屈人威与重庆市巴南区生态环境保护综合行政执法支队重庆市巴南区生态环境局行政处罚二审行政判决书
重庆市第五中级人民法院
行 政 判 决 书
(2021)渝05行终5号
上诉人（一审原告）屈人威，男，汉族，1991年10月25日出生。住址：四川省开江县。
被上诉人（一审被告）重庆市巴南区生态环境保护综合行政执法支队。住所地：重庆市巴南区鱼洞街道鱼新街31号。
法定代表人李洪亮，支队长。
被上诉人（一审被告）重庆市巴南区生态环境局。住所地：重庆市巴南区龙洲湾街道龙海大道6号行政中心1号楼。
法定代表人高正华，局长。
上诉人屈人威因与被上诉人重庆市巴南区生态环境保护综合行政执法支队（以下简称巴南环境执法支队）行政处罚、重庆市巴南区生态环境局（以下简称巴南生态环境局）行政复议一案，不服重庆市江津区人民法院作出的（2020）渝0116行初105号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月5日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
一审法院查明，屈人威于2018年6月15日注册成立个体工商户，组成形式：个人经营，字号：巴南区太浪机械加工厂，经营场所：重庆市巴南区××街道××村2社，经营范围：机械零部件加工、销售……。2019年5月27日，巴南环境执法支队（原重庆市巴南区××队）执法人员对位于重庆市巴南区××街道××村2社的巴南区太浪机械加工厂进行现场检查，发现该厂建设的机械加工生产项目未执行环保“三同时”制度，建设项目需要配套建设的环境保护设施未经验收，建设项目即投入生产。同日，巴南环境执法支队制作了现场检查（勘察）笔录，载明该单位于2018年5月在此从事生产，主要从事摩托车配件加工，检查时，该单位未提供相关环保手续。同时责令该单位立即改正环境违法行为，该单位负责人于2019年5月30日到巴南环境行政执法支队接受调查。现场负责人喻道法（职务：管理人员）在该笔录上签字。
2019年6月25日，屈人威到巴南环境执法支队办公室接受调查询问，屈人威陈述其目前自己经营巴南区太浪机械厂，任该厂厂长，负责全面工作。巴南区太浪机械厂主要从事机械加工，生产工艺为：钢材-机加-半成品。该厂于2018年5月开始基础建设，2018年7月开始投入正式生产。没有办理环保手续，没有取得排污许可证。该单位建设项目需要配套建设的环境保护设施没有执行环保“三同时”制度，配套建设的环境保护设施还没有经过验收。该单位建设的机加项目主要负责人为屈人威本人。屈人威在调查询问笔录上签字。并提交了营业执照副本及巴南区太浪机械加工厂盖章的法定代表人身份证明书。
2019年6月25日，巴南环境执法支队向屈人威作出《行政处罚事先（听证）告知书》并于当日送达屈人威。2019年9月3日，巴南环境执法支队向屈人威（经营字号：巴南区太浪机械加工厂）作出《责令改正违法行为决定书》。经集体讨论决定，巴南环境执法支队于2019年9月3日向屈人威（经营字号：巴南区太浪机械加工厂）作出巴环罚字〔2019〕172号《行政处罚决定书》，认为屈人威经营的巴南区太浪机械加工厂建设的机械加工生产项目未执行环保“三同时”制度，建设项目需要配套建设的环境保护设施未经验收，建设项目即投入生产，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”、第十九条“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入使用；未建成、未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”的规定，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，处罚额度依据《重庆市主要环境违法行为的行政处罚裁量标准》，对屈人威作出罚款叁拾万元的行政处罚。屈人威收到该处罚决定书后向巴南生态环境局申请行政复议。巴南生态环境局经审理后，认为巴南环境执法支队作出的巴环罚字〔2019〕172号《行政处罚决定书》违法事实清楚、证据确凿，适用依据正确，程序合法，处罚额度适当，申请人所述已将巴南区太浪加工厂转让给喻道法，且转让后申请人未参与该厂的投资经营等理由均不是法定免于处罚的理由。巴南生态环境局于2020年1月7日作出巴环行复决〔2019〕23号《行政复议决定书》，对巴南环境执法支队作出的巴环罚字〔2019〕172号《行政处罚决定书》予以维持。并于2020年1月10日将巴环行复决〔2019〕23号《行政复议决定书》送达屈人威。2020年1月18日，屈人威到湖北探亲，因遇新冠疫情，直至2020年4月26日回到重庆，回重庆后按要求居家隔离15天于2020年5月9日解除隔离。2020年5月11日，屈人威向法院提起行政诉讼。
