罗某某与东莞市环境保护局、东莞市人民政府环境保护行政管理(环保)一审行政判决书
广东省东莞市第一人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东一法行初字第349号
原告罗某某，男，1987年3月24日出生，汉族，住广西桂平市。
委托代理人钟辉，广东君华律师事务所律师。
被告东莞市环境保护局，住所地：广东省东莞市南城区体育路15号，组织机构代码：007329925。
法定代表人方芬灿，该局局长。
委托代理人翟灿辉、钟煜铎，该局工作人员。
被告东莞市人民政府，住所地：东莞市鸿福路99号。组织机构代码：707734681。
法定代表人袁宝成，东莞市市长。
委托代理人陈巧平、叶仲明，市法制局工作人员。
原告罗某某不服被告东莞市环境保护局作出东环罚（寮）[2015]2号《行政处罚决定书》及被告东莞市人民政府作出东府行复[2015]306号《行政复议决定书》，于2015年7月13日向本院提起行政诉讼。本院同年7月14日立案受理后，依法组成合议庭，于2015年8月25日公开开庭审理了本案。原告罗某某的委托代理人钟辉，被告东莞市环境保护局的委托代理人翟灿辉、钟煜铎，被告东莞市人民政府的委托代理人叶仲明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告东莞市环境保护局（以下简称“环保局”）于2015年1月6日作出东环罚（寮）[2015]2号《行政处罚决定书》，认为原告罗某某在未经保护部门审批同意的情况下，擅自在东莞市寮步镇石龙坑村荔园路85号开工建设，主体工程已投入使用，进行毛织品洗水，设有洗水、脱水、干衣等工序和洗水机2台、脱水机1台、干衣机4台、衣车2台等设备，需要配套建设的污染防治设施未经环保部门验收合格，洗水工序产生的废水直接排入下水道。原告的上述行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十七条第一款及第三款和国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条的规定，决定对原告处玖万元罚款。原告罗某某不服，向被告东莞市人民政府申请行政复议，被告东莞市人民政府（以下简称“市政府”）于2015年6月5日作出东府行复[2015]306号《行政复议决定书》，维持被告东莞市环境保护局作出的上述《行政处罚决定书》。
原告罗某某诉称，2014年10月11日，被告东莞市环境保护局到原告小工厂执法调查时，因原告外出办事不在现场。2014年10月13日，被告再次到原告小工厂执法调查，原告积极配合被告，如实反映原告经营情况。原告的小工厂是2014年4月1日正式投产，但生意经营不好，每季间中有二、三单细金额生意业务可做。因工厂获利极微，生意惨淡，工厂经常停产。2014年12月8日之后七天内，原告连续不断地向被告环保局提出书面听证申请，但被告环保局工作人员拒绝接收材料，且拒绝听取原告的陈述和辩解。2015年2月5日，原告收到被告东莞市环境保护局送交的东环罚（寮）[2015]2号《行政处罚决定书》。原告自接受被告环保局执法调查后，已经停止生产经营，筹备办理验收手续，不再生产经营。原告所经营的工厂是生产规模极小的作坊，生产时间较短，排废水量极小（每日两吨），且废水污染程度极低（被告环保局没有对原告所排放的“废水”进行抽取水样化验，是否属于污染的废水尚未清楚）。原告是来莞创业的年轻新莞人，环保法律意识薄弱，不知道开办工厂需要向环保部门申请办理排污验收手续。原告开办工厂经营之前和之后，都没有从当地获取环保排污宣传知识。经被告执法调查后，原告通过寻求法律救济途径受阻，原告自知自己未办理验收手续，是违反环保法相关规定，但原告的排污行为极为轻微，而被告环保局作出的玖万元行政处罚，处罚金额极为巨大，处罚程度与违法排染程度不相应，原告难以承受，原告愿意接受自己能够承受的行政处罚。为此，原告向东莞市人民政府提出行政复议申请，请求撤销被告环保局对原告的东环罚（寮）[2015]2号《行政处罚决定书》，重新作出处罚较轻的行政处罚决定。经行政复议，东莞市人民政府作出维持被告环保局行政处罚的决定。原告认为在2014年12月8日之后七天内，原告连续不断地向被告环保局提出书面听证申请，但被告环保局工作人员拒绝接收材料，且拒绝听取原告的陈述和辩解，原告的法律救济途径受阻，过错在于被告环保局。原告希望人民法院能够查明事实、维持原告的合法权益，因此，原告请求法院判令：1、判决撤销被告东莞市环境保护局作出的东环罚（寮）[2015]2号《行政处罚决定书》，重新作出处罚较轻的行政处罚决定；2、判决撤销被告东莞市人民政府作出的东府行复[2015]306号《行政复议决定书》。
