成都市通荣商贸有限公司、成都市郫都区安靖镇人民政府其他二审行政判决书
四川省成都市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2019）川01行终167号
上诉人（原审被告）成都市郫都区安靖镇人民政府。住所地：四川省成都市郫都区安靖镇金河路269号。
法定代表人李斌，镇长。
委托诉讼代理人鲜跃斌，四川恒创律师事务所律师。
委托诉讼代理人郭姚，四川恒创律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）成都市通荣商贸有限公司。住所地：四川省成都市郫都区郫筒镇科化南路33号6栋1单元25层12号。
法定代表人王倩，总经理。
委托代理人杨芳，四川履枰律师事务所律师。
委托代理人则金华，四川履枰律师事务所律师。
上诉人成都市郫都区安靖镇人民政府（以下简称安靖镇政府）因与被上诉人成都市通荣商贸有限公司（以下简称通荣公司）确认行政行为违法一案，不服四川省都江堰市人民法院（2018）川0181行初61号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院经审理查明，2009年1月8日，郫县安靖镇建设管理办公室、郫县安靖镇林湾村村委会出具《证明》，载明“奇缘美石公司在郫县安靖镇林湾村租用32亩土地建设生产基地，并已建设300平方米办公用房，该办公用房产权属奇缘美石公司所有，现未办理产权证”。2014年7月8日，经（2014）成铁中执字第94—1号执行裁定书裁定：“将被执行人杨志金所有的位于成都市郫县安靖镇奇缘美石石材城商铺以550万元抵债给申请执行人姚昌云，申请执行人姚昌云持本裁定在相关部门办理过户手续”。2014年11月27日，姚昌云（甲方）、曾开通与王倩两人（乙方）、杨志金（丙方）、成都市奇缘美石园林景观工程有限公司（丁方）、成都诚宇致商贸有限公司（戊方）五方签订《商铺买卖协议》，约定乙方曾开通、王倩以600万元购买甲方姚昌云的石材城商铺，甲、丙、丁、戊四方移交给乙方相关商铺租赁材料协助乙方办理商铺租赁、商铺土地使用权转租等事项。2014年12月15日，四川天九房地产开发有限公司（甲方）分别与曾开通、王倩及被上诉人通荣公司（乙方）签订《土地使用权租赁合同》，约定：甲方在郫县安靖镇林湾村一社、二社租赁土地59.8亩。鉴于乙方受让了姚昌云、杨志金、成都奇缘美石有限公司在该租赁土地上的一切财产权利义务关系并终止了原来该土地使用权租赁关系，根据有关法律规定，乙方向甲方租赁该集体土地使用权。2015年5月22日，成都市奇缘美石景观工程有限公司法定代表人杨志金书面声明：通荣公司现为林湾石材城唯一合法所有权人。2015年7月，林湾石材城的商户陆续与通荣公司签订租赁商铺协议。2016年5月通荣公司提交《林湾石材城项目环境影响备案报告》。2016年6月20日，郫县环境保护局（现成都市郫都区环境保护局）同意备案。2017年2月15日，安靖镇政府对通荣公司作出《安全生产监督检查行政执法文整改指令书》，载明：“于2017年2月15日告知通荣公司（林湾石材城位于林湾1、2、9社）市场方现场负责人，根据《中华人民共和国环境保护法》第四十二条、第四十五条等相关法律规定，现要求你单位立即停止生产、加工作业并于2017年4月30日前搬离”。2017年4月7日，安靖镇政府向通荣公司出具《通知》，载明：“根据《关于促进西南石材城产业转型及周边环境综合整治的工作方案》和《成都市郫都区无证无照经营专项行动实施方案》以及上级工作安排，前期我镇已发放通知要求你石材城于2017年4月30日搬离。为使石材城关闭、搬迁工作有序进行，现通知你石材城派专人全权处理、处置林湾石材城关闭、搬迁及与商户涉及的押金、租金等事宜，如不是主要负责人处理此项工作，你单位必须出具书面委托书进行说明”。2017年4月28日，安靖镇政府主要负责人、部分挂牌工作人员、数十名穿警察制服人员及穿保安制服人员（其中部分佩戴“安靖镇治安巡逻”红色袖章人员）、安装警灯车辆、医护标示车辆在林湾石材城市场，破碎机现场作业，破碎林湾石材城门口连接外界路面及石材城市场大门“林湾石材城”招牌。林湾石材城商铺附近路面被损坏。2017年5月3日郫都区国土局在政府信息公开的网站上报道，载明：“由安靖镇政府牵头，国土、环保、公安、市场监管局等职能部门抽调精干力量配合组成了专项执法队伍，对排污石材加工企业林湾石材城实施综合整治关闭。4月28日，对林湾石材城进出沙西线主要干道采取了强制破路行动”。
