常州金坛浩茵奶牛养殖场、常州市金坛区人民政府与常州市金坛区东城街道办事处不履行法定职责二审行政判决书
江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
(2019)苏行终998号
上诉人(原审原告)常州金坛浩茵奶牛养殖场，住所地常州市金坛区河头镇薛庄村珠巷村80号。
主要负责人崔进好，该养殖场投资人。
委托代理人黄兰凤，该养殖场员工。
上诉人(原审被告)常州市金坛区人民政府，住所地常州市金坛区清风路1号。
法定代表人陆秋明，该区区长。
委托代理人纪俊明，该区司法局副局长。
被上诉人(原审被告)常州市金坛区东城街道办事处，住所地常州市金坛区汇贤南路3号。
法定代表人吴军华，该街道办事处主任。
出庭应诉负责人袁海涛，该街道办事处副主任。
委托代理人蒋长卿，江苏剑群律师事务所律师。
上诉人常州金坛浩茵奶牛养殖场（以下简称浩茵奶牛养殖场）诉常州市金坛区人民政府（以下简称金坛区政府）、常州市金坛区东城街道办事处（以下简称东城街道办事处）不履行环境整治行政补偿职责一案，江苏省常州市中级人民法院作出（2018）苏04行初77号行政判决后，上诉人浩茵奶牛养殖场和上诉人金坛区政府均不服，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，书面审理了本案。本案现已审理终结。
一审法院认定，为加强太湖流域畜禽养殖污染防治和综合利用，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》、国务院2015年4月2日制定的《水污染防治行动计划》及江苏省人民政府办公厅2016年7月12日制定的《江苏省整治通知》，金坛区政府办公室于2016年10月18日制发了《金坛实施意见》，明确：到2017年5月底，全面关停取缔禁养区一定规模的生猪、水禽养殖，基本完成其他畜禽养殖污染整治；全区畜禽养殖实行分区管理，并明确了禁养区、限养区以及适养区范围；在禁养区范围内，已有的生猪（常年存栏在5头以上）、水禽（鸭、鹅常年存栏在50羽以上）养殖场（户）原则上全部关停取缔，其他畜禽养殖场（户）（肉鸡、蛋鸡、羊、鸽、孔雀等）若建有污染防治配套设施或对畜禽养殖废弃物进行综合利用和无害化处理，且不影响周边环境和居民生活的可以保留，否则一律关停取缔；关停取缔拆除补贴经费由区、镇（街道）共同承担，区财政补贴标准为砖瓦圈舍150元/平米，简易大棚圈舍60元/平米；在2017年2月底前完成任务的，对拆除的砖瓦、简易大棚，区财政分别给予30元/平米、10元/平米的奖励；在2017年3月1日至4月底前完成任务的，奖励资金减半；2017年5月1日至5月底完成任务的，只享受拆除补助资金；超过2017年6月1日尚未完成任务的，经费全部由镇承担。东城街道办事处于2016年10月28日制定了《东城街道工作方案》，决定成立由街道办主任任组长的东城街道畜禽养殖污染整治及综合利用工作领导小组。浩茵奶牛养殖场位于金坛区政府划定的禁养区范围之内。
2018年7月3日，东城街道办事处向浩茵奶牛养殖场作出《告知书》称：浩茵奶牛养殖场所在区域已被划定为禁养区，按要求全部关停取缔，该场停养奶牛已有2年，如再行养殖，对周边环境和居民生活造成影响，区环保、农林等部门将依据相关法律法规及政策规定予以强行关停取缔，一切损失及后果由浩茵奶牛养殖场自行负责。同日，工作人员向浩茵奶牛养殖场送达了《告知书》，就禁养区及相关政策、企业转型及补贴等问题向浩茵奶牛养殖场进行了释明，并就评估及补偿问题与浩茵奶牛养殖场进行了协商，但未能协商一致。2018年7月13日，浩茵奶牛养殖场提交书面情况说明称：养殖场于2005年6月建成，陆续投入资金1500多万元，占地36亩，原有奶牛350余头，牛舍、仓库、工人宿舍、办公室等用房近6000平米；2015年奶牛养殖行业市场不景气，牛奶滞销，欠银行贷款180万元和民间贷款120万元，2016年10月底决定暂时减少奶牛养殖数量，划出部分区域种植食用菌，但转型未成功；大部分场地仍养殖奶牛，包括砖混结构牛舍、饲料房和工人宿舍、挤奶房、药房和犊牛房、堆料房、沼气池、堆粪房、化粪池、干湿分离池以及相关养殖设备；自2017年评估开始，预定的奶牛未进厂，损失定金5万元；2017年2月至2018年7月，2个牛舍停产停业，每只小奶牛可得净利润5000元至6000元；2018年损失70头奶牛定金10万元；希望给予资金补助帮助企业完成转产。2018年7月24日，街道工作人员再与浩茵奶牛养殖场并就评估以及补偿问题进行了协商，但仍未能协商一致。
