濠县规划和自然资源局与重庆磐祥环源建材有限公司生态环境损害赔偿诉讼一审民事判决书
重庆市第二中级人民法院
民 事 判 决 书
(2021)渝02民初1011号
原告：忠县规划和自然资源局，住所地重庆市忠县忠州街道果园路12号，统一社会信用代码11500233765915210U。
法定代表人：李心国，局长。
委托诉讼代理人：罗真骅，忠县规划和自然资源局工作人员，特别授权。
委托诉讼代理人：戴宗宪，重庆泰源律师事务所律师。
支持起诉人：忠县人民检察院，住所地重庆市忠县忠州镇屛环路60号。
法定代表人：黄雄，检察长。
出庭检察人员：田金兰，检察官。
出庭检察人员：程巧巧，检察官。
被告：重庆磐祥环源建材有限公司，住重庆市忠县顺溪社区居委四组黄龄嘴乾芳果园场内，统一社会信用代码91500233MA5YQ7QL5H。
法定代表人：刘李磐，总经理。
委托诉讼代理人：刘和乾，男，汉族，1967年5月2日出生，住重庆市忠县，公司员工，特别授权。
原告忠县规划和自然资源局（以下简称忠县规资局）、支持起诉人忠县人民检察院与被告重庆磐祥环源建材有限公司（以下简称磐祥公司）生态环境损害赔偿纠纷一案，本院立案后，依法组成合议庭。本案依法适用普通程序，于2021年12月15日公开开庭进行了审理。原告忠县规资局委托诉讼代理人罗真骅、戴宗宪、支持起诉人忠县人民检察院指派检察官田金兰、程巧巧、被告磐祥公司委托诉讼代理人刘和乾到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告忠县规资局起诉请求：一、请求判令被告支付生态环境修复期间服务功能损失费68814元（支付至忠县财政账户）；二、请求判令被告向原告支付司法鉴定费、生态修复方案、专家咨询费21950元；三、请求判决被告按照中正（重庆）生物技术研究院出具的《用地复垦方案》于2022年6月30日前修复被损害的生态环境并通过行政主管部门验收，若限期内未履行修复义务则应支付土地复垦治理费1612621元；四、案件受理费20130.46元由被告承担。主要事实和理由：被告损害生态环境一案，忠县人民政府指定原告承办。双方经磋商，于2019年11月6日签订生态损害赔偿协议，约定被告应承担被破坏土地的生态环境损害赔偿费用、司法鉴定、生态修复方案、专家咨询费的支付期限和方式，自行修复的期限和方式等。协议签订后，被告不履行协议，亦拒绝认可协议。嗣后，鉴定机构对原鉴定意见书出具《司法鉴定意见补正书》认为，被损毁土地功能损失费应调整为68814元。因案涉地块中包含集体建设用地1627.52㎡和三峡库区175水位线下未利用地1628.64㎡可以不用复垦，土地复垦治理费用由协商时的金额调整为1775037元。同时，鉴于我县“忠县至石宝快速路项目”已于2020年开工建设，故对于案涉地块与项目拟占用征地红线内的重合部分1244.37㎡及作为果园配电房使用的21.56㎡，为避免资源及资金的浪费，对前述两部分地块均可不再进行复垦。根据面积占比（13849.55㎡-1265.93㎡）÷13849.55㎡=90.85%计算，土地复垦费用应为1612621元。综上，为维护国家公共利益，诉至贵院，请求判决支持原告诉讼请求。
支持起诉人忠县人民检察院支持原告忠县规资局起诉认为：被告磐祥公司未经批准自2017年11月起在忠县忠州非法占用耕地修建碎石加工厂，造成耕地种植条件的破坏，违反了土地管理法第三十六条的规定，构成破坏耕地的违法行为。原告经立案调查，向其送达了处罚决定书，责令拆除修建的管理和配电房及搭建的碎石加工机器设备等，恢复耕地种植条件。被告一直未履行。经双方协议，签订了生态损害赔偿协议，但被告未履行，也没有修复受损地块，持续损害国家和社会公共利益。该院认为，忠县规资局系提起诉讼的适格主体；其提起诉讼主张的事实存在，证据合法有效，事实清楚，证据充分，诉求合法合理；提请检察院支持起诉，于法有据，请依法裁判。
被告磐祥公司答辩称，磐祥公司2018年成立，主要从事废旧材料回收，公司位于忠县顺溪社区居委四组黄龄嘴乾芳果园场内。公司只有一个厂区，废旧的材料是放在公司厂址上面一公里处，小地名叫灯树三组瓦泥沟，主要是经营废旧材料回收和碎石加工。土地是承包过来的，是在承包土地上加工作业，但没有破坏土地，没有破坏生态环境。我们愿意自行修复，希望考量修路占地的问题。
