上诉人镇江市丹徒生态环境局与被上诉人丹徒区辛丰镇袁氏畜牧养殖场行政命令一案的行政判决书
江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2020）苏01行终349号
上诉人（原审被告）镇江市丹徒生态环境局，住所地镇江市丹徒区勤政路1号。
负责人窦云峰，该局局长。
委托代理人王坤，江苏恒强律师事务所律师。
委托代理人曹荣荣，江苏恒强律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）丹徒区辛丰镇袁氏畜牧养殖场，住所地镇江市丹徒区辛丰镇石城村西石九组。
经营者袁林，男，1978年10月22日生，汉族，住镇江市京口区。
委托代理人李赞祥，北京欣国律师事务所律师。
委托代理人杨小利，北京欣国律师事务所实习律师。
上诉人镇江市丹徒生态环境局（以下简称丹徒环境局）与被上诉人丹徒区辛丰镇袁氏畜牧养殖场（以下简称袁氏养殖场）行政命令一案，上诉人丹徒环境局不服江苏省江阴市人民法院（2019）苏0281行初83号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，经阅卷、调查，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。
原审法院认定，袁氏养殖场系个体工商户，注册成立于2010年6月1日，经营者系袁林，经营范围包括畜禽、水产的养殖，经营地点为镇江市丹徒区辛丰镇石城村西石九组。
2018年9月，丹徒区辛丰镇人民政府（下称辛丰镇政府）委托镇江市勘察测绘研究院对袁氏养殖场场界至京杭运河支流的距离进行了测量。经测量，场界最南侧至京杭运河支流的距离为154.2米，场界最北侧距京杭运河支流的距离为288.1米。2019年1月3日，镇江市丹徒区环境监察大队两名执法人员至袁氏养殖场处进行调查并下达了原镇江市丹徒区环境保护局（以下简称原丹徒环保局）作出的镇徒环改字〔2019〕41号《责令改正环境违法行为决定书》（下称《决定书》）。《决定书》认定：“2019年1月3日，经现场核查，发现你单位存在以下环境问题：1、辛丰镇政府委托有资质单位，对你经营的养殖场进行了卫生防护距离检测，根据报告显示：养殖场最南侧至京杭运河支流的距离为154米，养殖场最北侧距京杭运河支流的距离为288米，根据镇江市人民政府《关于印发镇江市畜禽养殖禁限养区划定方案的通知》（镇政发【2016】46号，下称《镇江市禁限养区方案》）及《畜禽规模养殖污染防治条例》的相关规定，你经营的养殖场位于禁养区范围内。上述行为违反了《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条，依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条，责令你单位20日内停止违法行为。如对本决定不服，可在收到本决定书之日起六十日内向镇江市环境保护局或丹徒区人民政府申请行政复议，或在六个月内向京口区人民法院提起行政诉讼。”
在调查询问笔录中，袁氏养殖场经营者袁林陈述：袁氏养殖场目前主要养殖肉猪，已办理了环保备案登记手续，存栏生猪800头左右；对场界距京杭运河的测量结果认可的，但袁氏养殖场生产较早，当时并不知该地址处于目前的禁养区；执法人员要求袁氏养殖场根据决定书要求进行整改，袁林表示将根据实际能力进行整改，有些整改没有能力完成。次日，《决定书》又被留置送达给袁氏养殖场。此后袁氏养殖场出售了部分种猪、母猪，至庭审时环保部门未继续作出行政处罚。
袁氏养殖场对《决定书》不服，于2019年7月1日以原丹徒环保局为被告诉至原审法院。因环保垂管体制改革部署要求，原各市（县）区环保系统相关机构编制统一上收设区市，按照机构设置统一规范的要求，原丹徒环保局的名称已变更为丹徒环境局，职能由该局承继，袁氏养殖场对诉状中被告的名称进行补正后，原审法院于2019年7月11日立案。
庭审中，丹徒环境局称本案所涉禁养区系由《镇江市禁限养区方案》划定的，该文件中阐述了划定的依据、重点及相关标准，原丹徒环保局依据该文件执行；《决定书》认定袁氏养殖场位于禁养区，与《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条第（三）、（四）项规定均有关，《决定书》要求的责令停止违法行为，是指袁氏养殖场当时存在具体的经营行为，经营必须要依托对应的项目作为载体，袁氏养殖场有相关的猪舍等建设设施，没有建设项目经营就无法存在，所以原丹徒环保局是针对建设项目及物理结构上的建设作出的《决定书》。