2018年10月19日，江苏天仁房地产土地资产评估有限公司出具了《关于金坛市浩茵奶牛养殖场现场设施情况的说明》，称：因浩茵奶牛养殖场多次向东城街道办事处要求补偿，公司受东城街道办事处委托，于2017年2月26日对浩茵奶牛养殖场牛棚附属设施进行了清点登记；用于养牛的牛棚共有四栋，其中部分附属设施已经被拆除并集中堆放。同日，金坛经济开发区畜牧兽医站出具《关于常州市金坛市浩茵奶牛养殖场情况的说明》称：浩茵奶牛养殖场建于2006年，基本保持在100至200头左右的存栏规模；2015年以来受国内牛奶行情影响，牛奶一直滞销，已经无法维持正常生产，养殖场负责人崔进好多次表达转型做食用菌的想法；2016年8月，金坛经济开发区畜牧兽医站站长陈斌和员工陈涛现场查看时发现两幢牛舍正在改造用于培育食用菌，养殖设施已被拆除，现场未发现有奶牛，崔进好称全部奶牛已于7月份卖出，正准备发展食用菌。
另查明，2005年10月10日，崔进好与薛庄村委签订租用18.2亩土地办奶牛场的租地协议，租期十五年，自2005年10月10日至2020年10月10日止。浩茵奶牛养殖场于2006年6月28日领取企业投资项目备案通知书，于2006年7月11日经工商核准登记成立，于2008年经原国家环境保护总局审批领取建设项目环境影响评价资质证书，于2011年6月20日领取动物防疫条件合格证。2016年，浩茵奶牛养殖场向区农业局和区财政局以食用菌工厂化栽培高效设施建设项目为由申报市级政府专项资金，项目内容包括4000平方米工厂化食用菌种植的菇房改造，其中包括新增制冷设备4台套、加温设备4台套、其他设备机械5台；但申请未能最终获批。2016年7月11日，浩茵奶牛养殖场与扬州恒佳工程设备有限公司签订总价为1677450元的蘑菇房空调、通风、采暖、菇架设备采购及安装协议。2016年11月08日，浩茵奶牛养殖场经核准办理了个人独资企业变更登记，经营范围由“养殖奶牛”变更为“养殖奶牛、食用菌种植和销售”。
一审法院认为，《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可；由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。为加强太湖流域畜禽养殖污染防治和综合利用，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》、国务院《水污染防治行动计划》及江苏省人民政府办公厅《江苏省整治通知》等要求，金坛区政府办公室于2016年10月18日制发了《金坛实施意见》，明确划定了禁养区、限养区及适养区范围。2018年7月3日，东城街道办事处以书面方式告知浩茵奶牛养殖场其所在区域范围已经被划定为禁养区，按要求全部关停取缔，不得再行养殖。位于禁养区范围之内的浩茵奶牛养殖场于2006年6月28日经审核领取企业投资项目备案通知书，于2006年7月11日经工商核准登记成立，于2008年经原国家环境保护总局审批领取建设项目环境影响评价资质证书，于2011年6月20日领取动物防疫条件合格证，虽然于2016年自行部分转型，但养殖奶牛这一许可仍然有效，直至2018年7月3日被通知不得再行养殖。由于浩茵奶牛养殖场经营范围中仍然保留“养殖奶牛”这一行政许可，无论其是否转型以及是否实际养殖了奶牛，浩茵奶牛养殖场都可以根据市场情况自行选择是否养殖奶牛，而金坛区政府划定禁养区的行为以及东城街道办事处书面通知浩茵奶牛养殖场不得养殖的行为，客观上造成该场继续养殖奶牛这一经营自主行为被迫中止，导致其已经获得的养殖奶牛这一行政许可被实际撤回。基于上述事实，浩茵奶牛养殖场有权获得行政补偿。金坛区政府关于其不是适格被告，以及东城街道办事处关于浩茵奶牛养殖场已经转型、不再养殖奶牛的答辩理由不予支持。
