砚山县明祥页岩砖厂与砚山县人民政府一审行政判决书
云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）云26行初24号
原告砚山县明祥页岩砖厂。
统一社会信用代码：91532622770469112R。
住所地：砚山县江那镇三星坝。
法定代表人：郑玉龙，职务，厂长。
委托代理人郑玉栋，明祥页岩砖厂负责人。代理权限：特别授权代理。
委托代理人谢启达，云南同胜律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
被告砚山县人民政府。
统一社会信用代码：11532622015213711W。
住所地：砚山县江那镇龙头街24号。
法定代表人杨元辉，职务，县长。
委托代理人赵奎基，砚山县环境保护局副局长。代理权限：特别授权代理。
委托代理人方慧，云南杨柏王律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
原告砚山县明祥页岩砖厂（简称明祥砖厂）请求确认被告砚山县人民政府（简称砚山县政府）关闭和拆除砚山县明祥页岩砖厂行政行为违法一案，于2018年10月10日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2018年10月17日向被告砚山县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。被告砚山县人民政府收到起诉状副本及应诉通知书后，在法定期限内向本院提交了答辩状和作出关闭、拆除明祥砖厂的证据材料。本院于2018年11月5日将被告提交的答辩状和证据材料送达原告。本院依法组成合议庭，于2019年3月6日公开开庭审理本案。原告明祥砖厂负责人郑玉栋、委托代理人谢启达，被告砚山县人民政府委托代理人赵奎基、方慧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告砚山县政府为保护和改善砚山县境内大气环境质量，根据环境保护法、大气污染防治法和国务院关于落实科学发展，加强环境保护的决定和《砖瓦工业大气污染物排放标准》，对全县辖区内的所有砖厂进行排查，决定对未按要求安装脱硫除尘设施、大气污染物排放达不到标准的7家页岩砖厂依法进行关闭和拆除，作出了《砚山县整体关闭辖区内7个砖厂及拆除部分砖窑实施方案》（砚政办发[2017]72号），在该文件的附件《砚山县整体关闭页岩砖企业名单和拆除老旧砖窑名单》中，砚山县明祥页岩砖厂名列其中，原告不服，诉至本院。
原告诉称：原告砖厂于2001年3月13日依法成立，取得了采矿许可证等资质证书，采矿许可证的有效期限至2019年1月25日，合法经营，依法纳税。原告砖厂遵守国家政策，服从砚山县环保局安排的技改要求，进行技改，但砚山县住房和城乡建设局因原告砖厂位于听潮规划区内不准进行技改，两个行政部门的相互推诿，造成原告砖厂无法办理相关手续，导致2017年5月原告砖厂被砚山县人民政府违法关闭。因政府行政部门的责任，最终导致原告砖厂被关闭，造成了原告砖厂的经济损失，砚山县人民政府应承担相应的责任，应当对原告予以赔偿。自原告砖厂被关闭后，投资人郑玉龙多次找了砚山县人民政府要求解决赔偿事项未果，2017年8月至12月，原告砖厂委托了云南同胜律师事务所的谢启达律师、刘宝祥律师多次与砚山县人民政府协商解决赔偿事项，被告既不给付赔偿款项，又不给付任何书面的答复材料，被告至今未给付原告任何赔偿款项。综上，为维护原告的合法权益和社会的公平正义，请求：1、确认砚山县人民政府关闭明祥页岩砖厂的行政行为违法；2、本案诉讼费由被告承担。
原告为证明其主张，向本院提交了以下证据（均为复印件）：
