大理市涵墅酒店管理有限公司、大理市人民政府二审行政判决书
云南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2020）云行终613号
上诉人（一审原告）大理市涵墅酒店管理有限公司，住所地：云南省大理市湾桥镇石岭村民委员会大宁邑村。
法定代表人赵永超，男，汉族，1973年10月28日生，身份证住址：上海市浦东新区。
委托代理人刘博韬，北京在明律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被上诉人（一审被告）大理市人民政府。住所地：云南省大理市海东行政办公区。
法定代表人严启红，市长。
委托代理人孙剑飞，云南孙剑飞律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
委托代理人和媛，云南孙剑飞律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
上诉人大理市涵墅酒店管理有限公司（以下简称涵墅酒店）因与被上诉人大理市人民政府责令暂停营业一案，不服云南省大理白族自治州中级人民法院（2019）云29行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月22日立案后，依法组成合议庭，于2020年11月20日对本案进行调查询问。上诉人涵墅酒店的委托代理人刘博韬，被上诉人大理市人民政府的委托代理人孙剑飞、和媛到庭参加诉讼调查。二审期间，大理市人民政府和涵墅酒店向本院申请了60日的庭外和解时间。本案现已审查终结。
一审判决认定，2017年3月31日，大理市人民政府依据《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》《云南省大理白族自治州洱海保护管理条例》《云南省大理白族自治州洱海海西保护条例》《云南省大理白族自治州水资源保护管理条例》《云南省大理白族自治州村庄规划建设管理条例》《云南省大理白族自治州湿地保护条例》以及国务院《无照经营查处取缔办法》等相关法律法规，发布了《大理市人民政府关于开展洱海流域水生态保护区核心区餐饮客栈服务业专项整治的通告》（以下简称《3号公告》），规定：一、整治范围：（一）洱海流域水生态保护区核心区洱海海西、海北（上关镇境内）1966米界桩外延100米、洱海海东片区（海东镇、挖色镇、双廊镇境内）环海路临湖一侧和道路外侧路肩外延30米、洱海主要入湖河道堤岸两侧各30米范围内的所有餐饮、客栈服务业。（二）水生态保护区核心区划定红线经过的洱海××湖自然村所有餐饮、客栈服务业。二、整治内容：自本通告发布之日起10日内，整治范围内所有餐饮、客栈经营户一律自行暂停营业，接受核查。对期限内未暂停营业的餐饮、客栈经营户，由相关职能部门依法查处、予以停业整治。四、责任追究：（一）凡是违反本通告规定擅自开展经营活动的经营户，由相关行政执法部门依法查封、责令停业、吊销证照。阻碍国家机关工作人员依法执行公务的，由公安机关依法给予治安处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。（二）对利用微信、微博、论坛等媒介平台编造传播虚假信息、扰乱社会秩序的，由公安机关依法查处；构成犯罪的，依法追究刑事责任。2017年6月16日，大理市人民政府临时机构大理市洱海保护治理“七大行动”指挥部作出《关于做好洱海流域核心区内餐饮客栈经营户暂停营业期间相关事宜的通知》载明，每月的10号、25号早8:00--晚18:00，经向所在乡镇申请批准后，所关停的房间可开启封条，进行自我通风、保洁、管理、维护、检查。结束后，按时自行将封条恢复原状。辖区政府相关职能部门适时进行检查验收。根据大理市人民政府《3号公告》及《关于做好洱海流域核心区内餐饮客栈经营户暂停营业期间相关事宜的通知》要求，大理市下辖相关行政职能部门或涉案乡（镇）人民政府，采取统一印制封条，让经营者签字盖章确认关停事实。涵墅酒店所在地村委会加盖公章见证，并由相关工作人员对贴封过程制作现场笔录并登记造册等行为，致使涵墅酒店于2017年4月10日起“自愿”关停。
一审法院认为，大理市人民政府作出的《3号公告》第二条“整治内容自本通告发布之日起10日内，整治范围内所有餐饮、客栈经营户一律自行暂停营业，接受核查。”同时《暂停营业期间相关事宜的通知》第一条“每月的10号、25号早8:00--晚18:00，经向所在乡镇申请批准后，所关停的房间可开启封条，进行自我通风、保洁、管理、维护、检查。结束后，按时自行将封条恢复原状。”该被诉行政行为内容明确具体，具有很强的针对性。大理市下辖相关行政职能部门或涉案乡（镇）人民政府是根据被告发布的《3号公告》《暂停营业期间相关事宜的通知》等要求，采取统一印制封条，由涵墅酒店经营所在地村委会加盖公章见证，并由相关工作人员对贴封过程制作现场笔录并登记造册，让涵墅酒店司的经营者签字盖章确认已实施“自愿”关停事实，该一系列行为均体现了大理市人民政府的总体部署要求，客观上已经对涵墅酒店经营权益产生实际影响，涵墅酒店被关停与大理市人民政府的上述行政行为有直接因果关系。大理市下辖行政机关或者所属乡（镇）人民政府仅为大理市人民政府的政策或决定的执行者，应当确认为大理市人民政府的行政行为，涵墅酒店依法对此享有提起诉讼的权利。