原告忠县规资局围绕诉讼请求依法举示了以下证据：
证据1、忠县人民政府办公室《关于印发<忠县生态环境损害赔偿制度改革实施方案>的通知》（忠委办发[2018]23号）。证据2、忠县人民政府情况说明。证明忠县人民政府指定忠县规资局承办本案，原告具有诉讼主体资格。
证据3、司法鉴定意见书。证据4、重庆博图勘测规划有限公司出具的《忠县忠州街道2018年土地利用现状图（局部）》。证据5、重庆博图勘测规划有限公司出具的《项目占地图》。证明被告造成生态损害赔偿事实及生态损害赔偿费、复垦费。
证据6、复垦方案。证明被告自行复垦的方案及质量要求。
证据7、生态环境损害赔偿协议。证明被告认可生态损害赔偿事实、费用及鉴定评估费用等。
证据8、庭审笔录。证据9、（2021）渝0101民特52号民事裁定书。证明被告拒绝确认协议。
证据10、鉴定评估协议书。证据11、鉴定评估费发票、《环境损害司法鉴定职业分类规定》、《重庆市环境损害司法鉴定收费指引》，证明司法鉴定收费适当，鉴定合法，原告已支付鉴定评估费。
证据12、重庆博图勘测规划有限公司套合图，证明征地红线与案涉地块重合面积，不需要被告修复的部分。
证据13、司法鉴定意见说明、司法鉴定意见补正书及资质材料，证明生态环境功能修复期间服务功能损失费的计算和调整依据以及土地复垦治理费用依据。
证据14、忠县财政局出具的账户证明，证明被告支付的费用应当支付到财政的账户。
证据15、授权委托书、刘和乾身份证复印件、会议记录、签到表，证明和被告进行了磋商。
被告磐祥公司举示以下证据：
证据1、忠县政府强制消除公告，证明政府同意磐祥公司搬到果园内来。证据2、企业备案申请，证明企业是在政府同意下办理的手续。证据3、营业执照，证明被告是合法企业。证据4、照片10张，有4张照片是在2017年拍摄的，有4张照片是磐祥公司的现场照片，还有2张照片是现在恢复绿化的照片，证明公司在积极拆除恢复。
经庭审质证，对于原告举示证据，磐祥公司认为：对证据1、2无异议，原告具备提起诉讼主体资格；证据3真实性有异议，磐祥公司没有参与；证据4、5是真实的；证据6复垦方案认可，已经按照此方案修复了；证据7赔偿协议是真实的，认可，已经按照协议做了，设备已经拆除了，企业存在的困难是砂石运不出去，政府把路断了；证据8、9无异议，生态环境损害赔偿协议也认，也愿意按照修复方案来修复，但是政府要占案涉地块，也没有必要恢复了；证据10-15无异议，认可。
对于磐祥公司举示证据，忠县规资局质证认为：证据1已经被忠县政府撤销。证据2真实性、合法性无异议，但与本案无关，也不能达到被告的证明目的，企业取得发改委的投资备案证并不表明企业取得了土地占用的批准文书，本案是因为被告非法占用土地要求被告生态修复。证据3的三性均认可，被告是合法企业无异议，但是并不能够据此否认被告破坏生态的事实。4、照片无法确认是否是本案案涉地点，不认可其真实性，但是即使这些照片是本案所涉的位置，根据修复方案，应当由相关部门组织验收合格，由于被告未申请验收也未取得验收合格，因此达不到被告的证明目的。
为查清案件相关事实，本院组织双方经现场勘察，形成12张照片。经庭审质证，双方均予以认可。
对于上述双方无异议，予以认可的证据，本院予以确认。对于双方存在争议的证据：忠县规资局举示的《司法鉴定意见书》，系其诉前单方委托鉴定机构经现场勘查而形成，磐祥公司诉前没有参与，但诉讼中，鉴定机构已现场作出勘测说明，并出具说明及补正意见书，磐祥公司对案涉地块面积等亦明确表示认可，不申请重新鉴定，对补正意见书等予以认可。故对此鉴定意见书，本院将结合鉴定机构后续出具的说明及补正意见书作出认定。对于磐祥公司举示的强制消除公告，忠县人民政府已撤销，故对此不予采信。对于磐祥公司举示的企业备案申请、营业执照及照片等，来源合法，客观真实，与本案基本事实相关联，故均予以采信，但对其拟证明目的不予采信。
根据上述确认证据及庭审陈述，结合案件的调查，认定如下事实：
磐祥公司注册成立于2018年，主要从事建筑垃圾回收处理，经营销售建筑材料、水泥制品及沙石加工、销售等。2017年11月以来，磐祥公司未经批准在忠县忠州镇灯树社区三组建设管理用房、进行碎石加工，违法占用该处耕地、林地等。