第一份证据：砚政办发[2016]190号《砚山县人民政府办公室关于印发砚山县页岩砖行业专项整治工作方案的通知》；第二份证据：砚政办发[2017]72号《砚山县人民政府办公室关于印发砚山县整体关闭辖区内7个砖厂及拆除部分砖窑实施方案的通知》；第三份证据：《文山州各类保护区矿业权清理情况统计表》；第四份证据：2017年12月28日砚山县人民政府法制办曾雪艳主任签收的《收条》；第五份证据：《采矿许可证》；第六份证据：《安全生产许可证》；第七份证据：《云南省排放污染物许可证》。以上证据证明因被告下属的两个行政机关的相互推诿，导致原告砖厂未能进行技改，被告对原告的砖厂进行了关闭，被告的行政行为违法，原告多次要求被告解决砖厂被关闭事项，被告让原告提交材料进行审批，告知原告需要领导研究答复，一直让原告等待答复但未予答复，导致原告向人民法院起诉。关于年检登记，被告方是说年检时间是到2010年之后就没有了，而我方的证据里面，提供的年检时间是到2014年。
被告辩称：一、案件基本事实。2013年9月17日，中华人民共和国环境保护部、国家质量监督检验检疫总局联合发布了《砖瓦工业大气污染物排放标准》（GB29620—2013）。新标准第4.6条规定：产生大气污染物的生产工艺和装置必须设立局部或整体气体收集系统和集中净化处理装置。原告明祥砖厂系经砚山县市场监督管理局登记成立的个人独资企业，经营红砖生产销售。经砚山县环保局2013年底排查，砚山县境内包括原告明祥砖厂在内的所有砖厂均为无组织排放，不符合《砖瓦工业大气污染物排放标准》的要求，必须统一收集烟气集中排放并安装脱硫除尘设施方能达到标准。而根据《砖瓦工业大气污染物排放标准》第4条的污染物排放控制要求第4.2条的规定，现有企业执行大气污染物排放限值的期限是2016年7月1日起。因此，答辩人于2014年4月21日通过砚山县环境保护局依法作出砚环通[2014]4号文件，以通知的方式，通知砚山县辖区各砖厂对照《砖瓦工业大气污染物排放标准》限期整改，实现达标排放。整改期限为2014年4月20日至2015年6月30日。原告明祥砖厂于2014年5月8日收到砚环通[2014]4号文件。但是大部分砖厂整改缓慢，甚至未进行整改，原告明祥砖厂未整改。2016年7月ll日，答辩人再次安排砚山县环保局依职能召开会议，约谈砚山辖区内包括原告明祥砖厂在内的砖厂负责人。包括原告明祥砖厂负责人郑玉龙在内的砖厂负责人向砚山县环保局均作出书面《承诺书》，一方面明确了未能完成脱硫设施的整改任务的事实，另一方面郑重承诺于2016年8月30日前完成整改任务并完成环保竣工验收。但是约谈会议后，包括原告明祥砖厂在内的部分砖厂仍未整改。2016年l1月l4日，答辩人作出砚政办发[2016]190号文件，向政府相关职能部门发布文件，制定了《砚山县页岩砖行业专项整治工作方案》。答辩人成立了专项整治工作领导小组，由政府、环保、工信、公安、工商、安监、国土、信访等部门开展专项工作。截止2017年1月31日，砚山县辖区内42家页岩砖厂中，30家砖厂按照要求安装了脱硫除尘设施，5家正在技改扩建，而包括原告明祥砖厂在内的7家未按要求整改。2017年5月15日，答辩人作出《砚山县人民政府关于拆除全县范围内页岩砖行业治理未达标企业的通告》，于2017年5月l5日通过砚山县人民政府官方网站公示公告，同时到各砖厂厂区进行张贴和公告。至今，原告明祥砖厂未自行关闭拆除，答辩人也没有强行关闭拆除。
