周建、陈伟等与江苏省苏州市吴江区人民政府不履行法定职责二审行政判决书 江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2016）苏行终1192号 上诉人（一审原告）周建。 上诉人（一审原告）陈伟。 上诉人（一审原告）沈松泉。 上诉人（一审原告）黄雁。 上诉人（一审原告）陈某。 法定代理人陈伟，系陈某之父。 上诉人（一审原告）范学翠。 上诉人（一审原告）陈天豪。 上诉人（一审原告）孔祥西。 上诉人（一审原告）王守君。 上诉人（一审原告）陈宽。 上诉人（一审原告）徐致创。 法定代理人陈宽，系徐致创之母。 上诉人（一审原告）徐某甲。 法定代理人陈宽，系徐某甲之母。 上诉人（一审原告）徐某乙。 法定代理人陈宽，系徐某乙之母。 上诉人（一审原告）范学彪。 上诉人（一审原告）崔志田。 上诉人（一审原告）陈言国。 上列上诉人共同推举周建、陈伟、沈松泉为诉讼代表人。 上诉人共同委托代理人夏振鹏，河北海立律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）江苏省苏州市吴江区人民政府，住所地江苏省苏州市吴江区人民路1000号B座。 法定代表人沈国芳，该区区长。 委托代理人廖振权，江苏剑桥人律师事务所律师。 委托代理人严文戟，江苏剑桥人律师事务所律师。 原审第三人吴江市屠氏木业厂，住所地江苏省苏州市吴江区七都镇吴越村。 负责人周凤春，该厂厂长。 原审第三人吴江市七都兴法建筑材料厂，住所地江苏省苏州市吴江区七都镇吴越村。 负责人俞阿毛，该厂厂长。 原审第三人吴江市金路化工经营部，住所地江苏省苏州市吴江区七都镇吴越村4组。 负责人许根林，该经营部经理。 上列原审第三人共同委托代理人孙惠林，吴江七都法律服务所法律工作者。 上诉人周建等16人与苏州市吴江区人民政府（以下简称“吴江区政府”）以及原审第三人吴江市屠氏木业厂（以下简称屠氏木业厂）、原审第三人吴江市七都兴法建筑材料厂（以下简称兴法建材厂）、原审第三人吴江市金路化工经营部（以下简称金路化工经营部）不履行关停决定法定职责一案，周建等16人不服江苏省苏州市中级人民法院(2015)苏中环行初字第00001号行政判决，向本院提起上诉。本院于2016年9月6日立案受理后依法组成合议庭，于2016年11月8日公开开庭审理本案。上诉人的诉讼代表人陈伟、委托代理人夏振鹏，被上诉人吴江区政府的委托代理人廖振权，原审第三人屠氏木业厂、兴法建材厂、金路化工经营部的共同委托代理人孙惠林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 上诉人周建等16人一审诉称，2014年6月22日江苏省苏州市吴江区七都镇吴越村发生周建等16人中毒事件后，苏州市吴江区环境保护局（以下简称“吴江区环保局”）在执法检查中发现：1、金路化工经营部未办理环境影响评价文件报批手续，擅自从事重油、沥青搅拌项目，造成严重环境污染。吴江区环保局责令金路化工经营部限期补办环评手续，并责令停止生产。但金路化工经营部拒绝补办环评手续，并偷偷从事生产。2、兴法建材厂未办理环境影响评价文件报批手续，也未建设配套的污染防治措施，擅自从事油毡生产，造成严重环境污染。在吴江区环保局的要求下，兴法建材厂虽然补办了环评手续，但是环评报告表存在诸多问题。并且兴法建材厂的油毡生产按照国家经贸委1999年第6号令《落后生产能力、工艺和产品的目录》（第一批）及《产业结构调整指导目录》（2005）等文件的规定，属于落后的生产工艺设备，应当予以停产或关闭。3、屠氏木业厂的地板加工项目未按照环评审批要求建设，并擅自增加燃煤锅炉一台，相配套的环保设施未经过验收，该违法行为应当承担相应法律责任。对长期污染环境、没有配套环保设施的小企业、使用淘汰的生产工艺设备的企业进行关闭，是县级以上人民政府的法定职责。周建等16人向吴江区政府邮寄请求关闭涉案三家企业的履职申请书，但是至今没有任何答复。吴江区政府严重行政不作为。为维护自身合法权益，故向法院提起诉讼，请求法院：1、确认吴江区政府不履行法定职责违法；2、依法判令吴江区政府履行法定职责；3、依法判决吴江区政府赔偿因长期不作为对周建等16人造成的损失。 