另查明，巴南环境执法支队（原重庆市巴南区××队）于2019年9月3日向屈人威（经营字号：巴南区太浪机械加工厂）作出巴环罚字〔2019〕169号《行政处罚决定书》，认为屈人威的行为违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条“国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表（以下统称环境影响评价文件）：（一）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；（二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；（三）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院生态环境主管部门制定并公布。”第二十五条“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。”的规定，已构成未批先建的环境违法行为，依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款的规定，对屈人威作出处该建设项目总投资额百分之二点五的罚款，罚款共计贰仟贰佰伍拾元整。屈人威已缴纳该罚款。
一审法院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”《重庆市环境保护条例》第五条“市、区县（自治县）环境保护主管部门，对本行政区域的环境保护工作实施统一监督管理。”及第一百一十四条“市、区县（自治县）环境保护主管部门行使的行政处罚权，分别由市、区县（自治县）环境行政执法机构实施。”之规定，巴南环境执法支队作为巴南区的环境行政执法机构，对本行政区域的环境违法行为实施行政处罚，是其法定职责。
关于本案是否超过起诉期限的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼。公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。本案中，屈人威于2020年1月10日收到巴环行复决〔2019〕23号《行政复议决定书》，但在起诉期限内遇新冠疫情需居家隔离。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。屈人威在因疫情需采取的居家隔离措施解除2天后即向法院提起行政诉讼，未超过起诉期限。
关于巴南环境执法支队作出行政处罚认定事实是否清楚的问题。本案中，巴南环境执法支队执法人员在对屈人威经营的巴南区太浪机械加工厂进行执法检查过程中发现该厂建设的机械加工生产项目未执行环保“三同时”制度，建设项目需要配套建设的环境保护设施未经验收，建设项目即投入生产。因此，巴南环境执法支队认定巴南区太浪机械加工厂的环境违法行为事实清楚。屈人威提出其早已将巴南区太浪机械加工厂全部设备设施人员、刀具、物资等全部转让给喻道法实际经营，巴南区太浪机械加工厂所在地实际经营者与环境违法主体应系喻道法而非屈人威，故巴南环境执法支队作出的巴环罚字〔2019〕172号《行政处罚决定书》与巴环行复决〔2019〕23号《行政处罚决定书》所认定的违法主体错误。根据本案查明的事实，巴南环境执法支队在对本案违法行为调查过程中，屈人威亲自到巴南环境执法支队处陈述其目前自己经营巴南区太浪机械厂，任该厂厂长，负责全面工作。并提交了营业执照副本及巴南区太浪机械加工厂盖章的法定代表人身份证明书。现屈人威提出其不是巴南区太浪机械加工厂的实际经营者，其提交的证据并不足以推翻巴南环境执法支队在行政处罚程序中根据屈人威的陈述等认定的事实，对屈人威的该意见，不予采纳。屈人威提出巴南环境执法支队作出巴环罚字〔2019〕169号《行政处罚决定书》与巴环罚字〔2019〕172号《行政处罚决定书》违反“一事不再罚”的处罚原则，本案中，巴南环境执法支队作出的巴环罚字〔2019〕169号《行政处罚决定书》系针对巴南区太浪机械加工厂“未批先建”的违法行为作出的行政处罚，而巴南环境执法支队作出的巴环罚字〔2019〕172号《行政处罚决定书》系针对巴南区太浪机械加工厂违反环保“三同时”制度作出的行政处罚，两个行政处罚决定针对的是两个环境违法事实，并非同一违法行为。故对屈人威的该意见，不予采纳。
