中山市中桂石油化工有限公司与中山市环境保护局、广东省环境保护厅环境保护行政管理(环保)一审行政判决书
广东省中山市第一人民法院
行 政 判 决 书
（2016）粤2071行初599号
原告：中山市中桂石油化工有限公司，住所地中山市东升镇北洲村，统一社会信用代码91442000282114697K。
法定代表人：郑桂泉，董事长。
委托代理人：林叔权、黄婉玲，国信信扬律师事务所律师。
被告：中山市环境保护局，住所地广东省中山市中山三路政府第二办公区，统一社会信用代码11442000007332825P。
法定代表人：郭卫华，局长。
委托代理人：胡涛，该局工作人员。
委托代理人：吴让炜，广东中元（中山）律师事务所律师。
被告：广东省环境保护厅，住所地广东省广州市天河区龙口西路213号，统一社会信用代码11440000006940060Q。
法定代表人：鲁修禄，厅长。
委托代理人：方平波、杨迪，该厅工作人员。
原告中山市中桂石油化工有限公司（以下简称中桂公司）不服被告中山市环境保护局(以下简称市环保局)、广东省环境保护厅（以下简称省环保厅）行政处理一案，于2016年2月3日向广州铁路运输第一法院提起行政诉讼。广州铁路运输第一法院同日受理后，于同年2月5日向被告市环保局、省环保厅送达了起诉状副本及应诉通知书。市环保局、省环保厅于同年2月18日对管辖权提出异议，广州铁路运输第一法院于同年2月25日以（2016）粤7101行初第639号行政裁定书作出裁定：本案移送广东省中山市第一人民法院审理。原告不服，于同年3月8日向广州铁路运输中级法院提起上诉，广州铁路运输中级法院于同年6月24日以（2016）粤71行辖终4号行政裁定书作出裁定：驳回上诉，维持原裁定。广州铁路运输第一法院于同年7月22日将案件移送本院，本院于2016年8月18日立案受理并通知原告，于同年8月22日向被告市环保局、省环保厅送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年9月27日公开开庭审理了本案。原告中桂公司委托代理人林叔权、黄婉玲，被告市环保局委托代理人胡涛、吴让炜，省环保厅委托代理人杨迪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告市环保局于2015年9月28日作出中（升）环违改字[2015]011号《中山市环境保护局责令改正违法行为决定书》，责令中桂公司立即停止油码头的使用。被告省环保厅于2016年1月18日作出粤环行复[2015]26号《行政复议决定书》，维持上述行政决定。
原告中桂公司诉称：市环保局作出责令我公司停止油码头使用的具体行政行为没有事实依据，行政行为没有法律依据，应当依法予以撤销。一、油码头是1994年投产使用的油库的配套环境保护设施，已经验收，市环保局认为油码头是新油库（2004年使用）的配套环境保护设施无事实根据。我公司成立于1993年，为中石油、中海油两大国有企业提供成品油仓储服务，以船进车出的方式配送到其各个加油站。我公司的旧油库是1993年立项，1994年投产使用，其主要功能是收发、储存油料，生产流程如下：油船－码头－输油管线－储油罐－发油管线－发油田－装车（油罐车）。因油船至储油罐这一段的生产流程中主要的污染源是河面油污，对此码头作为其配套环境保护设施。1993年7月2日，市环保局也在我公司于1993年5月5日提交的《建设项目环境影响报告表》作出如下审批意见：“1.为防止和减少河面油污出现，同意码头只用于进油，进油时河面要有防油栏，进完油后及时清理油污。2.出售油应用汽车运输及围内船只运输……”综上，油码头是1994年投产使用的油库（下称：旧油库）的配套环境保护设施，并已经市环保局验收。2000年3月14日，中山市规划局作出中规函[2000]54号《关于中桂石油化工物资有限公司改建规范油库码头的复函》，同意将原来的简易的“油码头”建成规范码头。2001年10月23日，油码头改建工程竣工，同年11月16日，油码头的改建工程经中山航道局、中山市水利局、中山市公安消防局验收，各部门确认改建工程验收合格，同意油码头继续作为旧油库的配套环境保护设施投入使用。因业务发展，我公司决定将油库进行扩建。2001年，我公司向市环保局提交《中山市建设项目环境影响申报表（扩建）》生产工艺流程及简要说明中明确指明，油库的主要功能是收发、储存油料，生产流程如下：油船-码头-输油管线-储油罐-发油管线-发油田-装车（油罐车）。