被上诉人吴江区政府一审辩称：1、吴江区政府在收到周建等16人的申请书后，非常重视，已责令吴江区环保局、吴江区七都镇人民政府积极采取措施，吴江区政府已经积极履行其作为人民政府应当承担的环境保护的领导职责。依据《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称大气污染防治法）与《中华人民共和国环境保护法》（以下简称环境保护法）的相关规定，责令停业、关闭之职责，人民政府只有在相关主管部门报请之后享有相应的批准权，该职权只是行政机关内部的审批职权，责令停业、关闭的具体行政行为是由环保部门作出而不是人民政府直接作出。2、吴江区政府不存在行政不作为情形，周建等16人要求行政赔偿没有法律依据。周建等16人也没有证据证明其所患××与其诉请的行政不作为及屠氏木业厂、兴法建材厂、金路化工经营部生产经营引起的环境污染有因果关系。周建等16人诉请吴江区政府行政不作为事实不成立，无权要求吴江区政府赔偿损失，请求法院驳回周建等16人的全部诉请。 原审第三人屠氏木业厂、兴法建材厂、金路化工经营部一审述称：1、周建等16人的暂住信息表明，周建等16人并非全部居住在吴江区七都镇吴越村10组。2、原审第三人职工身体××原审第三人没有造成环境污染。3、吴江区环保部门已经履行了法定职责。请求驳回周建等16人的诉讼请求。 一审法院认定，周建等16人于2015年7月22日向吴江区政府提出履行法定职责申请书，认为屠氏木业厂、兴法建材厂、金路化工经营部没有配套环保设施，使用淘汰的生产工艺装备，长期污染环境并造成周建等16人的健康和财产损失，要求吴江区政府履行关闭屠氏木业厂、兴法建材厂、金路化工经营部的法定职责。吴江区政府接到履职申请书，于2015年8月4日将履职申请书移交吴江区环保局、吴江区七镀镇人民政府处理，并要求两部门积极研究处理周建等16人的申请事项。吴江区环保局分别在2015年8月12日、8月19日对屠氏木业厂、兴法建材厂、金路化工经营部进行调查询问，并作出相应停产整治的行政处理行为。2015年8月19日，吴江区环保局将调查情况及处理情况向吴江区政府作出书面答复。 一审法院认为，《环境保护法》第六十条规定，企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。《大气污染防治法》第九十九条规定，违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（一）未依法取得排污许可证排放大气污染物的；（二）超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的；（三）通过逃避监管的方式排放大气污染物的。根据上述法律规定，吴江区政府只有对吴江区环保局报请的关停决定具有批准权，本身并不具有对外发出效力的关停决定的法定职责。吴江区政府接到履职申请书后，将履职申请书移交吴江区环保局、吴江区七镀镇人民政府处理，并无不当。周建等16人要求确认吴江区政府不履行法定职责违法并且判令吴江区政府履行法定职责及进行国家赔偿的诉讼请求，于法无据，不予支持。 一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回周建等16人的诉讼请求；案件受理费50元，由周建等16人负担。 上诉人周建等16人上诉称，一审判决认定事实不清、证据不足，据此作出的判决错误。在一审庭审中，被上诉人仅仅举证证明其把上诉人要求履行法定职责的申请转交给吴江区环保局并要求其调查处理的事实，并未提交证据证明其将这一事实告知了上诉人。上诉人直到起诉时都未得到答复或告知。一审法院认定吴江区政府已经履行了法定职责，系认定事实不清。吴江区环保局仅仅对案涉企业下达停产通知，并未对符合关闭的案涉违法企业进行调查、核实并上报给吴江区政府。被上诉人吴江区政府也没有对吴江区环保局不依法履行法定职责的行为进行执法监督，未依法纠正吴江区环保局的行政不作为，仍然放纵案涉企业继续生产，持续地侵害上诉人的合法权益。《中华人民共和国环境保护法》第六十条规定，对严重污染企业，环保行政主管部门应当报请有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。