原告罗某某向本院提供以下证据：1、东府行复[2015]306号《行政复议决定书》及其送达回证，证明本案经过行政复议程序；2、东环罚告（寮）[2014]120号《行政处罚告知书》、东环罚（寮）[2015]2号《行政处罚决定书》、东环违改（寮）[2014]106号《责令改正违法行为决定书》，上述证据证明被告环保局的处罚错误而且处罚过重；3、东莞市坏境保护局现场执法检查笔录1份（NO:1408369）、东莞市环境保护局调查询问笔录1份（NO:1406043），证明被告环保局调查时原告工厂没有生产且被告没有检查到原告排放的污水并进行检测，原告排污水量也极少。
被告东莞市环境保护局辩称，被告环保局作出的《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，处罚程序合法。2014年10月11日，被告环保局现场检查发现，原告在未经环保部门审批同意的情况下，擅自在东莞市寮步镇石龙坑村荔园路85号开工建设，主体工程已投入使用，设有洗水、脱水、干衣等工序和洗水机、脱水机、干衣机、衣车等设备，需要配套建设的污染防治设施未经环保部门验收合格，洗水工序产生的废水直接排入下水道。执法人员当场制作现场执法检查笔录和调查询问笔录，因原告外出，无法联系，由东莞市寮步镇石龙坑村村民委员会办事员韩进平签名见证，并拍照存证。2014年10月13日，被告环保局执法人员再次到现场检查，并对原告罗某某制作现场执法检查笔录和调查询问笔录，确认了上述违法事实。原告的上述行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十七条第一款“新建、改建、扩建直接或者间接向水体排放污染物的建设项目和其他水上设施，应当依法进行环境影响评价”、第三款“建设项目的水污染防治设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。水污染防治设施应当经过环境保护主管部门验收，验收不合格的，该建设项目不得投入生产或者使用”和国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十三条“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用”的规定。依据《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条“违反本法规定，建设项目的水污染防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止生产或者使用，直至验收合格，处五万元以上五十万元以下的罚款”的规定，应当给予原告行政处罚。被告环保局于2014年11月27日向原告作出东环罚告（寮）〔2014〕120号《行政处罚告知书》，对原告拟作出行政处罚：罚款玖万元，并告知原告有申请听证和提出陈述、申辩的权利。原告收到《行政处罚告知书》后，在法定期限内没有向被告环保局提出听证申请，也没有提交陈述、申辩意见。被告环保局于2015年1月6日对原告作出东环罚（寮）〔2015〕2号《行政处罚决定书》，对原告作出行政处罚：罚款玖万元。原告在收到被告环保局作出的《行政处罚决定书》后，在法定期限内向市政府提交了行政复议申请，原告称：1、原告在2014年12月8日收到东环罚告（寮）〔2014〕120号《行政处罚告知书》后，连续不断地向被告环保局提出书面听证申请，但被被告环保局拒绝接收材料，且拒绝听取原告的陈述和辩解；2、原告环保法律意识薄弱，不知道开办工厂需要向环保部门申请办理环保手续，且在收到行政处罚决定书后已停止生产；3、被告环保局处罚额度过高，申请人难以承受。市政府经复议后认为：被告环保局作出行政处罚的程序合法，事实清楚，证据充分，适用法律正确，内容适当。基于上述理由，市政府作出维持被告环保局作出的东环罚（寮）〔2015〕2号《行政处罚决定书》的决定。综上所述，被告环保局作出的行政处罚，主要事实已经查清，证据确凿，适用法律法规适当。上述事实有下列证据证实：1.罗某某身份证明1份、2.东莞市环境保护局现场检查笔录2份（NO：1408367、1408369）、3.东莞市环境保护局调查询问笔录2份（NO：1406042、1406043）、4.现场检查照片6张、5.行政处罚告知书（东环罚告（寮）〔2014〕120号）及其送达回执各1份、6.行政处罚决定书（东环罚（寮）〔2014〕2号）及其送达回执各1份、7.行政复议申请书1份、8.行政复议答复书1份、9.行政复议决定书（东府行复〔2015〕306号）1份。二、原告请求撤销被告环保局行政处罚的理由不成立。（一）原告提出：原告在2014年12月8日收到东环罚告（寮）〔2014〕120号《行政处罚告知书》后，连续不断地向被告环保局提出书面听证申请，但被被告环保局拒绝接收材料，且拒绝听取原告的陈述和辩解。被告环保局认为：原告在法定期限内并未向被告环保局提出书面听证申请，也未向被告环保局提出陈述和申辩，行政复议期间原告也一直未提交证据证明其曾向被告环保局提出书面听证申请或者陈述申辩。（二）原告提出：原告环保法律意识薄弱，不知道开办工厂需要向环保部门申请办理环保手续，且在收到行政处罚决定书后已停止生产。