对此，2001年10月31日，市环保局作出中环建[2001]61号《关于中山市中桂石油化工有限公司油库扩建项目的初审意见》的第三点载明“该建设项目……落实上、下油码头及库区事故性防范措施和库区内的污水处理设施，做到达标排放”。针对市环保局的初审意见，2004年4月，我公司向市环保局提交油库扩容项目的《建设项目环境影响报告表》工艺流程简述中明确指出，新旧油库通过输油管连接，并特别注明“新扩建油库与旧油库配套使用，运输销售采用陆路运输方式”。前述材料再次证实，油码头是旧油库的配套环境保护设施，且新、旧油库通过输油管方式配套使用。2004年5月13日，市环保局作出中环建表审字[2004]第0004号《关于中山市中桂石油化工有限公司油库扩容项目的环境保护审批意见》第二条载明“……和准许使用环评报告表中所确定的主要原材料及运输方式（新、旧油库配合使用）”。另，根据《建设项目竣工环境保护验收申请登记卡》（编号：[2004]C380），新油库已经通过竣工环保验收。综上，我公司认为，油码头是旧油库的配套环境保护设施的事实，已经1993年5月5日的《建设项目环境影响报告表》确认，市环保局认为油码头是新油库的配套环境保护设施是没有事实依据的。另，依据2002年2月1日起施行的《建设项目竣工环境保护验收管理办法》（原国家环境保护总局令第13号）第四条的规定：“建设项目竣工环境保护验收范围包括：（一）与建设项目有关的各项环境保护设施，包括为防治污染和环境保护所建成或配备的工程、设备、装置和监测手段，各项生态保护设施；（二）环境影响报告书（表）或者环境影响登记表和有关项目设计文件规定应采取的其他各项环境保护设施。”本案中，因油码头作为旧油库的配套环境保护设施，且新油库与旧油库是配套使用，故新油库竣工环境保护验收范围是应当包括油码头的。另，从市环保局在中环建[2001]61号《关于中山市中桂石油化工有限公司油库扩建项目的初审意见》、中环建表审字[2004]第0004号《关于中山市中桂石油化工有限公司油库扩容项目的环境保护审批意见》作出的审批意见中可以推知，市环保局是同意油码头继续作为旧油库的配套环境保护设施继续投入使用的。故，市环保局认为油码头未经验收合格，新油库即正式投入生产的认定是无事实依据的。二、市环保局作出的行政处罚违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款的规定。如前文所述，本案油码头的改建工程是于2001年11月16日通过有关部门验收后投入使用的。2004年12月17日，市环保局对新油库项目通过竣工环境保护验收。若按照市环保局的逻辑，油码头作为新油库的配套建设的环境保护设施，其竣工环境保护验收理应在新油库投入使用前进行，即我公司未履行油码头环境影响评估手续的违法行为发生于新油库正式投入生产（2004年12月17日）前。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款的规定，本案中，市环保局未在2006年12月16日前对我公司实施本案行政处罚的，理应不再给予行政处罚。故，市环保局于2015年9月28日依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《建设项目环境保护管理条例》第二十八条对我公司实施行政处罚已明显超过两年的时效，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款的规定。三、省环保厅认为油码头属自行增设的装卸码头项目是认定事实错误。如前文所述，本案油码头是于1994年投产使用，改建工程也于2001年10月23日竣工并于同年11月16日通过验收后投入使用的。故油码头非属《建设项目竣工环境保护验收申请登记卡》（编号：[2004]C380）中提及的“自行增设的装卸码头项目”的范围。省环保厅认为油码头是属自行增设的装卸码头项目是认定事实错误。四、省环保厅认为油码头和新油库应分别报批环境影响评价文件是适用法律错误。《建设项目环境保护分类管理名录》（原国家环境保护总局令第14号）、《建设项目环境影响评价分类管理名录》（环境保护部令第33号）分别于2003年1月1日、2015年6月1日起才施行，其适用的范围分别是2003年1月1日和2015年6月1日以后未建或在建的建设工程。本案油码头是于1994年投产使用，改建工程也在2001年11月16日验收后投入使用，不适用上述名录。省环保厅依照上述法规认为油码头和新油库应分别向有审批权的环境保护主管部门报批环境影响评价文件是适用法律错误。