另查明：2016年2月25日，辛丰镇政府及辛丰兽医站共同向袁氏养殖场出具了两份证明，一份载明袁氏养殖场远离学校、医院、企业、居民区，符合乡镇土地规划，不在禁养区内；一份载明袁氏养殖场申报的沼气治理工程项目建设地点符合乡镇规划、建设、土地、环保等规定，不在本地畜禽养殖禁养区内。袁氏养殖场于2016年3月2日取得了镇江市丹徒区农业委员会审批的生猪养殖的动物防疫条件合格证。
2016年12月2日，镇江市人民政府印发了《镇江市禁限养区方案》，该方案载明：一、划分依据国务院印发的《水污染防治行动计划》要求：“科学划定畜禽养殖禁养区，2017年底前，依法关闭或搬迁禁养区内的畜禽养殖场……”省政府印发的《江苏省水污染防治工作方案》要求：“强化畜禽养殖分区管理，各市、县人民政府根据畜禽养殖发展规划、生态红线区域保护规划等相关规划要求划定禁限养区，报上一级相关部门备案，并对社会公开”。二、划定重点（一）畜禽禁养区划定重点：1.饮用水源保护地。2.入太湖主要河流两侧一公里及支流0.5公里范围。3.有一级管控区的生态红线区域。4.城市建设区。5.设有省控、国控考核断面的河流两侧0.5公里范围。三、治理标准1.禁养区。国家《水污染防治行动计划》要求：“2017年底前，依法关闭或搬迁禁养区内的畜禽养殖场和养殖专业户，京津冀、长三角、珠三角等区域提前一年完成”。《江苏省水污染防治工作方案》要求：“全面开展养殖业调查，摸清家底，明确规模化养殖场清单，列出禁养区需关闭搬迁的养殖场、养殖专业户清单，2016年年底前全部完成禁养区关闭搬迁工作”。四、区域范围全市设置禁限养区66个。附表中丹徒区京杭运河河道两侧1公里、支流两侧0.5公里为禁养区。
2017年4月6日，镇江市丹徒区人民政府发布公告，称：依据国家《水污染防治行动计划》《畜禽规模养殖污染防治条例》和《镇江市禁限养区方案》《镇江市人民政府办公室关于印发镇江市“两减六治三提升”专项行动实施方案的通知》（镇政办发〔2017〕40号，下称《镇江市“两减六治三提升”实施方案》）等文件要求，该区于2017年6月底要全面完成禁养区规模养殖场（户）关闭搬迁拆除任务……其中，袁氏养殖场不在禁养区名单内。2017年5月3日，辛丰镇政府向袁氏养殖场发送告知书，根据《镇江市“两减六治三提升”实施方案》及《丹徒区畜禽养殖污染治理专项行动实施方案》的通知，责令袁氏养殖场于2017年年底前必须实施畜禽养殖污染综合治理，完善配套设施建设并保持正常运行，并通过市、区农委、环保等部门组织的验收，对治理不达标，验收不合格的养殖场限期整改到位，如果限期整改不到位的由区、镇政府责令限期关闭拆除。2017年9月，袁氏养殖场因新建猪舍、仓库、消毒池、干粪堆积场、沼气池等项目向环保部门申报建设项目环境影响登记表并取得了备案。2017年11月，袁氏养殖场的沼气治理工程通过了镇江市农业委员会组织的验收。
原审法院认为：
关于争议焦点一原丹徒环保局有无职权依据。《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条规定：“违反本条例规定，在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处3万元以上10万元以下的罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭……”原丹徒环保局作为县级以上地方人民政府环境保护主管部门，有权对禁养区内建设畜禽养殖场的行为进行处罚，具有相应的职权依据。
关于争议焦点二《决定书》作出的程序是否合法。《环境行政处罚办法》第十一条规定：“环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。第十二条规定：“根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有：（七）责令停止违法行为……根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定。”本案中，原丹徒环保局认为袁氏养殖场位于禁养区内，要求袁氏养殖场立即停止违法行为，该决定本质上是对行政相对人违法行为的制止，防止危害后果的扩大，本身不具有制裁性，故《决定书》在性质上属于行政命令，不适用行政处罚过程中告知和听证等程序性规定，袁氏养殖场提出《决定书》程序违法的诉讼主张，该院不予支持。
