对证据的真实性予以确认。
被告三水区政府提交的证据，被告三水环保局对真实性、合法性、关联性无异议。原告对证据1、3的真实性、合法性、关联性无异议；对证据2的真实性、合法性、关联性有异议，经查，被告三水区政府当庭出示了其提交的证据2原件予以核对，虽然证据2当中的《复议案件材料清单》中第八项证据记载为“何贵华的陈述申辩书”，但根据被告三水区政府提交的证据可以印证被告三水环保局提交的材料实为原告的陈述申辩意见，因此本院确认该记载为笔误，被告三水区政府提交的证据符合真实性、合法性、关联性的要求，本院予以采纳。
经审理查明，原告在佛山市三水区乐平镇丰平股份合作经济社土名为“浪田”的地上进行畜禽养殖。2018年6月5日，被告三水环保局执法人员发现原告在上述地点有经营养殖场的行为，并认为原告的经营行为属于在畜禽禁养区内从事畜禽养殖业，遂于当日作出《责令限期改正（停止）违法行为通知书》，责令原告在十日内停止违法行为；该通知书于当日送达给原告。2018年6月27日，被告三水环保局执法人员对原告在畜禽禁养区内从事畜禽养殖业的违法行为进行复查，发现原告的养殖场仍在继续经营。2018年8月2日，被告三水环保局作出三环罚（乐）字[2018]第61号《行政处罚预先告知书》，告知原告拟处罚事项、陈述申辩和听证权利；该告知书于同日送达给原告。原告于2018年8月3日向被告三水环保局提交申辩意见。被告三水环保局认为原告提出的申辩意见不符合减免处罚的法定理由，对原告申辩意见不予采纳，并于2018年8月22日作出《行政处罚决定书》，于同日送达给原告。原告不服，于2018年8月24日向被告三水区政府提出行政复议，被告三水区政府于同日受理，并于同年8月27日向被告三水环保局作出三府行复〔2018〕95号《提出行政复议答复通知书》。经审查，被告三水区政府于2018年10月19日作出《行政复议决定书》，并分别于同年10月22日、10月23日送达给被告三水环保局、原告。
另查明，2017年11月6日，被告三水区政府发布38号文，明确佛山市三水区范围内的畜禽养殖分区划定方案。原告确认其养殖场在畜禽禁养区范围内，至本案庭审时，其养殖场的畜禽仍未清理完毕。
本院认为，被告三水环保局于2018年6月5日发现原告的违法行为，并于2018年8月22日作出《行政处罚决定书》，因此本案应该适用2015年7月1日起施行的《广东省环境保护条例》。
《广东省环境保护条例》第七十七条规定：“违反本条例第四十九条规定，在县级以上人民政府有关主管部门划定的畜禽禁养区从事畜禽养殖业的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处五万元以上十万元以下罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”被告三水环保局作为佛山市三水区人民政府环境保护主管部门，其依法具有对在佛山市三水区畜禽禁养区域内建设畜禽养殖场的行为进行查处的职权，其作出《行政处罚决定书》具有职权依据，程序合法，本院予以确认。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，被告三水区政府作为被告三水环保局的本级人民政府，对原告不服被告三水环保局行政处罚提起的行政复议申请有权作出行政复议决定。被告三水区政府在受理原告的复议申请后，在法定期限内作出《行政复议决定书》，并分别送达原告、被告三水环保局，程序符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，本院予以支持。
《广东省环境保护条例》第四十九条规定：“除法律、法规规定的禁止养殖区域外，县级以上人民政府有关主管部门可以根据当地环境承载能力和污染物排放总量控制要求，划定畜禽禁养区和限养区，报同级人民政府批准后实施，并向社会公布。畜禽禁养区内不得从事畜禽养殖业。”因此，被告三水区政府发布38号文，在佛山市三水区范围内划定畜禽禁养区和限养区于法有据，原告认为38号文违反《中华人民共和国立法法》的规定于法无据，本院不予支持。本案中，原告经营养殖场位于38号文规定的畜禽禁养区范围内，在被告三水环保局《责令限期改正（停止）违法行为通知书》规定的期限内，原告未停止其违法行为，因此被告三水环保局根据《广东省环境保护条例》第七十七条规定，对原告作出罚款55000元的行政处罚，于法有据，本院予以支持。被告三水区政府针对原告的复议申请，作出复议决定维持被告三水环保局作出的《行政处罚决定书》正确，本院予以支持。
原告认为，原告通过合法的招投标程序取得案涉地块使用权时，该地块可用于畜禽养殖，在被告作出《责令限期改正（停止）违法行为通知书》后，已在陆续清理畜禽。此外，佛山市三水区乐平镇人民政府向原告作出的《畜禽禁养区养殖场限期清理通知书》中明确要求原告在2018年6月30日前清理完毕，被告三水环保局作出的《责令限期改正（停止）违法行为通知书》与上述期限不符；被告三水环保局的行为违反了信赖保护原则，也没有事实和法律依据。对此，本院认为，《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”且根据《广东省环境保护条例》第四十九条的规定，县级以上人民政府有关主管部门亦可以根据当地环境承载能力和污染物排放总量控制要求，划定畜禽禁养区和限养区，报同级人民政府批准后实施，并向社会公布。因此，某一区域能否从事畜禽养殖并非固定不变，地方人民政府可以根据当地环境承载能力和污染物排放总量控制要求，对养殖区进行重新的划定，原告以其取得案涉地块经营权时案涉地块可用于畜禽养殖为由否认被告三水环保局作出的《行政处罚决定书》的合法性缺乏理据，本院不予支持。此外，佛山市三水区乐平镇人民政府并非法律规定的处理在畜禽禁养区违法从事畜禽养殖的有权机关，其作出的《畜禽禁养区养殖场限期清理通知书》对被告三水环保局依法查处在畜禽禁养区从事畜禽养殖的违法行为并不具有拘束力，且原告养殖场的畜禽至本案庭审时仍未清理完毕。因此，原告认为其已在陆续清理畜禽，被告三水环保局规定的清理期限与佛山市三水区乐平镇人民政府规定的期限相矛盾的主张亦不足以否定被告三水环保局作出的《行政处罚决定书》的合法性。对于原告的上述主张，本院不予支持。
综上，被告三水环保局作出《行政处罚决定书》和被告三水区政府作出《行政复议决定书》事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，本院予以支持。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告陈注标的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告陈注标负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审　判　长　　涂远鹏
人民陪审员　　郑绮年
人民陪审员　　黄　琰
二〇一九年一月二十日
书　记　员　　黎凯瑶