二、原告的诉讼请求不属于人民法院受案范围。自2014年以来，答辩人及其职能部门砚山县环保局等为严格贯彻执行《砖瓦工业大气污染物排放标准》，通过通知、限期整改、约谈告知、企业自愿承诺、通告等多种方式，向包括原告在内的单位发出整改要求，并开展了督促工作。具体实施的工作有：1、2014年，砚山县环保局作出的砚环通[2014]4号关于印发《2014年砚山县境内砖厂排污许可年检管理暂行办法》的通知，其内容是告知各砖厂要严格依照《砖瓦工业大气污染物排放标准》要求进行整改，并明确了整改期限为2014年4月20日至2015年6月30日，同时还明确告知了如未能整改达标将产生的法律后果。2、2016年7月1日，砚山县环保局约谈各砖厂负责人，再次向砖厂重申了相关法律法规规定，给予整改期限延迟至2016年8月30日，并明确不予整改的法律后果。3、答辩人为更好推进整改工作，作出整治工作方案、向各职能部门下发整改工作方案，并予2017年5月l5日发出公告通知。在这一系列的文件和通告中，多次写明“各职能部门认真履职，加强协作配合”、“各职能部门严格执法”、“县政府相关部门将依据通告及有关规定依法实施关闭拆除”等内容。这些内容属于对政府工作的部暑和安排，同时也是对各职能部门协同完成整治工作的要求，并对社会公告。答辩人的通告明确要求各相关职能部门依法行政、依法执行。上述答辩人及其职能部门的系列通知、通告等工作，均是对辖区内砖厂整改，有效改善全县空气环境质量所开展的管理工作。同时，工作方案、通告中也对相关职能部门明确要求，依法开展行政处罚等具体行政行为。由此可见，答辩人关于通告及前期的系列行为不属于具体行政行为，而是行政管理工作中为作出行政行为所实施的准备性、过程性行为。依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释（法释[2018]1号）第一条第（六）项的规定，原告的诉讼请求不属于人民法院行政诉讼的受案范围。
三、原告长时间拒不整改的行为没有合理、合法理由。答辩人及其职能部门鉴于整改工作的实际情况，进行了前期宣传、给予合理整改限期，并经耐心约谈后再次延迟整改期限，深入、积极地协助各砖厂自行开展了各种整改、关闭等工作。截止2017年1月31日，全县42家页岩砖厂中，已有30家按整改要求完成脱硫除尘设施，5家正在技改扩建，但包括原告在内的7家仍未行动。而且原告明祥砖厂自2011年以来，既未通过排污许可年检，更未采取任何整改措施，处于停产状态。根据砚山县环保局的通知要求，原告明祥砖厂应进行的脱硫设施的整改无须报请相关部门审批。原告提出政府部门相互推诿的问题并不存在，事实上是2017年7月3日，在砚山县住房和城乡建设局填报的《文山州各类保护区矿业权清理情况统计表》中，住建局填写了“经审查，项目位于听湖规划区内，不同意技改”的意见，该意见是砚山县住建局根据矿业权清理工作出具的审查和意见，而非原告明祥砖厂进行脱硫设施整改的必经审批程序。因此，原告明祥砖厂在起诉中提出的砚山县住建局不准原告明祥砖厂进行技改，两个行政部门相互推诿，造成原告砖厂无法办理相关手续的陈述，没有法律和事实依据。原告至今未整改没有合理、合法的理由和依据。综上所述，答辩人严格执行国家规定，依据《中华人民共和国大气污染防治法》第四十一条、第四十三条、第四十八条、第九十九条、第一百条等的规定，依法实施行政管理，并无不当。原告诉讼请求不符合行政诉讼法的规定，原告的诉请不属于人民法院受案范围，据此，请求人民法院依法审查后，驳回原告起诉。
被告砚山县人民政府在法定期限内向本院提交了以下证据（均为复印件）：
证据一：1.砚环通[2014]4号文件；2.发文登记表。以证明2014年4月21日，砚山县环保局对包括原告在内的砚山县境内的砖厂发出通知，由于砖厂均无法满足有组织监测条件，故要求限期整改。并于2014年5月8日送达原告。
证据二：砖瓦工业大气污染物排放标准。以证明2013年9月17日，砖瓦工业大气污染物排放标准发布，明确了污染物排放标准、现有企业排放限值和执行期限，同时明确要求现有企业必须设立局部或整体气体收集系统和集中净化处理装置。人工干燥及焙烧窑的排气筒高度一律不得低于15米。