被告环保局认为：《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。?建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表（以下统称环境影响评价文件）……建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。”据此，国家环保部制定了《建设项目环境影响评价分类管理名录》，根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。申请人建设项目应被列为《名录》中O类“纺织化纤”第3项“服装制造”行业，需要编制相应的环境影响评价文件。申请人没有办理环境影响评价文件报批手续，擅自开工建设，主体工程已投入使用，答复人对其作出处罚，是合法的。申请人不能以“环保法律意识薄弱，不知道开办工厂需要向环保部门申请办理环保手续”为由，从事环境违法行为。另外，原告生产行为是违法的，其在收到行政处罚决定书后停止生产是其应履行的义务，不能成为免除处罚的理由。（三）原告提出：处罚额度过高，原告难以承受。被告环保局认为:原告违法行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》和《建设项目环境保护管理条例》的相关规定，按照《中华人民共和国水污染防治法》的相关罚则，对其处罚额度在五万元以上五十万元以下，被告环保局依据《东莞市环境保护局行政处罚自由裁量标准》中关于《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条处罚裁量的相关规定，综合考虑原告违法行为性质，违法投产时间长短，违法建设项目规模、整改情况等等因素，对原告作出处罚玖万元的行政处罚，理据是充分的，量罚是合理的。综上所述，被告环保局作出的东环罚（寮）〔2014〕2号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确凿，符合法律规定，请求法院予以维持。
被告东莞市人民政府辩称，原告罗某某不服东莞市环境保护局于2015年1月6日作出的《行政处罚决定书》（东环罚（寮）[2015]2号），于2015年3月30日向被告市政府提交了《行政复议申请书》以及有关材料。被告市政府收到原告的复议申请材料后，依据《行政复议法》第十七条的规定进行了审查，认为其申请符合法定的受理条件，因此，于2015年4月7日出具了东府行复[2015]306号《行政复议受理通知书》，并于2015年4月9日送达给原告。同时，被告市政府依法作出《行政复议答复通知书》，于2015年4月15日送达给市环保局，通知市环保局进行答复。被告市政府受理了原告的复议案件后，于七日内将相关材料送达给市环保局，符合《行政复议法》第二十三条关于“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人……”以及第四十条第二款关于行政复议期间有关“五日”、“七日”的规定是指工作日，不含节假日的规定。被告市政府受理复议申请后，严格按照《行政复议法》的有关规定进行审查，因案情复杂，被告市政府根据《行政复议法》第三十一条的规定作出东府行复[2015]306号《延长行政复议审查期限通知书》，延长审查期限30天，并于2015年5月29日送达给原告。被告市政府审查完毕后于2015年6月5日作出的东府行复[2015]306号《行政复议决定书》，并于2015年7月1日送达给原告，于6月12日送达给市环保局。被告市政府从受理复议申请到作出复议决定，符合《行政复议法》第三十一条关于行政复议审查期限的规定。综上，被告市政府作出的东府行复[2015]306号《行政复议决定书》程序合法。
被告东莞市环境保护局向本院提交了以下证明原行政行为合法性的证据：1、罗某某身份证明，证明原告的基本情况，包括证件号码、住所等;2、东莞市坏境保护局现场执法检查笔录2份（NO:1408367、1408369）、东莞市环境保护局调查询问笔录2份（NO:1406042、1406043）、现场检查照片6张，证明罗某某在未经环保部门审批同意的情况下，擅自在东莞市寮步镇石龙坑村荔园路85号开工建设，主体工程已投入使用，设有洗水、脱水、干衣等工序和洗衣机、脱水机、干衣机、衣车等设备，需要配套建设的污染防治设施未经环保部门验收合格，洗水工序产生的废水直接排入下水道；3、行政处罚告知书（东环罚告（寮）[2014]120号）及其送达回执各1份、行政处罚决定书（东环罚（寮）[2015]2号）及其送达回执各1份，证明被告环保局依法对罗某某作出行政处罚并送达，履行了告知、陈述、申辩等义务；4、行政复议申请书1份、行政复议答复书1份、行政复议决定书（东府行复[2015]306号）1份，证明该案件经过市政府行政复议并维持被告环保局作出的行政处罚决定。