《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条规定，行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。本案中，根据2018年7月3日以及2018年7月24日双方协商情况，以及2018年7月13日浩茵奶牛养殖场提交的书面情况说明，结合江苏天仁房地产土地资产评估有限公司2018年10月19日出具的《关于金坛市浩茵奶牛养殖场现场设施情况的说明》，足以证明浩茵奶牛养殖场曾向行政机关提出行政补偿申请，由于双方未能达成一致，同时金坛区政府和东城街道办事处均未能及时作出补偿决定，因此浩茵奶牛养殖场有权提起本案诉讼。
《中华人民共和国环境保护法》第三十一条规定，国家建立、健全生态保护补偿制度；有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。但对于补偿主体、补偿标准、补偿范围等问题，由于法律缺乏相关具体规定，因此本案的争议焦点在于如何对浩茵奶牛养殖场进行补偿：
一是关于补偿的主体问题。《中华人民共和国环境保护法》第三十一条规定，有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。同时，已经生效的行政许可被撤回，是基于金坛区政府将浩茵奶牛养殖场所在区域划入到禁养区范围之内。因此，金坛区政府作为县级以上地方人民政府，有依法予以补偿的法定职责。《金坛实施意见》亦规定，畜禽养殖场（户）关停取缔拆除补贴经费由区、镇（街道）共同承担。同时，由于东城街道办事处具体承办相关补偿事务，作为本案被告亦无不当。
二是关于补偿的形式问题。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条规定，行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。依照前述法律规定，行政机关作出补偿的适当形式应当是依法作出补偿决定。
三是关于补偿的数额问题。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条规定，法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额；行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。依照前述法律规定，行政许可撤回时，补偿仅限于实际损失，不包括合同履行后可以获得的利益，至多不超过实际投入的损失。由于《金坛实施意见》仅明确对于砖瓦圈舍以及简易大棚圈舍的补贴标准，非砖瓦圈舍以及简易大棚的养殖场地、与养殖相关的设施及设备的补偿标准尚不明确。关于浩茵奶牛养殖场牛舍是否属于非砖瓦圈舍以及简易大棚的问题，应当由专门的评估机构或认定部门进行评估或者认定；如确认浩茵奶牛养殖场牛舍并非非砖瓦圈舍以及简易大棚的，应当以牛舍的实际状况为准。
四是关于补偿的范围问题。本案所涉行政补偿是基于奶牛养殖的行政许可被撤回这一事实，因此下列损失不属于本次补偿范围之列，包括：浩茵奶牛养殖场已经转产用于种植食用菌的厂房、设备等相关投入，以及转型之后经营所造成的自负盈亏，与奶牛养殖及本次太湖流域畜禽养殖污染防治无关，不属于补偿范围；浩茵奶牛养殖场为养殖所所购买的相关设备、设施等，在2018年7月3日东城街道办事处作出并送达《告知书》之前的折旧部分，与行政许可被撤回无关，不属于补偿范围；浩茵奶牛养殖场2018年7月3日之前养殖奶牛的盈亏，系其自主经营所导致，不属于补偿范围；浩茵奶牛养殖场在2018年7月3日收到东城街道办事处《告知书》之后，仍然为养殖奶牛所进行的投入，包括支付的定金、购买的用于养殖的设备及设施等，系浩茵奶牛养殖场故意违反相关法律及政策规定所造成的损失，亦不属于补偿范围。