证据三：排放污染物许可证。以证明原告排污许可证有效期至2014年12月14日。但年检至2010年12月31日。2010年12月31日后至今原告的许可证并未通过年检。
证据四：1.砚山县环保局约谈砖瓦行业业主会议图片及内容；2.会议签到表；3承诺书。以证明：1、由于经过两年的整改和督促工作，效果不好。为加大整改力度，砚山县环保局约谈包括原告在内的39家砖瓦行业负责人，会议学习和重审了《环保法》、《大气污染防治法》及《砖瓦工业大气污染物排放标准》以及《行政处罚法》等相关规定。2、会议上，砚山县环保局要求各砖厂于2016年8月30日前进行脱硫除尘整改，并强调了不按时限完成整改所产生的法律后果及法律赋予的行政相对人所享有的权利义务。3、原告书面承诺明确并未进行任何整改，且承诺于2016年8月30日前完成整改任务并完成环保竣工验收。
证据五：云亚环验[2016]第21-1号《建设项目竣工环境保护验收检测表》。以证明1、砚山县平祥新型页岩砖厂生产工艺比原告先进。经废气有组织排放检测结果显示，废气未经脱硫装置前指标是二氧化硫排放浓度平均值为482，氮氧化物排放浓度平均值为89，颗粒物平均值为98。严重超过《砖瓦工业大气污染物排放标准》表2的规定。经过脱硫处理后，二氧化硫排放浓度平均值为160。氮氧化物排放浓度平均值为83，颗粒平均值为26。2、数据再次证明，原告未整改，其污染排放是不符合《砖瓦工业大气污染物排放标准》要求的硬件条件及排放标准的。
证据六：砚政办发[2016]190号文件。以证明砚山县人民政府作出专项整治工作方案，严格依照排放标准开展污染治理工作。
证据七：1、砚政办发[2017]72号文件；2、砚山县人民政府关于拆除权限范围内页岩砖厂行业治理未达标企业的通告；3、通告张贴和在网站公示截屏。以证明砚山县人民政府对包括原告在内的未完成整治任务的7家砖厂及社会工作作出通告，该通告于2017年5月15日公示公告，并于5月23日张贴于原告厂区。
证据八：砚环函[2017]23号。以证明2017年5月25日，砚山县环保局对自行关闭拆除砖厂情况及通告后的相关情况向政府等部门作出的函报，同时明确原告仍未关闭和自行拆除。
证据九：1.情况统计；2.会议纪要。以证明砚山县住建局××在××各类保护区矿业权清理情况统计表上签署意见。该意见不是对原告申请脱硫整改的审批意见。同时需要说明的是，原告的整改不需要砚山县住建局的审批。
经庭审举证、质证，原告对被告砚山县政府提交证据一的真实性、合法性、关联性予以认可。对证据二的真实性、合法性、关联性予以认可。对证据三真实性、合法性、关联性均不予认可，认为该份证据与砚山县环境保护局批准和颁发给原告的现有证件不符，原告的年检的最后时间是到2014年7月8日，不是2010年12月31日。对证据四的真实性、合法性、关联性均不予认可，认为原告砖厂法定代表人郑玉龙并未参加这个会，会议签到表、承诺书法定代表人郑玉龙签字均不是郑玉龙本人所签。对证据五的真实性、合法性予以认可。对其与案件的关联性不予认可，认为该份证据未对原告砖厂废气进行检测，对原告砖厂无检测数据。对证据六的真实性予以认可。对其合法性和关联性不予认可，认为被告出台的该文件违反了我国《行政处罚法》等法律规定，未安排职能部门履行法定程序应告知当事人享有听证的权利，剥夺了当事人要求举行听证的权利。对证据七的真实性予以认可，对其合法性和关联性不予认可，认为被告出台的该文件违反了我国《行政处罚法》等法律规定，未安排职能部门履行法定程序应告知当事人享有听证的权利，剥夺了当事人要求举行听证的权利。对证据八的真实性予以认可，对其合法性和关联性不予认可，认为被告出台的该文件违反了我国《行政处罚法》等法律规定，未安排职能部门履行法定程序应告知当事人享有听证的权利，剥夺了当事人要求举行听证的权利。对证据九中的情况统计表的真实性、合法性、关联性予以认可，认为该证据不但不能证明被告依法行政，反而可以证明被告的两个职能部门相互推诿扯皮，环保部门要求原告进行技改，同意原告技改，砚山县住建局不同意原告技改，导致原告无法进行砖厂技改而被被告下令关闭。