被告东莞市人民政府向本院提交了以下证明复议程序合法性的证据、依据：1、《行政复议申请材料清单》；2、《行政复议申请书》、《行政处罚决定书》及《东莞市环境保护局送达回证》，上述证据证明原告罗某某针对市环保局的处罚决定申请行政复议；3、《行政复议受理通知书》及送达回证，证明被告市政府依法受理复议申请并告知了原告；4、《行政复议答复通知书》及送达回证，证据3、4证明被告市政府在规定的期限内要求市环保局作出复议答复；5、《延长行政复议审查期限通知书》及送达回证，证明被告市政府通知原告延长行政复议审查期限；6、《行政复议决定书送达回证》，证明被告市政府在法定期限内作出复议决定并依法送达给原告和市环保局。
经庭审质证，原告对被告环保局提交的《现场执法检查笔录》（NO.1408367）、《调查询问笔录》（NO.1406042）、现场检查照片的真实性不予确认；各方当事人对原告、两被告提交的其他证据的真实性均不持异议。
本院对上述证据认证如下：被告环保局提交的《现场执法检查笔录》（NO.1408367）、《调查询问笔录》（NO.1406042）有被告两名执法人员及被调查人“韩进平”签名确认，故对该两份笔录真实性予以确认；现场检查照片与上述笔录、被告环保局对原告罗某某调查制作的《询问笔录》相互印证，故对其真实性亦予以确认；对原告、两被告提交的其他证据的真实性予以确认。
经审理查明，2014年10月11日，被告东莞市环境保护局现场检查发现，原告罗某某在未经环保部门审批同意的情况下，擅自在东莞市寮步镇石坑村荔园路85号开工建设，主体工程已投入使用，设有洗水、脱水、干衣等工序和洗水机、脱水机、干衣机、衣车等设备，需要配套建设的污染防治设施未经环保部门验收合格，洗水工序产生的废水直接排入下水道。执法人员当场制作现场执法检查笔录，因原告外出，无法联系，执法人员向寮步镇石坑村村民委员会工作人员韩进平了解相关情况，并制作询问笔录，由韩进平签名确认，并拍照存证。2014年10月13日，被告环保局执法人员再次到原告工厂处检查，对原告制作现场执法检查笔录和调查询问笔录，原告签名确认上述情况。被告环保局认为原告的上述行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十七条第一款“新建、改建、扩建直接或者间接向水体排放污染物的建设项目和其他水上设施，应当依法进行环境影响评价”以及第三款“建设项目的水污染防治设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。水污染防治设施应当经过环境保护主管部门验收，验收不合格的，该建设项目不得投入生产或者使用”和国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十三条“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或使用”的规定，根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条“违反本法规定，建设项目的水污染防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止生产或者使用，直至验收合格，处五万元以上五十万元以下的罚款”的规定，于2014年11月27日作出东环罚告（寮）[2014]120号《行政处罚告知书》，拟对原告作出罚款人民币玖万元的行政处罚，并告知原告有提出听证和陈述、申辩的权利。2014年12月8日，被告环保局向原告送达上述告知书，原告在法定期限内未提出书面听证申请，也未提出陈述和申辩。被告环保局于2015年1月6日作出东环罚（寮）[2014]2号《行政处罚决定书》，决定对原告处玖万元人民币罚款。原告不服故向被告东莞市人民政府申请行政复议，复议机关于2015年6月5日作出东府行复[2015]306号《行政复议决定书》，维持了被告的行政处罚。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第七条第二款“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理”的规定，被告东莞市环境保护局作为东莞市环境保护行政主管部门，具有对在东莞市行政区域内违反环境保护法律规范的单位进行调查和处罚的法定职权。本案中，被告东莞市环境保护局经查明认为原告罗某某反了《中华人民共和国水污染防治法》第十七条第一款、第三款以及国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条的规定，于2015年1月6日作出东环罚（寮）[2014]2号《行政处罚决定书》，对原告处以玖万元人民币罚款的行政处罚，其执法主体适格。
根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，被告东莞市人民政府具有对于东莞市环境保护局作出的行政处罚进行复议的法定职权。原告于2015年3月30日向被告市政府提起复议，被告市政府于2015年4月7日受理复议申请，后于2015年5月29日作出东府行复[2015]306号《延长行政复议审查期限通知书》，并于2015年6月5日作出东府行复[2015]306号《行政复议决定书》并送达给原告和被告环保局，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条及第三十一条第一款的规定，其主体适格，本院依法予以确认。