五是关于补偿的程序问题。一方面，对于实际损失部分，参照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》中关于“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任”的相关规定，浩茵奶牛养殖场应当承担例如定金等实际损失存在的举证责任。如浩茵奶牛养殖场举证不能，则应当承担举证不能的法律后果。另一方面，按照程序正当原则，借鉴《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关法律之规定，对于浩茵奶牛养殖场的补偿，义务机关应当遵循进行协商、选定评估机构、由选定的评估机构作出评估报告、作出补偿决定并依法送达、告知救济途径等正当程序。
综上，由于本次太湖流域畜禽养殖污染防治和综合利用这一公共利益的需要，浩茵奶牛养殖场原本获得的养殖奶牛这一行政许可被实际收回，其依据《中华人民共和国行政许可法》的相关规定，有权获得行政补偿。对于浩茵奶牛养殖场多次要求补偿的意思表示，金坛区政府和东城街道办事处迟迟未能作出补偿决定，不符合《中华人民共和国行政许可法》《畜禽规模养殖污染防治条例》等法律、法规的规定，不符合国务院《水污染防治行动计划》及江苏省《江苏省整治通知》等文件精神。环境保护利在千秋，但环境治理绝不能搞“一刀切”，不能因此牺牲民营企业的合法权益，更不能对因公共利益需要导致行政许可被撤回之后、民营企业要求给予补偿这一合法、合理诉求置之不理。金坛区政府和东城街道办事处应以本案为戒，在今后执法过程中，对于法律规定应当予以补偿的情形，应当及时予以补偿，避免类似纠纷再度产生。另一方面，浩茵奶牛养殖场获得行政补偿的前提，必须是基于上述公共利益之需要，民营企业亦属于市场主体，理当自负盈亏，不能将其自行应当承担的市场风险转嫁给国家及社会。浩茵奶牛养殖场所称的损失中，基于经营不善以及转型种植食用菌之后所产生的经营风险，均不属于补偿范围。本次太湖流域畜禽养殖污染防治和综合利用所进行的补偿，使用的是国家财政资金；任何借机不当套取甚至骗取国家财政资金的行为，终将会被依法、严肃地追究法律责任。浩茵奶牛养殖场要求金坛区政府和东城街道办事处给予行政补偿的诉讼请求，于法有据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《中华人民共和国行政许可法》第八条、参照《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条之规定，判决金坛区政府和东城街道办事处在一审判决生效之日起三个月内共同对浩茵奶牛养殖场作出行政补偿决定。
上诉人浩茵奶牛养殖场上诉称：1.因上诉人金坛区政府和被上诉人东城街道办事处不履行法定职责，上诉人浩茵奶牛养殖场在无奈之下才部分转产，从事食用菌养殖，故一审法院认定其转型失败的风险应自行承担，且给予其“任何借机不当套取甚至骗取国家财政资金的行为，终将会被依法、严肃地追究法律责任”的警示有失偏颇；2.被上诉人东城街道办事处提交的《关于常州市金坛浩茵奶牛养殖场情况的说明》和《关于金坛市浩茵奶牛养殖场现场设施情况的说明》不符合证据的要求，应当予以排除；3.上诉人金坛区政府和被上诉人东城街道办事处应当依职权主动对其作出补偿决定，一审法院认为作出补偿决定是依申请行为系适用法律错误；4.一审法院对行政补偿行为的性质认定错误，导致在确定补偿的形式、数额、范围和程序等方面作出错误判断，此举严重侵犯其合法权益。请求本院撤销一审判决，依法改判或发回重审。
上诉人金坛区政府上诉称：1.上诉人浩茵奶牛养殖场未依法先行提出补偿申请而直接向人民法院提起赔偿诉讼不符合法律规定；2.其不是履行补偿的主体，一审法院确认其向上诉人浩茵奶牛养殖场作出补偿决定缺乏事实根据和法律依据；3.一审法院对补偿程序、补偿范围、补偿数额等进行了详细的阐述，是对尚未发生的行政补偿行为进行的预先判决，违反了行政机关首次处理的基本原则；4.上诉人浩茵奶牛养殖场处于停业状态，不在此次环境整治范围之内，被上诉人东城街道办事处也未对该养殖场下达强制关闭的决定，亦未采取任何强制措施。请求本院撤销一审判决，驳回上诉人浩茵奶牛养殖场的诉讼请求。
被上诉人东城街道办事处答辩称：1.上诉人浩茵奶牛养殖场在畜禽养殖整治工作前已经停止养殖奶牛，故无须对其进行补偿；2.上诉人浩茵奶牛养殖场在自行关停养殖后转型为食用菌经营，根据相关文件规定，也无须给予其任何补偿；3.其于2018年7月3日向上诉人浩茵奶牛养殖场送达的《告知书》仅是一种行政指导行为，因此上诉人浩茵奶牛养殖场无权依据该行为主张所谓的补偿。请求本院撤销一审判决，驳回上诉人浩茵奶牛养殖场的诉讼请求。