2019年9月30日，忠县规资局委托重庆中正司法鉴定中心对磐祥公司占用耕地情况进行鉴定。经现场勘查，该鉴定中心于2019年10月9日作出渝中正（2019）环损鉴字第305号鉴定意见书，认为：（一）磐祥公司占用耕地对其转运的碎石进行加工、修建碎石加工管理用房和变电房、硬化地面修建道路，沙石材料已经压入和混入耕地土壤，造成耕地被压占破坏，原有植被全部丧失，破坏土地的面积为25.65亩（约17100平方米）。（二）被破坏土地的生态环境损害费用为171100元。（三）土地复垦治理费用为2171600元，包括机械拆除碎石加工厂管理用房和变电房、机械挖硬铺路石方、机械挖软渣石方、机械外运土石渣方、机械购运入种植土方、覆铺种植土（土层厚度至少要0.5m）、人工费及其他综合费用（工程造价按9%计税）。建议土地修复时间不超过一年。（四）此次委托鉴定的被破坏土地综合损失为
2342700元。2021年9月8日，重庆中正司法鉴定中心作出《说明》：1.《司法鉴定意见书》中所提起的“生态环境损害费用”实际为行政事业性收费之土地复垦费用，是企业和个人为履行土地复垦义务，向当地政府或土地行政主管部门缴纳的进行土地复垦的费用。2.《司法鉴定意见书》中所提及的“土地复垦治理费用”不等于土地复垦费用。土地复垦治理费用是对其已经破坏了的土地地形、地貌修复至可耕种条件的治理过程，从而产生的相关费用。土地复垦治理是保证被破坏的土地经过治理，修复达到正常可供耕种的状态，以备复垦。
嗣后，重庆中正司法鉴定中心于2021年12月2日作出《司法鉴定意见补正书》，就本案占用土地类型和生态环境损害赔偿费用予以补正，意见如下：一、占用土地类型磐祥公司占用25.6586亩土地：1.耕地面积11915.68平方米，折合17.8735亩；2.林地面积1348.68平方米，折合2.0230亩；3.园地面积585.19平方米，折合0.8778亩；4.建设用地（村庄）面积1627.52平方米，折合2.4413亩；5.175以下面积1628.64平方米，折合2.4430亩。二、生态环境修复期间服务功能损失费用从2017年11月侵权行为发生至2022年6月底案涉场地土地复垦修复效果后评估验收通过止，共计68814元。（耕地功能损失费8704元/公顷/年×1.250087公顷×56月/12月/年=50777元、林地功能损失费28658元/公顷/年×0.134868公顷×56月/12月/年=18037元）三、土地复垦治理费用案涉地块中的建设用地1627.52平方米、175以下1628.64平方米不需要修复，故需要修复土地面积为13849.55平方米，土地复垦治理费用应为1775037元。
经忠县规资局委托，中正（重庆）生物技术研究院针对本案受损耕地修复出具了《复垦方案》，认为现案涉全部耕地已经被石材、石渣占压，大量石块石渣已压入、混入耕地土层50厘米左右，耕地已完全被破坏。建议：先由涉案方自行清除地面以上的全部石材石渣，以及所有占地的设备、围墙障碍物拆出现场；采用混凝土破碎机将硬化地表混凝土破碎，挖出已压入混入耕地土壤，拆除房屋、构建筑物；翻松原状土；摊铺种植土，摊铺厚度不小于50厘米，第一层摊铺厚度为30厘米，第二层摊铺厚度为20厘米；摊平后进行旋耕，不少于3次旋耕，必须将翻松的原状土和种植土搅拌均匀，搅拌后的混合土用平地机整平；沿自然地形修建排水和自然流水灌溉系统；加固坡脚。忠县规资局共支付司法鉴定服务、鉴定咨询服务费21950元。
另查明，2019年11月12日，忠县规资局和磐祥公司签订《生态环境损害赔偿协议》，约定：1、磐祥公司承担破坏土地的生态损害赔偿费用171100元，司法鉴定、生态修复方案、专家咨询费用共计21950元，合计193050元。磐祥公司在协议签订后三个工作日内向忠县规资局申领非税收入一般缴款书，并于领取后的七个工作日内按要求缴款。2、磐祥公司按照中正（重庆）生物技术研究院出具的《重庆市忠县忠州街道顺溪社区四组磐祥公司用地复垦方案》采取自行修复履行生态环境损害赔偿责任，于2019年12月年启动，于2020年12月30日前完成，由磐祥公司向忠县规资局申请，忠县规资局与忠县农业农村委员会联合验收。协议签订后，磐祥公司未缴纳生态损害赔偿及司法鉴定等费用，也未按要求开展自行修复工作，导致损毁土地一直未得到修复。2021年1月6日，忠县规资局向重庆市万州区人民法院申请确认生态损害赔偿协议，后撤回申请。嗣后，向本院提起诉讼。