被告对原告明祥砖厂提交的1至4份证据三性均无异议，但不同意原告的证明观点。第一，被告没有对原告作出关闭砖厂的具体行政行为，也没有对原告的砖厂进行强行关闭，该组证据恰恰证明了被告为了执行砖瓦工业大气污染物排放标准达标，为了更好推进整改工作，作出整治工作方案、并向各职能部门下发整改工作方案；第二，被告下发的通知、公告的内容都是属于对政府工作的部署和安排，同时也是对各职能部门协同完成整治工作的要求，被告下发的通知。公告等文件系被告在行政管理工作中为作出行政行为所实施的准备性、过程性行为，故被告下发的通知、答复并不是被告作出的具体行政行为；第三，根据砚山县环保局的通知和要求，原告明祥砖厂进行脱硫设施的整改无需报请相关部门审批，故原告提出政府部门相互推诿的问题并不存在。并且在原告提供的矿业权清理情况统计表，是砚山县住建局根据矿业权清理工作作出的审查和意见，并非原告明祥砖厂进行脱硫设施整改的必经审批程序，故原告主张政府部门相互推诿导致原告未能进行技改是无事实及法律依据的。对后面三组证据的三性予以认可，对证明观点不予认可，原告方所说的年检时间是到2014年，也就是说2014年7月8日之后，其就没有进行年检的事实。
本院对双方当事人提交的上述证据作如下认证：对原告提交的1至2份证据证明被告砚山县政府对其辖区内页岩砖行业进行专项整治，对拒绝整改和不符合大气排放标准的砖厂将依法予以关闭和拆除，明祥砖厂被列为关闭之一，原告明祥砖厂提起诉讼主体适格；第3份证据能证明原告持有的许可证的有效起止时间。三份证据来源合法，客观真实，本院予以采信；第4份证据是原告向被告砚山县政府申请行政补偿的材料收条，与本案无关。
对被告提交的证据二《砖瓦工业大气污染物排放标准》是国家环境保护部、国家质量监督检验检疫总局下发的规范性文件；证据七《砚山县整体关闭辖区内7个砖厂及拆除部分砖窑实施方案》及附件（被关闭和拆除的砖窑名单）是被告砚山县政府作出的被诉行政行为，以上2份证据本院不作为本案证据进行认证；证据五云亚环验[2016]第23-1号《建设项目竣工环境保护验收监测表》是云南亚明环境监测科技有限公司对砚山县平祥新型页砖厂整改后的达标检测结果，与本案无关，但可以作为参考。其余证据一、证据三、四、六、八、九能证明被告砚山县政府依法作出关闭和拆除原告明祥砖厂的合法性，证据客观真实，来源合法，本院予以采信。
本院根据上述证据认定本案的事实如下：原告明祥砖厂系经砚山县市场监督管理局登记成立的个人独资企业，经营红砖生产销售，其编号为5326222100000118O0034y的排放污染物许可有效期为2011年5月23日至2015年12月31日。为保护环境，防治污染，促进砖瓦工业生产和污染治理技术的进步，2013年9月，中华人民共和国环境保护部、国家质量监督检验检疫总局下发了《砖瓦工业大气污染物排放标准》（GB29620—2013），对大气污染物排放规定了新的标准，明确规定“本标准自2014年1月1日起实施”。2013年底，经砚山县环保局排查，砚山县境内包括原告明祥砖厂在内的所有砖厂均为无组织排放，不符合《砖瓦工业大气污染物排放标准》的要求，根据《砖瓦工业大气污染物排放标准》的规定，现有企业执行大气污染物排放限值的期限是2016年7月1日起，对此，砚山县环境保护局于2014年4月21日下发了《2014年砚山县境内砖厂排污许可证年检管理暂行办法》（砚环通[2014]4号），明确砚山县辖区各砖厂对照《砖瓦工业大气污染物排放标准》限期整改，实现达标排放。