上诉人浩茵奶牛养殖场、上诉人金坛区政府提起上诉后，一审法院已将各方当事人提供的证据材料随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，依法予以确认。
本院认为：
一、基于公共利益的需要，行政机关可以对相关市场主体依法采取征收、征用以及整改等措施。
《中华人民共和国民法典》第一百一十七条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序征收、征用不动产或者动产的，应当给予公平、合理的补偿。可见，因公共利益需要，有权机关可以依法对私有财产进行干预。但公共利益是典型的不确定法律概念，在实践中要从以下几点加以把握：一是公共利益具有公共物品的特征，排除单纯私益性。公共基础设施建设、社会公共事业以及公共福利都属于公共利益的范围；二是公共利益具有非营利性。这就意味着营利性的商业开发活动不属于公共利益；三是公共利益具有持续的公共功能。人民法院在审查以公共利益为出发点的行政行为的合法性时，要看其追求的最终目的是否具有公益性，即行为的目的是否主要为了让社会公众受益。太湖是我国第三大淡水湖，地跨苏浙两省，其在水利灌溉、蓄水发电、水产养殖、宜居城市和美丽乡村建设等方面发挥着不可估量的作用。因此，太湖污染的治理关乎环太湖地区经济社会和生态文明建设，有关行政机关采取措施，提升太湖及周边环境，系为广大民众改善生活品质的非营利性行为，毫无疑问属于公共利益。在江苏，为深入推进太湖流域畜禽养殖污染防治及综合利用工作，江苏省人民政府办公厅于2016年7月12日下发《江苏省整治通知》，要求太湖流域各市、县（市、区）到2017年年底，全面完成规模化养殖场污染治理配套设施建设，大型养猪（牛）场粪便污水处理设施建设，建立分散养殖废弃物集中收运处理体系。为具体落实省政府的要求，金坛区政府办公室于2016年10月18下发《金坛实施意见》，明确了该区范围内畜禽养殖污染防治的相关要求，并对全区畜禽养殖禁养区、限养区以及适养区范围内养殖户如何补偿作出了详细规定。本案中，上诉人浩茵奶牛养殖场位于上诉人金坛区政府划定的禁养区范围之内，上诉人金坛区政府和被上诉人东城街道办事出于环太湖流域畜禽养殖污染防治公共利益之需要，有权依法对上诉人浩茵奶牛养殖场采取征收、征用以及整改等措施。
二、征收、征用以及整改等措施损害市场主体合法权益的，行政机关应当依法予以补偿。
因公共利益的需要而征收、征用市场主体的合法财产或对市场主体采取整改措施强调的是个人利益在特殊情形下服从于公共利益，个人将部分合法利益让渡给国家。但明确公共利益强势地位的同时，也应当兼顾个人利益的依法保护。实践中，代表公共利益的行政机关和代表个人利益的个人在公益与私益的转换过程中，会因个人所处的弱势地位而被不当限制。因此，要让二者在对立统一中获得发展，就必须协调好保护公共利益和保护个人利益的关系，并在法律规定框架内，通过补偿数量和支付方式的调整实现公平、公正。这符合社会主义核心价值观中国家对“公平、法治”的价值追求。需要指出的是，民营企业在促进经济发展、推动社会创新、创造就业岗位、增强市场活力方面，发挥着不可或缺的重要作用。为民营企业创造优良的营商环境、保护民营企业的合法权益既是行政机关的责任，也是人民法院在案件审理过程中应当贯彻的理念。本案中，上诉人浩茵奶牛养殖场作为个人独资企业于2006年6月28日经审核领取企业投资项目备案通知书，此后完成了工商核准登记，领取了建设项目环境影响评价资质证书和动物防疫条件合格证，从事奶牛养殖。虽然该养殖场于2016年自行部分转型，但养殖奶牛这一许可仍然有效，直至2018年7月3日被通知不得再行养殖。由于上诉人浩茵奶牛养殖场经营范围中仍然保留“养殖奶牛”这一行政许可，无论其是否转型以及是否实际养殖了奶牛，上诉人浩茵奶牛养殖场都可以根据市场情况自行选择是否养殖奶牛。上诉人金坛区政府划定禁养区以及被上诉人东城街道办事处书面通知上诉人浩茵奶牛养殖场不得养殖的行为，客观上造成该养殖场继续养殖奶牛这一经营自主行为被迫中止，导致其已经获得的养殖奶牛行政许可实质上被撤回。基于上述事实，上诉人浩茵奶牛养殖场作为依法经营的市场主体，合法权益因环境整治受到损害，其有权获得相应的行政补偿。