同时查明，案涉地块因修建忠县至石宝寨沿江旅游公路需占用部分土地。重庆博图勘测规划有限公司根据渝府地[2021]798号批文对占用地块面积进行了套合，经套合修建公路与案涉土地重叠范围为1244.37平方米，折合1.8666亩。
本院认为，《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》第一条规定,省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构,因与造成生态环境损害的自然人、法人或者其他组织经磋商未达成一致或者无法进行磋商的,可以作为原告提起生态环境损害赔偿诉讼。结合《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发<生态环境损害赔偿制度改革方案>的通知》(中办发[2017]68号)、《重庆市生态环境损害赔偿制度改革实施方案》(渝委办发〔2018〕43号)、《中共忠县县委办公室、忠县人民政府办公室关于印发<忠县生态环境损害赔偿制度改革实施方案>的通知》(忠委办发[2018]23号)规定,忠县人民政府系忠县行政区域内生态环境损害赔偿权利人，本案中忠县人民政府指定忠县规资局办理本案生态损害赔偿相关事宜。根据上述规定及忠县人民政府指定，忠县规资局在与磐祥公司磋商后诉至本院，符合法律规定，具备诉讼主体资格，本院予以确认。
根据双方诉辩意见，对于本案争议焦点归纳分析评判如下：
一、关于磐祥公司是否应承担生态环境损害赔偿责任的问题。
《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定:“农村土地承包应当遵守法律、法规,保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。”《中华人民共和国土地管理法》第四条规定:“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划,规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地,包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等;建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地,包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等;使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”上述规定表明,国家严格限制农用地转为建设用地,对农用地实行特殊保护,十分珍惜、合理利用土地和切实保护农用地是我国的基本国策。
本案中，忠县规资局起诉认为，磐祥公司未经批准在案涉地块建设管理用房、进行碎石加工、硬化地面修建道路，违法占用该处耕地、林地，造成沙石材料压入和混入耕地、林地土壤，原有植被全部丧失，破坏了原有的耕地、林地生态环境。对此事实，忠县规资局举示了司法鉴定意见书、忠县忠州街道2018年土地利用现状图（局部）、项目占地图等证据予以证实，磐祥公司在生态损害赔偿磋商中对此事实予以认可，结合本院现场勘察情况，足以认定磐祥公司非法占用案涉耕地、林地的事实。
《中华人民共和国环境保护法》第六十四条规定：“因污染环境和破坏生态造成损害的,应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任”;《中华人民共和国侵权责任法》第十五条规定：“承担侵权责任的方式主要有:……(五)恢复原状;(六)赔偿损失;……以上承担侵权责任的方式,可以单独适用,也可以合并适用”。《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》第十一条规定：“被告违反国家规定造成生态环境损害的，人民法院应当根据原告的诉讼请求以及具体案情，合理判决被告承担修复生态环境、赔偿损失、停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等民事责任。”根据上述规定，磐祥公司实施的环境侵权行为,已损害不特定的社会公众合法的环境权益,应当承担民事损害赔偿责任。