整改期限为2014年4月20日至2015年6月30日。原告明祥砖厂法定代表郑玉龙于2014年5月8日签收了砚环通[2014]4号通知后，一直未对其明祥砖厂的大气污染排放物进行整改。2016年7月ll日，被告砚山县人民政府再次安排砚山县环保局依职能召开会议，约谈砚山辖区内包括原告明祥砖厂在内的砖厂负责人，同日，包括原告明祥砖厂法定代表人郑玉龙在内的被约谈的砖厂负责人向砚山县环保局作出书面承诺，郑玉龙在《承诺书》中承诺将于2016年8月30日前完成整改任务并完成环保竣工验收。但该约谈会议和承诺后，原告明祥砖厂仍然未进行整改。2016年l1月l4日，被告砚山县政府制定了《砚山县页岩砖行业专项整治工作方案》，成立了专项整治工作领导小组，由政府、环保、工信、公安、工商、安监、国土、信访等部门开展专项整治工作，同时明确到2016年12月30日前仍未整改完成并监测验收合格的，政府将组织有关部门对砖厂进行停业、关闭。截止2017年1月31日，原告明祥砖厂仍然未按要求进行整改。2017年5月15日，被告砚山县政府并作出《砚山县政府关于拆除全县范围内页岩砖行业治理未达标企业的通告》，决定对未整改达标的原告明祥砖厂进行关闭和拆除，该通告于2017年5月l5日通过砚山县政府官方网站公示公告，同时到各砖厂厂区进行张贴和公告。原告明祥砖厂对被告作出的关闭和拆除决定不服，向本院提起诉讼，请求确认被告作出关闭和拆除的行政行为违法。
庭审辩论中，双方当事人围绕本案争议焦点，即本案是否属于人民法院的受案范围，被告作出的关闭、拆除原告砖厂的行政行为是否合法进行了辩论。
原告认为，被告要求原告进行技改，原告不是说不技改，而是被告的职能部门，意见不一致，环保局要求技改达到环保的标准，住建局这边不同意还没有相关的文书，到了2017年才有批文。才导致原告方不能进行技改，最后停厂关闭。被告所发的通告，原告方不可能不按照被告方的要求进行停厂关闭。是根据被告方的行为所作出的，是具体的行政行为，是属于人民法院的受案范围。被告方没有按照《行政处罚法》的程序来进行，其行政行为的程序是违法的。
被告砚山县政府认为，一、原告的起诉不属于人民法院受案范围，依法应驳回原告的起诉。自2014年以来，被告及其职能部门砚山县环保局等为严格贯彻执行《砖瓦工业大气污染物排放标准》，通过通知、限期整改、约谈告知、企业自愿承诺、通告等多种方式，向原告发出整改要求，并开展了督促工作。被告为了更好推进整改工作，作出整治工作方案、向各职能部门下发整改工作方案，并于2017年5月15日发出公告通告。被告所做的这一系列文件和通告仅仅是一些过程性文件，并不是具体行政行为。并且在这一系列的文件和通告中，多次写明“各职能部门认真履职，加强协作配合”、“各职能部门严格执法”、“县政府相关部门将依据通告及有关规定依法实施关闭拆除”等内容。这些内容属于对政府工作的部署和安排，同时也是对各职能部门协同完成整治工作的要求，并对社会公告。被告的通告明确要求各相关职能部门依法行政、依法执行。上述被告及其职能部门的系列通知、通告等工作，均是对辖区内砖厂整改，有效改善全县空气环境质量所开展的管理工作。同时，工作方案、通告中也对相关职能部门明确要求，依法开展行政处罚等具体行政行为。由此可见，被告关于通告及前期的系列行为不属于具体行政行为，而是行政管理工作中为作出行政行为所实施的准备性、过程性行为。故依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第（六）项：“行政机关为做出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故依法应驳回原告的起诉。二、被告作出通知及通告的行为合法。