乿州鑫南数控科技有限公司与广州市生态环境局、广州市南沙区人民政府劳动和社会保障行政管理（劳动、社会保障）一案行政二审判决书
广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2019）粤71行终4556号
上诉人（原审原告）：广州鑫南数控科技有限公司。住所地：广州市南沙区×××××××××。
法定代表人：李来苟，执行董事。
委托代理人：林建新，该公司工作人员。
委托代理人：张明双，广东敏锐律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市生态环境局（原广州市南沙区环保水务局）。住所地：广州市越秀区××××××××。
法定代表人：杨柳，局长。
委托代理人：孙伟汉，广州市生态环境局南沙区分局工作人员。
委托代理人：方穗涛，广东红棉律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：广州市南沙区人民政府。住所地：广州市南沙区××××××。
法定代表人：董可，区长。
委托代理人：詹赣兰，广州市南沙区司法局工作人员。
委托代理人：林艳芳，广东海际明律师事务所律师。
上诉人广州鑫南数控科技有限公司（以下简称“鑫南公司”）诉原广州市南沙区环保水务局（以下简称“原南沙区环保局”）、广州市南沙区人民政府（以下简称“南沙区政府”）行政处罚及行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初1599号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明：原告于2007成立，经营范围为研究和试验发展。2011年，原告于广州市南沙区×××××××××建成研发、生产、销售数控机械设备生产项目并正式投入生产，在生产过程中，主要产生的危险废物为废机油和废切削液。
2018年5月30日，原南沙区环保局执法人员到广州市南沙区×××××××××鑫南公司现场检查时，原告鑫南公司只能提供与广州绿由工业弃置废物回收处理有限公司签订的危险废物处理处置服务合同，合同期限至2018年7月31日止，未能提供固体废物申报登记记录及危险废物转移联单。
2018年6月7日，原南沙区环保局对原告鑫南公司职工汪璠进行调查询问并制作了调查询问笔录，汪璠在接受询问时称鑫南公司主要产生少量废机油和废切削液，目前尚未对外转移处置，均存放于鑫南公司危险废物堆放场所内。由于环保部门从未通知鑫南公司开展固体废物申报登记，公司员工对该项工作不清楚，导致从未对产生的固体废物进行申报登记。
2018年7月9日，原告鑫南公司于广东省固体废物管理信息平台对登记年份为2017年的产生单位基本信息、主要生产情况、危废管理情况等信息予以填报，其中废机油“累计委托外单”为0.15吨，废切削液“累计委托外单”为0.93吨，合计1.08吨。2018年7月27日，鑫南公司将上述危险废物转移至佛山市富龙环保科技有限公司予以回收处理。
2018年9月3日，原南沙区环保局对鑫南公司作出《行政处罚听证告知书》（南环听告字〔2018〕189号），告知其不按照国家规定向环保部门申报登记废机油和废切削液危险废物的行为违反了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五十三条第一款的规定，拟责令其停止上述违法行为，立即改正并拟对其罚款50000元，并告知其有权进行陈述、申辩及提听证申请。鑫南公司于2018年9月4日签收该告知书。2018年9月5日，鑫南公司向原南沙区环保局提交《申辩异议与听证申请书》，称：因2015年至2016年期间，基本没有产生需要收集和处理的废机油和废切削液，因没有需要的转移的废机油和废切削液，故其认为没有必要在广东省固体废物管理信息平台注册账号和提交相关资料，后鑫龙公司于2018年6月已在网上进行了固体废物申报登记，其与佛山市富龙环保科技有限公司签订了《工业固体废弃物处理服务合同》，佛山市富龙环保科技有限公司已于2018年7月27日派车转移了1.2吨废机油及废切削液，故处罚告知书中认定的事实不符，理由、依据不充分，请求申请听证。2018年9月12日，原南沙区环保局向鑫南公司发出《行政处罚听证通知书》（南环听通字〔2018〕90号），通知其于2018年9月26日举行听证会。原告鑫南公司于2018年9月17日收到该通知书。2018年9月26日，原南沙区环保局举行了听证会，鑫龙公司坚持上述申辩意见并称没有收到申报危险废物的通知，不清楚要申报危险废物，要求减免罚款。鑫龙公司于听证会上提交了《工业固体废弃物处理服务合同》一份，《危险废物转移联单》二份作为证据。2018年10月29日，原南沙区环保局对鑫南公司作出《行政处罚决定书》（南环罚字〔2018〕275号），查实原告不按照国家规定向环保部门申报登记废机油和废切削液危险废物的行为违反了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五十三条第一款的规定，依据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第七十五条第一款第（二）项、第二款的规定，责令其停止违法行为，立即改正并对其罚款50000元，并于2018年11月13日向鑫南公司送达该处罚决定书。