关于巴南环境执法支队的行政处罚程序是否合法的问题。巴南环境执法支队在发现巴南区太浪机械加工厂的违法行为后，经两名执法人员现场检查、收集证据并责令改正，在行政处罚决定作出前告知其享有陈述申辩、申请听证的权利，行政处罚决定作出后及时送达当事人，程序符合法律规定。
关于巴南环境执法支队作出的处罚决定适用法律、法规是否正确的问题。根据《建设项目环境保护管理条例》的规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。申请执行人对建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用的行为，有权责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款。屈人威经营的巴南区太浪机械加工厂的行为已违反上述法律规定。巴南环境执法支队对巴南区太浪机械加工厂巴环罚字〔2019〕172号《行政处罚决定书》适用法律、法规正确。本案所涉违法行为的法定罚款额度为“20万元以上100万元以下”，巴南环境执法支队对巴南区太浪机械加工厂作出的罚款数额并无不当。
巴南生态环境局作为直接管理巴南环境执法支队的地方人民政府工作部门，在受理屈人威的复议申请后，依法予以审理，决定维持巴环行复决〔2019〕23号《行政复议决定书》，复议决定合法。综上，巴南环境执法支队于2019年9月3日作出巴环罚字〔2019〕172号《行政处罚决定书》、巴南生态环境局于2020年1月7日作出巴环行复决〔2019〕23号《行政复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，屈人威的诉讼理由不成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回屈人威的诉讼请求。
上诉人屈人威不服一审判决，上诉来院，请求判决撤销一审判决，撤销被上诉人作出的巴环罚字〔2019〕172号《行政处罚决定书》。主要理由如下：1、一审判决程序违法，上诉人在一审中申请将案外人也是实际经营者喻道法追加为第三人参加诉讼，一审法院未予准许。2、被上诉人作出的行政处罚明显违反一事不再罚的处罚原则，一审判决错误。3、被上诉人巴南环境执法支队不具有行政处罚权，其作出的处罚决定应为无效。4、上诉人无违反环保法规的行为，巴南区太浪机械加工厂实际经营者是喻道法，既便违法也与上诉人无关。5、违法项目早已撤除，违法载体在处罚决定生效前得到消灭，违法行为已不延续，一审判决支持重复处罚决定无意义。
被上诉人巴南环境执法支队、巴南生态环境局未向本院提交书面答辩状。
各方当事人在一审中提供并经质证的证据已随案移送本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。经审查，一审法院对各方当事人所举证据的认证正确。据此，本院补充认定2019年5月27日，巴南环境执法支队现场检查发现，巴南区太浪机械加工厂主要从事摩托车配件加工，其它认定事实与一审法院认定事实无异。
本院认为，《重庆市环境保护条例》第五条、第一百一十四条规定，“市、区县（自治县）环境保护主管部门，对本行政区域的环境保护工作实施统一监督管理。”“市、区县（自治县）环境保护主管部门行使的行政处罚权，分别由市、区县（自治县）环境行政执法机构实施。”被上诉人巴南环境执法支队作为重庆市巴南区的环境行政执法机构，具有对本行政区域环境违法行为实施行政处罚的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”被上诉人巴南生态环境局作为执法支队的上一级主管部门，具有受理上诉人屈人威提起的行政复议的法定职责。
根据《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定,建设项目需要配套建设的环境保护设施,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。第十七条第一款规定,编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后,建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序,对配套建设的环境保护设施进行验收,编制验收报告。第十九条第一款规定,编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目,其配套建设的环境保护设施经验收合格,方可投入生产或者使用;未经验收或者验收不合格的,不得投入生产或者使用。