本案的争议焦点为：一、被告东莞市环境保护局作出的东环罚（寮）[2014]2号《行政处罚决定书》是否合法；二、被告东莞市人民政府作出的东府行复[2015]306号《行政复议决定书》是否程序合法。
关于被告东莞市环境保护局作出的东环罚（寮）[2014]2号《行政处罚决定书》是否合法的问题。首先，在事实方面，根据东莞市环境保护局调查询问笔录（NO.1406043），原告确认主体工程于2014年4月1日正式投入生产，最后一次使用生产设备和生产时间是2014年10月11日，生产过程中洗水工序产生废水，没有配套污水治理设施，生产废水排入下水道，日排生产废水2吨/日。结合东莞市环境保护局现场执法检查笔录两份（NO：1408367、1408369）、现场检查照片等证据，足以证明原告在未经环保部门审批同意的情况下，擅自在东莞市寮步镇石坑村荔园路85号开工建设，主体工程已投入使用，设有洗水、脱水、干衣等工序和洗水机、脱水机、干衣机、衣车等设备，需要配套建设的污染防治设施未经环保部门验收合格，洗水工序产生的废水直接排入下水道的事实。被告环保局认为原告的行为违反《中华人民共和国水污染防治法》第十七条第一款“新建、改建、扩建直接或者间接向水体排放污染物的建设项目和其他水上设施，应当依法进行环境影响评价”以及第三款“建设项目的水污染防治设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。水污染防治设施应当经过环境保护主管部门验收，验收不合格的，该建设项目不得投入生产或者使用”和国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十三条“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或使用”的规定，根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条“违反本法规定，建设项目的水污染防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止生产或者使用，直至验收合格，处五万元以上五十万元以下的罚款”的规定，予以行政处罚，并无不当。其次，在程序方面，被告环保局于2014年12月8日已向原告送达东环罚告（寮）[2014]120号《行政处罚告知书》，告知原告拟对其处玖万元人民币罚款，同时告知原告申请听证及提出陈述和申辩的权利、途经和期限。原告收到上述《行政处罚告知书》后，在法定期限内没有申请听证，也没有向被告环保局提出陈述和申辩。后被告环保局于2015年1月6日作出东环罚（寮）[2015]2号《行政处罚决定书》，决定对原告处玖万元人民币罚款，程序合法。另，原告主张其有向被告环保局提交听证申请，但未能向本院提交任何证据证明其上述主张，故本院不予采信。原告主张其环保法律意识薄弱，不知道开办工厂需要向环保部门申请办理排污验收手续，且在收到行政处罚决定后已停止生产，希望能减免罚款。本院认为，原告违法事实清楚，应承担相应法律责任，原告不能以法律意识薄弱作为免责的理由；同时，被告环保局综合考虑原告违法行为的性质、危害程序等情节，在“五万元以上五十万元以下”的法定处罚幅度内，对原告处人民币玖万元罚款，并无不当。原告请求撤销东环罚（寮）[2015]2号《行政处罚决定书》依据不足、理由不成立，本院不予支持。
关于被告东莞市人民政府作出东府行复[2015]306号《行政复议决定书》程序是否合法的问题。原告于2015年3月30日向被告市政府提起复议，被告市政府于2015年4月7日受理复议申请后，将行政复议申请书副本送达被告环保局，后于2015年5月29日作出东府行复[2015]306号《延长行政复议审查期限通知书》，送达原告及被告环保局，并于于2015年6月5日作出东府行复[2015]306号《行政复议决定书》并送达给原告和被告社保局，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条及第三十一条第一款的规定，程序合法，并无不当。原告请求撤销被告市政府作出的涉案《行政复议决定书》依据不足，理由不成立，本院不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告罗某某的全部诉讼请求。
本案收取诉讼费人民币50元，由原告罗某某承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于东莞市中级人民法院。
审　判　长　　周　旋
代理审判员　　李德胜
人民陪审员　　黎　红
二〇一五年十月二十六日
书　记　员　　邓志成
曾昊（代）