五、市环保局在《决定书》中明确载明“现根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，责令……”，可见，市环保局作出责令油码头停止使用是行政处罚而非省环保厅认定的行政命令。省环保厅认为市环保局作出的《决定书》属于行政命令，不属于行政处罚，不适用行政处罚程序的认定是适用法律错误。综上所述，我公司认为，市环保局作出的中（升）环违改字[2015]011号《中山市环境保护局责令改正违法行为决定书》认定“建设项目需要配套的环境保护设施未经验收合格，主体工程即正式投入生产”与事实不符，责令停止油码头使用的具体行政行为没有事实、法律依据。省环保厅作出的维持市环保局作出的《决定书》的粤环行复[2015]26号《行政复议决定书》认定的事实不清，适用法律错误。基于此，现我公司特向法院提起本案诉讼，请求法院查明事实，依法判决：1.撤销市环保局于2015年9月28日作出的中（升）环违改字[2015]011号《中山市环境保护局责令改正违法行为决定书》，并依法撤销省环保厅于2016年1月18日作出的粤环行复[2015]26号《行政复议决定书》；2.本案诉讼费由两被告承担。
被告市环保局辩称：一、我局作出的中（升）环违改字[2015]011号《责令改正违法行为决定书》认定的违法事实清楚。原告于1993年向我局报批中桂公司油库项目环境影响报告表，我局当时考虑到原告进油困难，应东升镇政府要求，审批同意原告利用简易码头设施从事进油。2000年，原告启动将简易码头建为规范码头的修缮工程。原告委托中山市环境保护科学研究所编制了新建规范码头项目环境影响报告表，但由于1998年原告码头所在区域被划为饮用水地表水源二级保护区范围，虽然原告的规范码头工程先后获得当时中山市计委、市港务监督局、市航道局、市公安消防局、市规划局以及市水利局等多个政府职能部门的审批同意，但我局至今没有审批同意原告的新建规范码头项目环境影响评价文件。2004年，原告委托广东省环境保护工程研究设计院编制了油库扩容项目环境影响评价报告表，并于2004年获得我局审批同意。在该份报告表内，原告油库扩容建设项目的生产工艺流程为：新旧油库通过输油管连接，并特别注明“新扩建油库与旧油库配套使用，运输销售采用陆路方式”。因此，我局在审批意见内同意原告在报告表内确定的运输方式是同意原告采用陆路运输方式，而非原告所称采用码头运输方式。2004年12月17日，我局对原告油库扩容项目通过竣工环境保护验收，我局在验收意见内特别注明“同意验收合格。但自行增设的装卸码头项目应按照《建设项目环境保护管理条例》有关规定执行。”原告的码头改建项目虽然通过了市消防局的消防合格验收、市水利局的码头水利工程验收，但至今未通过我局的环境保护验收。因此，原告的码头改建项目未通过竣工环境保护验收投入生产使用的违法事实清楚。二、码头项目与油库项目在环境保护管理上分属不同的建设项目种类，码头并非油库的配套环境保护设施，不可将二者混为一谈。国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。因此，国家通过制定出台《建设项目环境影响评价分类管理名录》，对建设项目种类和建设项目需要编制的环境影响评价文件种类同时进行了分类。由于码头项目和油库项目对环境的影响不同，从2002年国家出台的《建设项目环境保护分类管理名录》（国家环境保护总局令第14号），到2008年国家出台的《建设项目环境影响评价分类管理名录》（环境保护部令第2号），再到2015年国家新出台的《建设项目环境影响评价分类管理名录》（环境保护部令第33号），都将码头和油库分列为不同的建设项目种类进行环境保护管理。因此，在建设项目环境保护管理方面，不可将码头项目和油库项目混为一谈，不能想当然的将码头列为油库的配套设施，更不能想当然的将码头认定为油库配套的环境保护设施。原告油库项目通过了环评审批和验收不等于原告改建码头项目也同时通过了环评审批和验收。本案油码头的改建工程虽于2001年11月16日通过了有关部门的验收后投入使用，但是改建码头项目一直没有通过我局的环境保护验收。且改建码头项目并不属于新油库的配套环境保护设施，原告中桂油库扩建项目于2004年12月17日通过了我局的环保验收，原告的改建码头项目没有同时通过环保验收。