本案中，上诉人屈人威经营的巴南区太浪机械加工厂建设的机加工生产线项目，属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》二十六中第75规定的“摩托车制造”项目,应当依法编制环境影响报告书。被上诉人巴南环境执法支队向一审法院提交的现场检查勘察笔录、调查询问笔录、视频资料等证据,能够证明上诉人存在未依法办理环评审批手续,未建成环境保护配套设施且未经验收合格擅自投入生产使用的违法事实。依照《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；……”被上诉人巴南环境执法支队在查清违法事实之后，对其作出30万元的罚款，符合上述法规规定。
巴南环境执法支队经现场检查发现上诉人违法行为，进行了调查询问，收集证据并责令改正，作出行政处罚决定前告知了上诉人享有陈述、申辩及听证的权利，作出行政处罚决定后，依法进行了送达,行政程序合法。巴南生态环境局受理上诉人的行政复议申请后，在法定期限内作出行政复议决定，并依法送达，行政程序合法。
本案争议的焦点系被上诉人巴南环境执法支队作出的《行政处罚决定书》是否合法。结合争议焦点，本院对上诉人的上诉理由作如下评析：
关于一审程序是否合法的问题。上诉人认为案外人喻道法才是巴南区太浪机械加工厂的实际经营者，即本案的违法主体，一审法院应当将其追加为第三人参加诉讼。根据《中华人民共和国民法通则》第二十六条：“公民在法律允许范围内，依法经核准登记的，从事工商业经营的，为个体工商户。个体工商户可以起字号。”《个体工商户条例》第十条第二款：“个体工商户变更经营者的，应当在办理注销登记后，由新的经营者重新申请办理注册登记。”上诉人系巴南区太浪机械加工厂工商营业执照登记的经营者，是案涉环境违法行为的法定责任主体。即使存在上诉人所称的已将巴南区太浪机械加工厂转让案外人喻道法，喻道法也与本案被诉行政处罚决定无利害关系，一审法院对上诉人在一审中的追加第三人申请经审查后，未同意追加正确，审理程序合法。
关于巴南环境执法支队是否具有行政处罚权的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十七条、第十八条第二款规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚；直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。重庆市人民政府已经通过地方性法规即《重庆市环境保护条例》第一百一十四条规定，将市、区县（自治县）环境保护主管部门行使的行政处罚权，授权由市、区县（自治县）环境行政执法机构实施，巴南环境执法支队作为巴南区环境行政执法机构，具有案涉行政处罚权。
关于巴南环境执法支队作出的行政处罚决定是否违反“一事不再罚”原则的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。巴南环境执法支队作出的巴环罚字〔2019〕169号《行政处罚决定书》系针对巴南区太浪机械加工厂“未批先建”的违法行为作出的行政处罚，而巴南环境执法支队作出的巴环罚字〔2019〕172号《行政处罚决定书》系针对巴南区太浪机械加工厂违反环保“三同时”制度作出的行政处罚，分属于不同的环境违法行为，巴南环境执法支队针对上诉人的两个不同的违法行为，分别适用《中华人民共和国环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》作出的两次行政处罚，并未违反“一事不再罚”的处罚原则。
关于本案是否存在违法项目撤除不应处罚的问题。从本案查明事实可以看出，2019年5月27日，巴南环境执法支队对上诉人经营的巴南区太浪机械加工厂进行现场检查时，发现上诉人存在未办理环保手续，配套建设的环境保护设施未经验收，2018年7月即开始投入生产，其违反《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定的违法行为已经成立，其后该建设项目是否撤除，并不影响该违法行为依法应受行政处罚。
综上，一审判决事实清楚、证据充分、审理程序合法，判决驳回上诉人的诉讼请求正确。上诉人屈人威的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院依法不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案诉讼受理费50元，由上诉人屈人威负担。
本判决为终审判决。
审判长　　冉崇高
审判员　　陈　霞
审判员　　周　琦
二〇二一年二月二十二日
书记员　　周　刚