二、关于磐祥公司如何承担生态环境损害赔偿责任的问题。
一般而言,生态环境损害赔偿包含三方面:一是生态环境提供服务功能受损的量化金额,包括生态环境修复期间服务功能的损失;二是因修复行为产生的量化金额,包括清除压占费用、生态环境修复费用等;三是为救济生态环境损害而产生的合理费用,包括因生态环境损害赔偿磋商和诉讼支出的调查、鉴定、评估、制作修复方案等费用。
本案中，在诉前的磋商阶段忠县规资局已根据鉴定意见与磐祥公司达成协议。但鉴于鉴定机构嗣后对其鉴定意见作出了补正，及因修建忠石公路确需占用部分案涉土地，出于科学修复、避免资源浪费的考量，忠县规资局现诉讼请求对原磋商协议进行了调整。对此，因其举示了相应证据予以佐证，故本院予以支持。
本案中，忠县规资局已委托鉴定机构就功能损失费、修复费用出具司法鉴定意见，并结合案涉地块压占特点作出了修复方案。磐祥公司亦在庭审中明确陈述，愿意自行按照修复方案进行修复。根据《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》第十二条：“受损生态环境能够修复的，人民法院应当依法判决被告承担修复责任，并同时确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用”的规定，磐祥公司应按照修复方案，对案涉地块予以修复。
关于鉴定及修复方案费用的问题。《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》第十四条第二项亦规定,原告请求被告承担为生态环境损害赔偿磋商和诉讼支出的调查、检验、鉴定、评估等费用的,由人民法院根据具体案情予以判决。本案中，忠县规资局所主张的鉴定费用、生态修复方案、专家咨询费系为进行磋商、提起生态损害赔偿诉讼而委托具备相应资质的鉴定机构经现场勘查、技术评估后而出具司法鉴定意见书、修复方案所支付的费用，且举示了相应的收据予以证明，故对此诉讼请求，本院予以支持。
我国土地资源有限，耕地如果被侵占，就会影响粮食安全，也会破坏生态环境，因此对于耕地资源，应以最严格制度、最严密法治予以保护。严禁违规占用耕地，严格控制非农业建设占用耕地，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，严守18亿亩耕地红钱，以保障国家粮食和重要农产品的供给。综上，依照《中华人民共和国环境保护法》第六十四条,《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条，《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》第一条、第十一条、第十二条，《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条之规定判决如下:
一、被告重庆磐祥环源建材有限公司在本判决生效后三十日内支付生态环境服务功能损失费68814元（支付至忠县财政账户）；
二、被告重庆磐祥环源建材有限公司按照中正（重庆）生物技术研究院出具的《用地复垦方案》于2022年6月30日前修复被损害的生态环境并通过行政主管部门验收，若限期内未履行修复义务则应支付土地复垦治理费1612621元；
三、被告重庆磐祥环源建材有限公司在本判决生效后三十日内支付原告忠县规划和自然资源局司法鉴定费、生态修复方案、专家咨询费21950元。
如果未能按本判决指定的期间履行给付金钱义务,应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费20130.46元,由被告重庆磐祥环源建材有限公司负担。
如不服本判决,可以在判决书送达之日起十五日内,向本院递交上诉状,并按对方当事人或者代表人的人数提出副本,上诉于重庆市高级人民法院。
审判长　　朱晓丽
审判员张燕
审判员李青春
人民陪审员张绍炳
人民陪审员吴**鹏
人民陪审员田秀珍
人民陪审员杨小平
二〇二一年十二月二十八日
法官助理付丽姝
书记员章立立