本案油码头未通过环境保护验收，自建成起擅自投入生产使用，违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十三条，我局理应依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条进行处理。事实上，我局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，曾于2011年1月20日对原告油码头改建项目作出过处理。根据原告当时提交的陈述和申辩材料，原告对码头改建项目未通过竣工环境保护验收的违法事实表示认可和接受。三、我局作出中（升）环违改字[2015]011号《责令改正违法行为决定书》证据确凿、程序合法，适用法规正确。我局作出决定前，执法人员进行了详细的调查取证，有《环境监察现场检查笔录》、《环境监察调查询问笔录》、《环境监察工作记录表》和中环建表审字[2004]第0004号环保审批意见书及现场照片等为证，证据确凿。我局执法人员于2015年8月20日对原告案涉油码头项目进行现场检查及调查时，两名执法人员持有合法执法证件，制作了现场笔录、调查询问笔录和环境监察工作记录表。我局实施调查和检查的行为符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第一款和《环境行政处罚办法》（环境保护部令第8号）第二十八条的规定。根据《环境行政处罚办法》第十二条的规定，我局作出的中（升）环违改字[2015]011号《责令改正违法行为决定书》是责令原告案涉项目立即停止使用，该《决定书》属于上述规章规定的行政命令，不属于行政处罚，不适用行政处罚程序的规定，并不违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款的规定。我局作出行政行为程序合法。综上，我局认为，我局作出的中（升）环违改字[2015]011号《责令改正违法行为决定书》，事实清楚、证据充分、适用法律法规适当、程序合法，处理结果公正合理，不存在依法加以撤销的理由，特提请依法驳回原告的诉讼请求，维持我局的决定。
被告省环保厅辩称：我厅作出的粤环行复[2015]26号《行政复议决定书》符合法定程序，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规和规章正确，内容适当，原告的主张，于法无据，且与事实不符。一、我厅作出的《行政复议决定书》符合法定程序。2015年11月20日，我厅收到原告提交的《行政复议申请书》等材料。经审查，认为原告的复议申请符合相关规定，决定予以受理，遂于11月24日作出《行政复议受理通知书》和《提出行政复议答复通知书》，并于11月25日向原告送达了《行政复议受理通知书》，同时向市环保局寄送《提出行政复议答复通知书》。12月4日，我厅收到市环保局的《行政复议答辩状》等相关材料。2016年1月18日，我厅作出粤环行复[2015]26号《行政复议决定书》，并于同年1月19日、22日分别送达给原告和市环保局。复议程序符合法律规定。二、原告在《行政起诉状》中提出的关于“油码头是1994年投产使用的油库的配套环境保护设施且已经验收”、我厅“认为该油码头属于自行增设的装卸码头项目是认定事实错误”以及“认为油码头和新油库应分别向有审批权的环境保护主管部门报批这两个建设项目的环境影响评价文件是适用法律错误”的主张，于法无据，且与事实不符。根据原告提交的《关于市中桂石油化工物资有限公司坦背油库码头改建工程立项的批复》（中计基[2000]93号），案涉的油码头属于2000年经中山市项目审批部门（原中山市计委）立项审批后建设的一个临时性输油码头，已经不再是1994年投入使用的原简易趸船码头。因此，该油码头项目属于《广东省建设项目环境保护管理条例》规定的建设项目范围，应当执行《中华人民共和国环境保护法》、《建设项目环境保护管理条例》和《广东省建设项目环境保护管理条例》规定的环境影响评价制度和建设项目环境保护“三同时”制度。根据上述法律、法规规定，在环境保护管理领域，该油码头项目与原告1994年投入使用的原简易趸船码头项目属于不同的建设项目，应分别执行相应的环保法律、法规规定。该油码头是中山市项目审批部门审批的项目，在取得原中山市计委的立项批文后，应按照上述法律法规的规定，向市环保局报审环境影响报告，并配套建设环境保护设施，经市环保局项目竣工环保验收合格后，方可投入该油码头的使用。2004年市环保局作出的《关于中山市中桂石油化工有限公司油库扩容项目的环境保护审批意见》（中环建表审字[2004]第0004号）并没有涉及同意原告建设其2000年经原中山市计委立项审批同意的改建的新的临时性油码头。