2013年年底，经砚山县环保局排查，发现包括原告在内的所有砖厂均为无组织排放，所有的砖厂都不符合《砖瓦工业大气污染物排放标准》必须统一收集烟气集中排放并安装脱硫除尘设施方能达到标准要求。并且根据《大气污染防治法》第四十一条“燃煤电厂和其他燃煤单位应当采用清洁生产工艺，配套建设除尘、脱硫、脱硝等装置，或者采取技术改造等其他控制大气污染物排放的措施。国家鼓励燃煤单位采用先进的除尘、脱硫、脱硝、脱汞等大气污染物协同控制的技术和装置，减少大气污染物的排放。”第四十三条：“钢铁、建材、有色金属、石油、化工等企业生产过程中排放粉尘、硫化物和氮氧化物的，应当采用清洁生产工艺，配套建设除尘、脱硫、脱硝等装置，或者采取技术改造等其他控制大气污染物排放的措施。”第四十八条：“钢铁、建材、有色金属、石油、化工、制药、矿产开采等企业，应当加强精细化管理，采取集中收集处理等措施，严格控制粉尘和气态污染物的排放。”之规定，原告属于燃煤单位，建材企业，根据上述规定，原告必须安装除尘、脱硫、脱硝等装置，必须采取集中收集处理等措施，严格控制粉尘和气态污染物的排放。但作为本案的原告，至今仍未安装除尘、脱硫、脱硝等装置，也未采取集中收集处理等措施。据此，被告为了严格执行法律法规和国家标准，于2014年要求原告进行限期整改于法有据。但原告在限期整改的期限内仍未进行整改。原告自2014年至今属于未依法取得排污许可证排放大气污染物，属于通过逃避监管的方式排放大气污染物，并且也未按照规定设置大气污染物排放口。据此，被告根据《大气污染防治法》第九十九条：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（一）未依法取得排污许可证排放大气污染物的；（二）超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的；（三）通过逃避监管的方式排放大气污染物的。以及第一百条：违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正，处二万元以上二十万元以下的罚款；拒不改正的，责令停产整治，（五）未按照规定设置大气污染物排放口的。”之规定，被告下发关闭拆除的通告，但该通告的内容仅仅是一个过程性的规定，该通告不是关闭的决定，不属于具体行政行为。并且通过法庭调查核实，原、被告对通告中关闭拆除注意事项，对在规定期限内未自动拆除的，被告及其职能部门并未作出任何高限处罚，也未强行拆除。原被告双方对此是无异议的。综上，被告自始至终均未作出任何行政处罚的决定，原告也没有收到过任何处罚决定。被告依据上述相关法律规定，依法为了实施行政管理，作出的通知及通告合法有据。综上所述，被告严格执行国家规定，依据《中华人民共和国大气污染防治法》第四十一条、第四十三条、第四十八条、第九十九条、第一百条等的规定，依法实施行政管理，合法有据，并无不当。
本院认为，为认真履行保护环境，防治污染的职责，被告砚山县政府对其辖区内的页岩砖行业进行专项整治，制定了《砚山县页岩砖行业专项整治工作方案》和《砚山县整体关闭辖区内7个砖厂及拆除部分砖窑实施方案》，下发了《砚山县人民政府关于拆除全县范围内页岩砖行业治理未达标企业的通告》，决定对其辖区内大气污染物排放不达标且拒绝整改的老旧砖厂作出强制关闭和拆除，该《方案》和《通告》要求原告明祥砖厂自行关闭和拆除，如原告在规定的期限内不自行关闭和拆除，被告砚山县政府将组织相关部门进行强行关闭和拆除。原告认为被告砚山县政府作出的要求其自行关闭和拆除的行政行为侵犯了原告的合法权益，对此提起行政诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，原告明祥砖厂的诉讼属于人民法院受案范围。被告砚山县政府认为其作出通告后并未付诸实施，不属于具体行政行为，不属于人民法院受案范围的理由不能成立，本院不予支持。