鑫南公司不服该处罚决定书于2019年1月11日向南沙区政府申请行政复议，请求撤销该行政处罚决定书。2019年1月14日，南沙区政府受理该行政复议申请，并于同日向原南沙区环保局作出《被申请人答复通知书》（穗南府复字〔2019〕12号）。原南沙区环保局于2019年1月16日收到该通知书。2019年1月23日，原南沙区环保局向南沙区政府提交《关于广州鑫南数控科技有限公司行政复议申请的答复》及相关证据材料。2019年2月25日，南沙区政府作出《行政复议决定书》（穗南府复决〔2019〕12号），决定维持原南沙区环保局作出的《行政处罚决定书》（南环罚字〔2018〕275号）。原告鑫南公司、原南沙区环保局分别于2019年2月27日、2019年2月28日收到该行政复议决定书。原告不服，遂诉至原审法院。
废机油及废切削液均列入国家危险废物名录。
原广州市环境保护局于2014年4月30日印发的《广州市环境保护局关于印发规范行政处罚自由裁量权规定的通知》(穗环〔2014〕53号)附件《环境违法行为行政处罚自由裁量适用标准》第21点规定，不按照国家规定申报登记危险废物，或者在申报登记时弄虚作假的，当事人属于初犯，能主动改正违法行为，或有其他情节轻微情形的，处1万元以上5万元以下罚款；经责令限期改正但逾期不改正的，处5万元以上8万元以下罚款；造成较大社会影响或有其他严重情节的，处8万元以上10万元以下罚款。原广州市环境保护局又于2018年10月14日印发了《广州市环境保护局关于印发<广州市规范环境行政处罚自由裁量权规定>的通知》(穗环规字〔2018〕2号)，同时废止了《广州市环境保护局关于印发规范行政处罚自由裁量权规定的通知》(穗环〔2014〕53号)。《广州市环境保护局关于印发<广州市规范环境行政处罚自由裁量权规定>的通知》(穗环规字〔2018〕2号)附件《广州市环境行政处罚自由裁量权标准》第7.3规定，不按照国家规定申报登记危险废物，或者在申报登记时弄虚作假的，在申报登记时弄虚作假的，或未申报登记危险废物数量3吨以上的，处9万元以上罚款；未申报登记危险废物数量1-3吨的，处5万元以上9万元以下罚款；未申报登记危险废物数量1吨以下的，处1万元以上5万元以下罚款。
被告广州市生态环境局在庭审中陈述原南沙区环保局系适用《广州市环境保护局关于印发规范行政处罚自由裁量权规定的通知》(穗环〔2014〕53号)所规定的裁量标准作出讼争行政处罚决定。
原审法院认为，《中华人民共和国环境保护法》第十条第二款规定：“县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。”《环境行政处罚办法》第十四条第一款规定：“县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚。”据此，原南沙区环保局负有对辖区内环境违法行为进行查处的职责。《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”据此，被告南沙区政府，有权对原告提出的案涉行政复议申请进行审查并作出行政复议决定。
本案的争议焦点为讼争行政处罚决定所认定的违法事实是否属实以及处罚是否适当。
关于违法事实认定问题。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五十三条规定：“产生危险废物的单位，必须按照国家有关规定制定危险废物管理计划，并向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门申报危险废物的种类、产生量、流向、贮存、处置等有关资料。前款所称危险废物管理计划应当包括减少危险废物产生量和危害性的措施以及危险废物贮存、利用、处置措施。危险废物管理计划应当报产生危险废物的单位所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门备案。本条规定的申报事项或者危险废物管理计划内容有重大改变的，应当及时申报。”第八十八条规定：“本法下列用语的含义:……（四）危险废物，是指列入国家危险废物名录或者根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的固体废物……”本案中，原告鑫南公司在生产经营过程中产生的废机油、废切削液，被列入国家危险废物名录，鑫南公司未向环保行政部门申报登记危险废物相关信息，已违反了上述法律规定，讼争行政处罚决定书认定原告案涉违法事实确凿，证据充分。关于原告认为环保部门未就危险废物申报登记对其进行宣传培训或通知以及原告在行政处罚作出前已完成申报登记，不应对其处罚的意见。依据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第五条规定，“国家对固体废物污染环境防治实行污染者依法负责的原则。产品的生产者、销售者、进口者、使用者对其产生的固体废物依法承担污染防治责任。”原告对其产生的固体废物承担污染防治责任，对危险废物进行申报登记是原告的法定义务，并不以环保部门的行政指导为前置条件，且原告在原南沙区环保局对其执法检查后对违法行为予以改正，亦属于原告应当履行的义务，并不影响其违法事实的成立。原告上述意见，原审法院不予采纳。