该审批意见仅是“同意设立环评报告表中所确定的主要生产设备（其中新建6千立方米、2千立方米、1千立方米汽油贮库及6千立方米柴油贮库各一座，4千立方米柴油贮库4座）和准许使用环评报告表中所确定的主要原材料及运输方式（新、旧油库配合使用）”，而该油库扩容项目的环境影响报告表并未对上述油码头项目的环境影响进行评价，其中的“工程内容及规模”中也未包括上述油码头项目的内容，“工艺流程简述（图示）”中也未涉及油码头，且列明“运输销售采用陆路方式”。根据中桂公司油库扩容项目的《建设项目竣工环境保护验收申请登记卡》（编号：[2004]C380）的内容记载，市环保局2004年12月17日的验收审批意见中已经明确记载有“但自行增设装卸码头项目应按《建设项目环境保护管理条例》有关规定执行”。由此可见，市环保局的上述验收审批意见已经依法明确要求原告将油码头作为一个独立的新的建设项目，执行环境保护法律法规的规定。但是，原告明知道该油码头是2000年经中山市项目审批部门立项审批后才建设的一个新的建设项目，且仍然将该油码头与其1994年投入使用的简易趸船码头混同为一个建设项目，规避执行环境保护法律法规的规定。综上，原告的主张，于法无据，且与事实不符。三、原告在《行政起诉状》中提出的市环保局作出的行政行为违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款规定的主张不成立。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款规定：“违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”但是，该法第二十九条第二款明确规定：“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”根据《关于市中桂石油化工物资有限公司坦背油库码头改建工程立项的批复》（中计基[2000]93号），原告的油码头是2000年经原中山市计委立项审批后进行改建的一个临时性输油码头。根据《广东省建设项目环境保护管理条例》第二条和第三条的规定，该临时性输油码头项目在经原中山市计委作出上述立项审批后，就已经是一个改建的新的建设项目，应依法履行环境影响报告报审制度和建设项目“三同时”制度。该油码头于2001年11月16日通过中山市中桂石化油库码头工程验收小组的验收，2002年11月1日经中山市公安消防局验收合格。根据《行政起诉状》的记载，该油码头是2001年11月16日通过上述验收后投入使用的。但是，根据市环保局执法人员2015年8月20日的环境监察现场检查笔录、环境监察调查询问笔录、环境监察工作记录表和现场检查照片显示，该改建的油码头自2001年11月16日投入使用以来，一直未向环保部门报批环评文件，也未经环保部门建设项目竣工环保验收审批，现场检查时该码头项目正在使用中。因此，自2001年11月16日起，原告的上述油码头项目需要配套建设的环境保护设施未经竣工环境保护验收合格就投入使用的行为就违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十三条，且至2015年8月20日市环保局执法人员现场检查时，原告的上述违法行为一直处于继续状态，并未终了。市环保局于2015年9月28日对原告的上述正在实施的违法行为作出《责令改正违法行为决定书》，认定事实清楚，适用法律依据正确。原告提出的市环保局作出上述行政行为违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的主张不成立。四、原告在《行政起诉状》中提出的“《责令改正违法行为决定书》属行政命令，不属于行政处罚，不适用行政处罚程序的认定是适用法律错误”的主张，于法无据。根据《环境行政处罚办法》（环境保护部令第8号）第十二条的规定，市环保局作出的中（升）环违改字[2015]011号《责令改正违法行为决定书》是责令原告案涉项目立即停止使用，该《责令改正违法行为决定书》属于上述规章规定的行政命令，不属于行政处罚，不适用行政处罚程序的规定。因此，市环保局作出《责令改正违法行为决定书》的程序合法，原告的上述主张，于法无据。五、我厅作出的粤环行复[2015]26号《行政复议决定书》，事实清楚，适用法律、法规和规章正确，证据确凿，内容适当，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定。