根据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（一）未依法取得排污许可证排放大气污染物的；（二）超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的；（三）通过逃避监管的方式排放大气污染物的。”第一百条第（五）项：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正，处二万元以上二十万元以下的罚款；拒不改正的，责令停产整治：……，（五）未按照规定设置大气污染物排放口的。”之规定，被告砚山县政府对大气污染物排放不达标且限期不整改的原告明祥砖厂作出要求原告自行关闭和拆除的主体适格。
《中华人民共和国大气污染防治法》第四十一条规定“燃煤电厂和其他燃煤单位应当采用清洁生产工艺，配套建设除尘、脱硫、脱硝等装置，或者采取技术改造等其他控制大气污染物排放的措施。国家鼓励燃煤单位采用先进的除尘、脱硫、脱硝、脱汞等大气污染物协同控制的技术和装置，减少大气污染物的排放。”第四十三条规定：“钢铁、建材、有色金属、石油、化工等企业生产过程中排放粉尘、硫化物和氮氧化物的，应当采用清洁生产工艺，配套建设除尘、脱硫、脱硝等装置，或者采取技术改造等其他控制大气污染物排放的措施。”第四十八条第一款规定：“钢铁、建材、有色金属、石油、化工、制药、矿产开采等企业，应当加强精细化管理，采取集中收集处理等措施，严格控制粉尘和气态污染物的排放。”2014年4月1日，国家环保部、质量监督检验检疫总局联合下发《砖瓦工业大气污染物排放标准》。根据上述规定，砚山县环保局对其辖区内砖厂进行排查，发现包括原告明祥砖厂在内的所有砖厂均为无组织排放，不符合《砖瓦工业大气污染物排放标准》，即下发通知，要求原告明祥砖厂限期进行整改，且砚山县环保局还对限期内未整改达标的原告明祥砖厂进行了约谈。约谈后，原告明祥砖厂仍然在其承诺的2016年8月30日前未进行整改，直至2017年5月15日被告砚山县政府下发通告决定对其进行关闭时均未完成环保竣工验收。本院认为，原告作为燃煤建材企业，根据《中华人民共和国大气污染防治法》第四十一条、四十三条、四十八条和《砖瓦工业大气污染物排放标准》的规定，必须安装除尘、脱硫、脱硝等装置，对于大气污染物必须采取集中收集处理等措施，严格控制粉尘和气态污染物的排放，坚决避免造成大气环境污染。原告明祥砖厂在被告砚山县政府及其职能部门的再三监督下，在足够的整改期限内，拒绝对其不达标的大气污染物的排放进行整改，严重违反了《大气污染防治法》和《砖瓦工业大气污染物排放标准》规定，被告砚山县政府依法决定要求其自行关闭和拆除的事实清楚，程序合法，适用法律正确，决定要求原告采取自行关闭和拆除的措施得当。原告明祥砖厂认为被告砚山县政府要求其自行关闭和拆除的行为违法的理由无事实依据和法律依据，其主张不能成立，本院不予支持。
综上所述，被告砚山县人民政府对大气污染物排放不达标且在规定期限内拒绝整改的砚山县明祥页岩砖厂要求进行关闭和拆除合法，并无不当。据此，根据《中华人民共和国大气污染防治法》第四十一条、四十三条、四十八条、第九十九条、第一百条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告砚山县明祥页岩砖厂的全部诉讼请求。
一审案件受理费人民币50.00元，由砚山县明祥页岩砖厂承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。
审判长　　陈古洪
审判员　　郑茂丹
审判员　　何建兵
二〇一九年三月二十五日
书记员　　盘日旭