其次，大理市人民政府为加快生态文明体制改革，建设美丽中国，将生态文明建设放在突出地位，为切实减轻洱海入湖污染负荷、促进洱海水质稳定改善，根据中央、省委、省政府部署安排，为防止洱海污染继续恶化趋势，在“采取断然措施，开启抢救模式”要求的背景下，制定发布《3号公告》《暂停营业期间相关事宜的通知》等相关政策措施，其目的是为了生态公共利益管理的需要，其下辖相关行政职能部门或涉案乡（镇）人民政府于2017年4月10日前，对整治范围内的所有餐饮、客栈经营户采取“一律自行暂停营业，接受核查”等行政措施，具有合理性、正当性，且不违反法律规定，并无不当。第三，涵墅酒店根据大理市人民政府的相关要求，自行暂停客栈经营行为，属于积极配合大理市人民政府公共利益管理需要而停业，并不存在大理市人民政府对其实施了责令停业的行政行为。故涵墅酒店请求判决确认大理市人民政府责令其停业的行为违法理由不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回了涵墅酒店的诉讼请求。案件受理费50元，由涵墅酒店负担。
涵墅酒店上诉请求：1.撤销（2019）云29行初31号行政判决；2.确认大理市人民政府责令停业的行为违法；3.本案一审、二审案件受理费由大理市人民政府被上诉人承担。事实和理由：1.大理市人民政府虽未每家每户要求辖区内客栈关停，但通过其作出的《3号公告》、央视新闻的报道及客栈所贴封条等可知，其所表述的“一律自行停业”是带有强制性的，如不停业将面临被查处、被处罚、被针对，涵墅酒店的“配合”是无奈之举，一审判决认定是涵墅酒店积极配合的结果，认定事实错误；2.一审法院认为停业属大理市人民政府针对洱海治理所作出的行政强制措施，就必须符合行政强制法的规定，行政强制措施的设定前提是发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，且设定类似于查封场所、关停等行政强制措施的最低法律层级为地方性法规，大理市人民政府关停涵墅酒店的行为违反法律规定；3.如果涵墅酒店在经营过程中有污染物排放超标，需责令涵墅酒店停业，也应先由县级以上环境保护主管部门作出污染的认定，大理市境内的客栈，几年前就响应地方政府号召，修建了污水处理系统，经营过程中产生的废水均经过严格的处理，且并不直接排放到洱海内，涵墅酒店对洱海的污染结果并非诱因，反而对洱海的治理起到了一定作用；4.洱海蓄水量近30亿立方米，每年均有大量新的淡水流入，其自身的净化能力非同小可，洱海水质的污染也绝非某个新兴行业短时间内就能够破坏的，非法捕捞、过度航运、源头污染等因素，是导致洱海水质恶化的主要原因，洱海的保护确实达到了“迫在眉睫”的程度，但治理的方式，绝不是靠关停客栈和拆除客栈能够解决的。
大理市人民政府答辩称，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，审理程序合法；暂停客栈经营的行为是涵墅酒店根据大理市人民政府的要求而自行采取的措施，大理市人民政府除了发布《3号公告》外，并没有向涵墅酒店发出过“责令停止营业”的任何决定或通知，也没有采取过强制涵墅酒店停止营业的任何措施；涵墅酒店认为如果其不停业，将面临被处罚，纯属主观猜想和分析。请求二审法院依法驳回涵墅酒店的全部上诉请求，维持一审判决。
二审中，双方当事人均未提交新的证据。
一审判决认定事实清楚，双方当事人均无异议，本院予以确认。
本案争议焦点为：大理市人民政府《3号公告》责令涵墅酒店停业的行为是否合法？
本院认为，《云南省大理白族自治州洱海保护管理条例（2014修订）》第七条第二款规定“大理市人民政府负责洱海湖区及本行政区域内洱海径流区的保护管理工作。”因此，大理市人民政府具有保护洱海湖区及本行政区域内洱海径流区的法定职责。大理市人民政府在上级党委、政府要求“采取断然措施，开启抢救模式，保护好洱海流域水环境”背景下，为切实减轻洱海入湖污染负荷、防止洱海污染继续恶化，促进洱海水质稳定改善，维护生态公共利益，根据中央、云南省省委、省政府的决策部署，制定发布《3号公告》，要求整治范围内所有餐饮、客栈经营户一律自行暂停营业，接受核查，目的正当，措施合理。大理市人民政府制定发布《3号公告》，经起草论证、征求相关部门意见、法制部门合法性审查、市委市政府召开专题会议研究决定、报同级人大常委会备案等，制定程序并无不当。
大理市人民政府《3号公告》要求整治范围内所有餐饮、客栈经营户一律自行暂停营业，接受核查，并未设定行政强制措施，也不是针对违法行为作出的行政处罚，涵墅酒店认为大理市人民政府《3号公告》设定政强制措施违反法律规定、即使涵墅酒店存在污染物排放超标也应先由环境保护部门作出认定的上诉理由不能成立；涵墅酒店认为涵墅酒店不是污染洱海的诱因，反而对洱海的治理起到了一定作用，没有相应证据；涵墅酒店也认可洱海的保护确实达到了“迫在眉睫”的程度，虽然关停客栈和拆除客栈不能全部解决，但洱海周边的餐饮客栈服务业对洱海造成污染，关停餐饮客栈服务业也是治理措施，大理市人民政府开展治理洱海包括环湖截污、生态搬迁、农业面源污染治理等，不仅是洱海流域水生态保护区核心区餐饮客栈服务业整治。
综上所述，涵墅酒店的上诉请求不能成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人大理市涵墅酒店管理有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长　李年乐审判员张庆泽审判员苏静巍
二〇二一年三月十六日
书记员　江　　　　　　　　　　　　　娜