1.经对市环保局提交的行政复议答复、作出具体行政行为的证据、依据及其他相关材料进行全面审查，我厅认为：原告的案涉油码头项目需要配套建设的环境保护设施未经竣工环境保护验收合格就投入使用的行为，违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十三条和《建设项目竣工环境保护验收管理办法》（环境保护部令第16号）第九条的规定，市环保局作出的中（升）环违改字[2015]011号《责令改正违法行为决定书》认定事实清楚，适用依据正确，内容适当，证据确凿，程序合法，没有超越法定职权。2.根据中山市计委2000年3月27日《关于市中桂石油化工物资有限公司坦背油库码头改建工程立项的批复》（中计基[2000]93号）的规定，原告的案涉油库码头改建项目于2000年获得立项审批，并于2001年11月16日经中山市中桂石化油库码头工程验收小组验收后投入使用。原告委托广东省环境保护工程研究设计院于2004年4月编制了中山市中桂石油化工有限公司油库扩容项目的《建设项目环境影响报告表》。该环评文件第3页的“工程内容及规模”中列明：“该公司拟对其油库进行扩容；扩建工程在原库区内进行扩建改造，拆除旧装车台并利用空地及周边空地扩建约19000m3的储罐区，分别储存柴油、汽油；同时建设发油台、相应的工艺系统、配电间，扩建消防及给排水等配套设施”，第13页的“工艺流程简述”中列明：“新扩建油库与旧油库配套使用，运输销售采用陆路方式”。2004年5月13日，市环保局对原告作出《关于中山市中桂石油化工有限公司油库扩容项目的环境保护审批意见》（中环建表审字[2004]第0004号），同意原告的柴、汽油贮库扩容项目建设，并列明准许使用环评报告表中所确定的主要原材料及运输方式（新、旧油库配合使用）。根据“中山市中桂石油化工有限公司油库扩容项目”的《建设项目竣工环境保护验收申请登记卡》（编号：[2004]C380），其中的“负责验收环保行政主管部门登记意见”由市环保局于2004年12月17日作出，并明确提出：“但自行增设装卸码头项目应按《建设项目环境保护管理条例》有关规定执行”。根据市环保局执法人员2015年8月20日的环境监察现场检查笔录、环境监察调查询问笔录、环境监察工作记录表和现场检查照片，原告于1994年建成并投产从事油品储运、批发项目，其中油品贮库主要有14个储罐（6个装柴油，8个装汽油），油品接收码头内有3个接收口，可以接收1000吨级及以下油船，原告的上述油品贮库项目于2004年经中环建表审字[2004]第0004号批复环评文件，并已通过验收。但是，原告的油品接收码头未报批环评文件，也未经项目竣工环保验收审批，且现场检查时正在使用该油码头项目。因此，原告的案涉油码头项目需要配套建设的环境保护设施未经竣工环境保护验收合格就投入使用，市环保局认定原告违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十三条，作出了中（升）环违改字[2015]011号《责令改正违法行为决定书》。我厅作出的粤环行复[2015]26号《行政复议决定书》认定事实清楚。3.原告的案涉油库码头改建项目于2001年11月16日经中山市中桂石化油库码头工程验收小组验收后投入使用，但未经项目竣工环境保护验收。《建设项目环境保护分类管理名录》（原国家环境保护总局令第14号）自2003年1月1日起施行，该规章明确规定“油库”项目类别和“综合性港区，石化运输或危险品码头”项目类别，因此，油库项目与油气码头项目是不同类别的独立的建设项目。原告委托广东省环境保护工程研究设计院于2004年4月编制了中桂公司油库扩容项目的《建设项目环境影响报告表》。市环保局于2004年5月13日对原告作出《关于中山市中桂石油化工有限公司油库扩容项目的环境保护审批意见》（中环建表审字[2004]第0004号），但上述环评文件及审批意见均不包括案涉油码头项目环境影响评价文件，《建设项目环境影响评价分类管理名录》（环境保护部令第33号）自2015年6月1日起施行，该规章仍然是明确规定“油库”项目属于“F石油、天然气”项目类别，“油气、液体化工码头”项目属于“S水运”项目类别。但是，根据市环保局提交的行政复议答辩材料证明，原告并未按照上述规章的规定报批案涉油码头项目环境影响评价文件。4.市环保局作出的《责令改正违法行为决定书》是责令原告案涉油码头项目立即停止使用，该《责令改正违法行为决定书》属于《环境行政处罚办法》第十二条规定的行政命令，不属于行政处罚，不适用行政处罚程序的规定。因此，我厅关于《责令改正违法行为决定书》不适用行政处罚程序认定的适用依据正确。综上所述，我厅作出的粤环行复[2015]26号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规和规章正确，符合法定程序，内容适当。原告提出的诉讼主张，于法无据，且与事实不符。恳请驳回原告的诉讼请求。