吴江区环保局没有直接关闭严重污染企业的职权。若需关闭企业，必须报请吴江区政府批准。吴江区政府的批准行为一旦做出，就发生法律效力。因此，吴江区政府具有关闭严重污染环境企业的法定职责。一审法院未对吴江区政府不履行法定职责的违法行为进行事实认定，属于认定事实不清。案涉三家企业违法排污是造成上诉人人身伤害的原因，吴江区政府和吴江区环保局未对污染企业及时查处、关闭也是导致上诉人人身伤害的原因之一。吴江区政府和原审第三人应当共同承担环境污染损害赔偿责任。请求本院撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人吴江区政府答辩称，依照《中华人民共和国环境保护法》第十条、第六十条之规定，具有对案涉企业进行关闭职能的是吴江区环保局，被上诉人吴江区政府没有上诉人所诉请的关闭严重污染企业的法定职能。依照该法规定，即使案涉企业应当被关闭，也应当由负有监管职权的吴江区环保局向吴江区政府提出申请。吴江区政府认为符合关闭条件的，作出批准决定后，再由吴江区环保局作出责令停业、关闭的决定。吴江区政府在吴江区环保局并未提出责令案涉企业关闭、停业的申请的情况下，无权启动该程序。上诉人所受人身伤害发生在2014年，上诉人于2015年申请吴江区政府关闭案涉企业，上诉人所受的伤害与被上诉人未关闭污染企业的行为之间没有因果关系。上诉人的赔偿请求缺乏事实和法律依据。请求本院驳回上诉，维持原判。 原审第三人屠氏木业厂、兴法建材厂、金路化工经营部共同述称，三家企业并未违法排放污染物。原审第三人的企业员工也未发生上诉人所主张的××。这些都表明，上诉人所患××，与原审第三人的生产经营行为之间无关联性。请求本院驳回上诉，维持原判决。 本案的争议焦点为：吴江区政府是否具有关闭污染企业的法定职责。 上诉人提起上诉后，原审法院已将各方当事人在原审中提交的证据材料随案移送本院。 本院对一审判决认定的事实中各方当事人无异议的事实予以确认。对上诉人所要求补充查证的事实，因与认定本案被诉行政行为合法性不具备关联性，本院不予认定。 本院认为，《中华人民共和国环境保护法》第六十条规定：“企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。”根据该规定，环境保护主管部门认为企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者重点污染物排放总量控制指标排放污染物，情节严重的，应当报经有批准权的人民政府批准后，由环境保护主管部门作出责令停业、关闭的决定。吴江区政府作为县一级人民政府，只有在吴江区环境保护主管部门提出责令停业、关闭污染企业的申请时，才能作出审批的决定。该审批决定向环保局下达，并由环保局作出责令企业停业、关闭的决定。吴江区政府并没有直接作出责令严重污染企业停业、关闭的法定职责。上诉人要求吴江区政府履行关闭严重污染环境企业的法律责任，该请求缺乏法律依据，原审法院驳回上诉人的诉讼请求并无不当。上诉人在一审起诉状中要求责令原审第三人赔偿其因环境污染而遭受的损失。该请求系要求法院就上诉人与原审第三人之间的环境污染侵权赔偿纠纷作出裁判。上诉人的该诉求不属于人民法院行政诉讼的受案范围。上诉人可以以原审第三人为被告另行提起环境污染侵权赔偿诉讼。上诉人若认为环境保护主管部门未依法履行职责侵害了其合法权益，可以以该部门为被告另行提起诉讼。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由周建、陈伟、沈松泉、黄雁、陈某、范学翠、陈天豪、孔祥西、王守君、陈宽、徐致创、徐某甲、徐某乙、范学彪、崔志田、陈言国承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 陈迎 代理审判员 赵黎 代理审判员 张伟 二〇一六年十一月九日 书 记 员 于露 附：本判决适用的相关法律 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； 《中华人民共和国环境保护法》 第六十条企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。