原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，乡镇人民政府可作为违法建筑强制拆除的实施主体，安靖镇政府具有负责本行政区域内对违法建筑进行查处、责令改正及拆除的行政职权，但必须依法认定违法事实，遵循法定程序要求。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条有关行政机关强制执行程序等规定，行政机关在实施强制执行前，应当依法履行事先催告、告知当事人陈述、申辩权，听取当事人陈述申辩意见，制作强制执行决定并公告等法定程序。该案中，安靖镇政府对通荣公司虽有通知、告知、责令搬迁等行为，但没有依照法定程序作出相关行政强制决定，也未依法履行告知当事人陈述、申辩权，未听取当事人陈述申辩意见，也未作出关于案涉建筑物是否属于违法建筑的认定。通荣公司提交的证据能够证明安靖镇政府实施了破坏市场路面、损坏市场大门标志牌及对林湾石材城实施综合整治关闭等行政强制行为的事实，且至今林湾石材城无恢复生产和经营的迹象，以常理推断该场所并非是临时性关闭，故应当确认安靖镇政府永久关闭林湾石材城的行为违法。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认安靖镇政府永久关闭林湾石材城的行为违法。案件受理费50元，由安靖镇政府负担。
宣判后，上诉人安靖镇政府不服，向本院提起上诉称，一审法院认定上诉人实施了永久关闭林湾石材城的行为的证据不足。1.上诉人对林湾石材城的损坏范围仅限于林湾石材城门口连接外界路面及其“商铺”附近路面损坏，该事实已由生效法律文书确认，损坏路面的行为，显然没有达到“永久性”关闭林湾石材城的程度。2.被上诉人提供的营业执照经营范围是物业管理和销售，被上诉人超出营业范围开办经营性市场，被上诉人没有取得开办市场的主体资格。3.林湾石材城占用的土地是农民的承包地，土地性质是农用地，林湾石材城的建设者也未经规划主管部门批准，私自改变了土地用途（进行房屋修建），也未报规划部门审批，林湾石材城的建筑房屋本身就为违法建筑，在此基础之上，林湾石材城也会被通过法定处罚程序拆除，林湾石材城也必然被关闭。4.在林湾石材城的商家，产生了大量污染物，如果石材城的商家仍在经营生产，那么必然会受到环保部门处罚，故环保部门的处罚有可能导致石材城关闭。故请求二审法院：1、撤销一审判决，依法改判；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人通荣公司二审中未向本院提交书面答辩意见。
本院经审理查明的事实及采信的证据与原判一致，本院予以确认。
本院认为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，安靖镇政府具有负责本行政区域内对违法建筑进行查处、责令改正及拆除的行政职权。本案中，郫都区国土资源局在其对外公开网站上的报道明确载明“由安靖镇政府牵头，国土、环保、公安、市场监管局等职能部门抽调精干力量配合组成了专项执法队伍，对排污石材加工企业林湾石材城实施综合整治关闭。4月28日，对林湾石材城进出沙西线主要干道采取了强制破路行动”，结合被上诉人通荣公司提交的各项证据可以确认安靖镇政府在2017年4月28日实施了对林湾石材城综合整治关闭的行为，且至今林湾石材城未有恢复生产和经营的迹象。原审法院作出确认安靖镇政府永久关闭林湾石材城行为违法的判决，认定事实清楚，适用法律正确；安靖镇政府的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费的负担不变；二审案件受理费50元，由上诉人成都市郫都区安靖镇人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长　熊　文
审判员　刘　静
审判员　蒋娜娜
二〇一九年三月十一日
书记员　杨姣姣
附本案相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十七条人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。