经审理查明：中桂公司领取了《营业执照》，经营范围为“成品油批发；批发润滑油、石油产品、化工原料（不含危险化学品）、建筑材料；港口经营、港口理货业务。（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动。）”1993年5月5日，中桂公司向市环保局报批《建设项目环境影响报告表》，载明“项目名称：中山市中桂石油化工物质公司油库”，“环境保护部门的审批意见：同意立项。现提出如下：……经研究，作好防油栏，收集油污，防止油污染河道措施落实，可以暂时使用围外河道船只停泊进油。”2000年3月27日，中山市计划委员会作出中计基[2000]93号《关于市中桂石油化工物资有限公司坦背油库码头改建工程立项的批复》，载明“中桂石油化工物资有限公司：一、为解决你司原简易趸船码头规范问题，同意你司油库码头改建工程项目立项。二、项目为临时性输油码头，总投资45万元，建设规模为码头按1000吨级船舶泊位设计，具体技术指标须报港监、水利、航道等部门批准。……”2000年4月，中桂公司向市环保局报批《建设项目环境影响报告表》，载明“工程内容及规模：……其中油库50亩，码头用地32亩……。”，市环保局未审批同意该份《建设项目环境影响报告表》。2001年10月23日，油库码头工程竣工。2004年4月，中桂公司向市环保局报批《建设项目环境影响报告表》，载明“项目名称：中山市中桂石油化工有限公司油库扩容项目”，建设项目主要生产工艺流程如下：旧油库→新油库→销售，新、旧油库通过输油管连接，并特别注明：新扩建油库与旧油库配套使用，运输销售采用陆路方式。2004年5月13日，市环保局作出中环建表审字[2004]第0004号《关于中山市中桂石油化工有限公司油库扩容项目的环境保护审批意见》，载明“同意设立环评报告表中所确定的主要生产设备……和准许使用环评报告表中所确定的主要原材料及运输方式（新、旧油库配合使用）。”2004年12月17日，市环保局通过中桂公司油库扩容项目竣工环境保护验收，验收意见载明“同意验收合格。但自行增设装卸码头项目应按《建设项目环境保护管理条例》有关规定执行。”
2011年1月20日，市环保局作出中环罚字[2011]017号行政处罚决定，认为中桂公司实施“未报批改建规范码头项目环境影响评价文件，已建成该项目。该改建规范码头项目未经竣工环境保护验收合格，你公司已将该项目主体工程（中桂石油化工规范码头）投入生产，从事成品油装卸运输。”的违法行为，责令其停止改建规范码头项目主体工程（中桂石油化工规范码头）的生产使用，并处罚款人民币80000元，中桂公司未对上述行政处罚决定提起行政诉讼或者行政复议。
2015年8月20日，市环保局到中桂公司油品接收码头和油品贮库进行现场检查时，发现其油品接收码头建设项目未经环保行政主管部门同意即进行建设及未通过环境保护竣工验收合格，以上事实有环境监察工作记录表、现场检查笔录、调查询问笔录、现场照片、中环建表审字[2004]第0004号等证据证明。市环保局认为中桂公司实施了建设项目需要配套的环境保护设施未经验收合格，主体工程即正式投入生产的违法行为，违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，遂于2015年9月28日作出中（升）环违改字[2015]011号《中山市环境保护局责令改正违法行为决定书》，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，责令中桂公司立即停止油码头的使用，并于当日将该《中山市环境保护局责令改正违法行为决定书》送达中桂公司。中桂公司不服，于2015年11月20日向省环保厅申请行政复议，省环保厅经受理、审查后，于2016年1月18日作出粤环行复[2015]26号行政复议决定，决定维持市环保局作出的中（升）环违改字[2015]011号《中山市环境保护局责令改正违法行为决定书》，并于2016年1月21日送达中桂公司。中桂公司仍不服，诉至广州铁路运输第一法院，后移送至本院，提出前述之诉讼请求。