三、上诉人金坛区政府和被上诉人东城街道办事处系适格的补偿机关。
《中华人民共和国环境保护法》第三十一条规定，有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。依据该规定，关闭或搬迁畜禽养殖场所，法定补偿责任主体为县级以上人民政府。因此，上诉人金坛区政府作为县级以上地方人民政府，有依法对上诉人浩茵奶牛养殖场予以补偿的法定职责。另外，《金坛实施意见》规定，畜禽养殖场（户）关停取缔拆除补贴经费由区、镇（街道）共同承担。鉴于被上诉人东城街道办事处在本案所涉养殖场环境整治中具体承担相关补偿事务，一审法院将其作为补偿义务机关之一符合实际情况，也有利于纠纷的实质性化解，本院予以支持。
四、上诉人金坛区政府和被上诉人东城街道办事处未对上诉人浩茵奶牛养殖场进行补偿不当。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。本案中，基于太湖流域畜禽养殖污染防治及综合利用工作的需要，上诉人金坛区政府和被上诉人东城街道办事处依据相关规定对上诉人浩茵奶牛养殖场进行整改。但截止上诉人浩茵奶牛养殖场提起本案诉讼时，其并未得到相应的补偿。因此，一审法院经审理作出判决，责令上诉人金坛区政府和被上诉人东城街道办事处在一审判决生效之日起三个月内共同对上诉人浩茵奶牛养殖场作出行政补偿决定于法有据，本院予以支持。
五、一审法院在本案中确定补偿范围和数额等不妥，应予纠正。
本案中，一审法院经过审理，判决上诉人金坛区政府和被上诉人东城街道办事处在一定期限内共同对上诉人浩茵奶牛养殖场作出行政补偿决定。由此可见，对上诉人浩茵奶牛养殖场如何补偿、补偿多少应由上诉人金坛区政府和被上诉人东城街道办事处结合具体情况，在接下来的行政程序中经裁量而定。但在一审文书第11页和12页，一审法院对上诉人金坛区政府和被上诉人东城街道办事处应当对上诉人浩茵奶牛养殖场补偿的范围和补偿的数额进行了较为详细的论述。上诉人浩茵奶牛养殖场认为，一审法院对行政补偿行为的性质认定错误，导致在确定补偿的形式、数额、范围和程序等方面作出错误判断，此举严重侵犯其合法权益。上诉人金坛区政府也认为，一审法院对补偿程序、补偿范围、补偿数额等进行了详细的阐述，是对尚未发生的行政补偿进行的预先判决，违反了行政机关对行政事务首次处理的基本原则。从上述上诉理由看，两上诉人均认为一审法院逾越司法审查的范围，影响了行政机关对上诉人浩茵奶牛养殖场给予依法补偿的初次判断权。对此，本院认为，基于司法与行政的关系、行政的专业技术性特点和行政诉讼法的规定，人民法院在行政诉讼中须坚持司法谦抑原则。通常情况下，人民法院在司法审查过程中，应当尊重行政机关对行政事务予以优先判断、处理的权力。对于行政机关权限范围内未处理的事项，人民法院不得代替行政机关作出决定，需要行政机关先行处理后，人民法院再对其作出的行政行为进行合法性审查。就本案而言，上诉人金坛区政府和被上诉人东城街道办事处对上诉人浩茵奶牛养殖场所诉争的事实和法律问题没有进行过明确的裁量和判断。在此情形下，人民法院原则上仅能责成行政机关在一定期限内依据案件事实和相关法律规定，对上诉人浩茵奶牛养殖场作出补偿决定，而不可在本案文书中预先设定应予补偿的范围和数额等，影响到行政机关的初次判断权。因此，一审法院在责令上诉人金坛区政府和被上诉人东城街道办事处履行作出补偿决定法定职责的同时，还对补偿的范围和数额等作出判断有违司法谦抑的原则，本院予以纠正。但一审法院的裁判结果并无不当，本案没有撤销的必要。上诉人金坛区政府和被上诉人东城街道办事处应根据涉案事实，对上诉人浩茵奶牛养殖场及时作出补偿决定，依法保障该民营企业的合法权益。
综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法,判决结果正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人常州金坛浩茵奶牛养殖场和上诉人常州市金坛区人民政府各负担25元。
本判决为终审判决。
审判长　蔡　霞
审判员　张松波
审判员　张　静
二〇二一年三月一日
书记员　张家松