关于处罚是否适当问题。依据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第七十五条规定：“违反本法有关危险废物污染环境防治的规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，处以罚款:……（二）不按照国家规定申报登记危险废物，或者在申报登记时弄虚作假的；……有前款第一项、第二项、第七项、第八项、第九项、第十项、第十一项、第十二项、第十三项行为之一的，处一万元以上十万元以下的罚款……”讼争行政处罚决定对原告罚款五万元在法定幅度范围内。原南沙区环保局在作出讼争行政处罚决定时，适用了已废止的自由裁量标准规范性文件，南沙区政府关于原告“未申报登记危险废物数量1吨以下”的裁量情节认定有误，但根据原告未申报登记危险废物数量在1-3吨的实际情形，对其罚款5万元，并无明显不当。上述问题未造成对原告处罚过重的不利后果，原审法院仅予以指正。鑫南公司关于处罚过重的意见，没有依据，原审法院不予采纳。
综上所述，对原告请求撤销案涉《行政处罚决定书》、《行政复议决定书》，理由不成立，原审法院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告广州鑫南数控科技有限公司的诉讼请求。
上诉人鑫南公司上诉称：一、被诉行政处罚决定书、行政复议决定书认定事实不清，适用法律错误，处罚过当，依法理应予以撤销。被上诉人处罚依据是穗环规字〔2018〕2号附件规定，所面临的行政处罚是“处五千元以上五万元以下的罚款”。上诉人违法情节轻微且为初次违法，根据该情节，在处罚幅度范围内应该是从轻或者免除处罚。而原南沙区环保局对上诉人罚款5万元是顶格处罚，没有从轻或者减轻处罚，反而是从重处罚。南沙区政府已经认定上诉人违法情节轻微且为初次违法，却不纠正原南沙区环保局顶格处罚的错误做法，反而还继续维持该错误处罚决定，明显适用法律错误，处罚过当。二、根据行政诉讼法的规定，法院对于适用法律错误的行政行为应当判决撤销。原审判决不但没有对错误的行政处罚决定书和行政复议决定书予以撤销，反而直接对错误的行政行为予以指正而予以维持，该做法没有法律依据，程序不合法，以司法代替行政，依法应予撤销。请求撤销原审判决，撤销被诉行政处罚决定书和行政复议决定书，一、二审案件受理费由被上诉人负担。
被上诉人广州市生态环境局答辩称：一、一审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确。二、被上诉人请求撤销原审判决、撤销被诉行政处罚决定书和行政复议决定书的理由不成立。上诉人称“处罚过当”和法律规定不符，原南沙区环保局对上诉人罚款5万元并无明显不当。请求驳回上诉，维持原判决。
被上诉人南沙区政府答辩称：一、我府依法具有作出被诉行政复议决定书的职权。二、我府作出的行政复议决定书证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。一审法院作出的判决认定事实清楚，适用依据正确。请求依法判决驳回上诉及判决上诉人负担全部诉讼费用。
经审查，本院对原审法院查明的事实予以确认。
本院认为：本案二审争议焦点在于，对上诉人罚款五万元的行政处罚是否过当。根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第七十五条的规定，对上诉人的违法行为应处以一万元以上十万元以下的罚款，原南沙区环保局对上诉人处以罚款五万元，适用的法律正确，且并非顶格处罚。虽然原南沙区环保局错误适用已经废止的规范性文件，但并不因此构成《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项规定的“适用法律、法规错误”。在行政诉讼中，人民法院对于行政机关在法律规定的幅度内行使自由裁量权的行为应保持谦抑性，只有在行政行为“明显不当”的情形下，才适用撤销或者变更判决来对行政自由裁量权进行有限的干预。虽然上诉人违法行为轻微，依法可以从轻处罚，但原南沙区环保局罚款五万元的处罚，在“一万元以上十万元以下”的幅度内尚不属于处罚明显不当。原审判决在指正原南沙区环保局适用规范性文件瑕疵的同时，确认被诉行政处罚决定书和行政复议决定书的合法性并驳回上诉人的诉讼请求，处理并无不当，本院予以维持。对上诉人的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人广州鑫南数控科技有限公司负担。
本判决为终审判决。
审 判 长　　丁　玮
审 判 员　　林　彦
审 判 员　　易鸣娟
二〇一九年十二月三十日
法官助理　　张丽敏
书 记 员　　苏瑛琪