另查明：根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2015年）的规定，“……F石油、天然气……39.油库（不含加油站的油库）……”、“S水运……129.油气、液体化工码头”，油库（不含加油站的油库）项目属于石油、天然气环评类别，油气、液体化工码头项目属于水运环评类别。油库项目与化工码头项目分属不同的环评类别。
本院认为：根据《中华人民共和国环境保护法》第十条以及《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，市环保局作为中山市环境保护行政主管部门，享有对在中山市行政区域内有关环境违法行为进行监督、管理、查处、处罚的法定职权。
根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2015年）的规定，油库（不含加油站的油库）项目属于石油、天然气环评类别，油气、液体化工码头项目属于水运环评类别，油库项目与化工码头项目分属不同的环评类别，中桂公司应对油库扩容项目和码头项目分别制作环境影响报告表，并分别通过市环保局的竣工环境保护验收。2004年12月17日，市环保局通过中桂公司油库扩容项目竣工环境保护验收，验收意见载明“同意验收合格。但自行增设装卸码头项目应按《建设项目环境保护管理条例》有关规定执行。”中桂公司的油库扩容项目通过竣工环境保护验收，但油库码头项目并未通过市环保局的竣工环境保护验收。中桂公司的油库码头工程已于2001年10月23日竣工并投入使用，至今尚未通过市环保局的竣工环境保护验收，其行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十三条“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。”的规定，市环保局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处１０万元以下的罚款。”的规定，责令中桂公司立即停止油码头的使用并无不当。因此，市环保局作出的中（升）环违改字[2015]011号《中山市环境保护局责令改正违法行为决定书》证据充分，适用法律正确，程序合法。省环保厅作出的粤环行复[2015]26号行政复议决定，维持了市环保局作出的上述责令改正违法行为决定，亦无不当。中桂公司认为油码头改建工程于2001年11月16日通过有关部门验收后即已投入使用，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”的规定，市环保局实施行政处罚已明显超过两年时效，本院认为，依据该条第二款“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”的规定，中桂公司油码头尚在使用且仍未通过竣工环境保护验收，违法行为处于继续状态，且根据《环境行政处罚办法》第十二条第一款“【责令改正形式】根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有：……（三）责令停止生产或者使用；……”、第二款“根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定。”的规定，市环保局作出的中（升）环违改字[2015]011号责令改正违法行为决定属于行政命令，因此，对其主张本院不予采纳。
综上，对中桂公司要求撤销市环保局作出的中（升）环违改字[2015]011号《中山市环境保护局责令改正违法行为决定书》和省环保厅作出的粤环行复[2015]26号《行政复议决定书》的诉讼请求，理据不充分，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：
驳回原告中山市中桂石油化工有限公司的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告中山市中桂石油化工有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。
审　判　长　　李秀华
人民陪审员　　梁宝霞
人民陪审员　　吴妙玲
二〇一六年十一月二十二日
书　记　员　　郝晓燕
黄丽梅