关于争议焦点三《决定书》适用的法律依据是否正确。《中华人民共和国畜牧法》第四十条规定：禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）生活饮用水的水源保护区，风景名胜区，以及自然保护区的核心区和缓冲区；（二）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（三）法律、法规规定的其他禁养区域。《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条规定：禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）饮用水水源保护区，风景名胜区；（二）自然保护区的核心区和缓冲区；（三）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（四）法律、法规规定的其他禁止养殖区域。本案中，原丹徒环保局认定袁氏养殖场位于禁养区，并称袁氏养殖场的情形与《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条第（三）、（四）项规定相关，但根据现有证据，袁氏养殖场所处位置既不属于城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域，《镇江市禁限养区方案》所划定的禁养区域也不属于法律、法规规定的其他禁养区域，原丹徒环保局认定袁氏养殖场位于禁养区并无事实和法律依据。袁氏养殖场要求撤销《决定书》的诉讼请求，符合法律规定，该院予以支持。
据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决撤销原丹徒环保局于2019年1月3日作出的《决定书》。
上诉人丹徒环境局向本院提起上诉称：1、上诉人作出本案行政行为时是县级以上地方人民政府环境保护主管部门，有职权对违反《畜禽规模养殖污染防治条例》规定的违法行为进行处罚；2、本案被诉行政行为属于《环境行政处罚办法》所明确规定的行政命令，不需要适用行政处罚过程中告知和听证等程序性规定，程序合法；3、上诉人作出被诉行政行为依据的是镇江市人民政府依法作出的《镇江市禁限养区方案》在内的相关法律规定和有资质的第三方依法作出的《测量报告》，实体合法。请求本院依法撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求或者发回重审；一、二审诉讼费用均由被上诉人承担。
被上诉人袁氏养殖场答辩称：1、上诉人作出的《决定书》认定被上诉人位于禁养区并无事实和法律依据；2、被上诉人的养殖、经营行为得到了上诉人在环保方面的依法认可，并予以备案，也通过了沼气工程和防渗漏功能以及区“263”专项行动计划治理的验收；3、上诉人作出的《决定书》名义上是一种行政命令，实质上属于行政处罚。请求本院依法驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，行政机关作出行政行为必须具有法律依据。《畜牧法》第四十条规定：“禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）生活饮用水的水源保护区，风景名胜区，以及自然保护区的核心区和缓冲区；（二）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（三）法律、法规规定的其他禁养区域。”《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条规定：“禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）饮用水水源保护区，风景名胜区；（二）自然保护区的核心区和缓冲区；（三）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（四）法律、法规规定的其他禁止养殖区域。”根据上述规定，除生活饮用水的水源保护区、风景名胜区、自然保护区的核心区和缓冲区以及城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域以外，其他禁止建设畜禽养殖场、养殖小区的区域只能由法律、法规规定。而本案中，原丹徒环保局作出被诉《决定书》的直接依据是《镇江市禁限养区方案》，且该局并未举出充分证据证明被上诉人袁氏养殖场属于法律、法规所明确规定的禁止养殖区域。因此，原丹徒环保局认定袁氏养殖场位于禁养区缺乏事实和法律依据，原审法院判决撤销被诉《决定书》正确。
综上，上诉人丹徒环境局的上诉请求缺乏事实和法律依据，依法不予支持；原审法院判决撤销原丹徒环保局作出的《决定书》符合法律规定，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人镇江市丹徒生态环境局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长　　陈　迎
审 判 员　　姜　立
审 判 员　　刘尚雷
二〇二一年三月十日
法官助理　　吕长城
书 记 员　　朱自强