毛建存与南通市生态环境局、江苏省生态环境厅行政复议一审行政判决书
江苏省如皋市人民法院
行 政 判 决 书
（2019）苏0682行初46号
原告毛建存，男，1973年2月24日生，××族，住海安市，系南通准衡称重设备有限公司法定代表人。
委托代理人张英斌，海安市洋蛮河法律服务所法律工作者，特别授权。
被告南通市生态环境局，住所地南通市崇川区崇文路2号。
法定代表人孙立新，局长。
出庭负责人周晖，南通市海安生态环境局副局长。
委托代理人王浩，南通市海安生态环境局法规科科长，特别授权。
委托代理人曹家瑞，南通市海安生态环境执法局工作人员，一般代理。
被告江苏省生态环境厅，住所地南京市江北东路176号。
法定代表人王天琦，厅长。
委托代理人周应品，江苏省生态环境厅法规科技处工作人员，一般代理。
原告毛建存不服南通市生态环境局行政处罚及江苏省生态环境厅行政复议，于2019年11月8日向本院提起行政诉讼。本院于2019年11月11日立案受理，并向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月25日公开开庭审理了本案，原告毛建存及委托代理人张英斌，被告南通市生态环境局出庭负责人周晖及委托代理人王浩、曹家瑞，被告江苏省生态环境厅委托代理人周应品到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
南通市生态环境局于2019年6月14日作出通01环罚决字〔2019〕17号《行政处罚决定书》（以下简称处罚决定书），认定：南通准衡称重设备有限公司（以下简称准衡公司）未按要求编制环境影响评价报告表并且没有通过环保验收，擅自在李堡镇工业集中区从事称重设备项目的加工生产，原告作为法定代表人负有责任。上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第九条、第十九条之规定。依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条之规定，责令毛建存立即改正环境违法行为，并处罚款人民币50000元。
被告江苏省生态环境厅于2019年10月24日作出〔2019〕苏环行复第17号《行政复议决定书》，决定维持被告南通市生态环境局通01环罚决字〔2019〕17号《行政处罚决定书》。
原告毛建存诉称，准衡公司作为生产准衡称重设备的公司，即使存在未按规定编制环境影响评价报告的违法情形，行政机关只能按照该违法情形所违反的法律规定的罚则进行处罚。同时，需要编制环境影响报告表的建设单位，并不必然需要配套建设环境保护设施，是否需要建设、如何建设应当在作出环境影响评价后才能明确，国务院法制办公室对黑龙江省人民政府法制办公室《关于<建设项目环境保护管理条例>第二十八条适用的问题的请示》的复函，原《建设项目环境保护管理条例》第二十八条与现《建设项目环境保护管理条例》第二十三条表述一致，根据该复函意见精神，原告的违法行为与旧条例第二十八条、新条例第二十三条内容不相关，被告以《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定对原告进行处罚属于法律适用错误。请求法院依法判决撤销南通市生态环境局通01环罚决字〔2019〕17号《行政处罚决定书》，并由被告承担诉讼费用。
原告向本院提交证明其主张的证据如下：
1、原告身份证复印件；
2、行政处罚决定书；
3、行政复议决定书。
被告南通市生态环境局辩称，原告违法事实清楚，南通市生态环境局适用法律准确，处罚程序合法。原告的诉讼理由不能成立，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告南通市生态环境局向本院提交了证明行政行为合法性的以下证据、依据：
1-12019年4月25日《环境违法行为立案登记表》（通01环罚立字[2019]8号）；
1-22019年5月9日《行政处罚通案记录》；
以上证明案件的来源和被告查处程序合法。
2-12019年4月25日海安市环境监察大队《现场检查（勘察）笔录》；
2-22019年4月25日现场照片；
2-32019年4月26日海安市环境监察大队《调查询问笔录》；
以上证明原告的违法事实。
3-1南通准衡称重设备有限公司营业执照；
3-2毛建存身份证复印件；
以上证明原告的主体资格、接受现场调查人的身份。
4-1行政处罚告知书；
4-22019年5月16日送达回证；
以上证明本次处罚已经履行事先告知程序且原告已经收到该告知书。
5-1行政处罚决定书（通01环罚决字[2019]17号）；
5-22019年6月14日送达回证；
以上证明作出本次行政处罚决定的主要违法事实，法律依据、种类及其履行方式期限和法律救济途径，原告已经收到该决定书。
6-12019年10月24日行政复议决定书（[2019]苏环行复第17号），证明本次行政处罚决定经江苏省生态环境厅行政复议予以维持。
被告江苏省生态环境厅辩称，我厅作出的行政复议决定符合法定程序，复议决定证据充分，适用法律准确。南通市生态环境局在事实认定上将“需要配套建设的环境保护设施未建成，建设项目即投入生产或使用”界定为“配套建设环境保护设施未经验收，建设项目即投入生产或使用”，对此，我厅在复议决定书中予以纠正。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告江苏省生态环境厅向本院提交以下证据：
1、7月19日江苏省生态环境厅办文单；
2、行政复议案件补正通知书；
3、8月1日江苏省生态环境厅办文单；
4、申请人补正复议申请书邮寄凭证及挂号信查询单；
5、行政复议申请书；
6、案件受理通知书；
7、答复通知书；
8、南通市生态环境局行政复议答复书及证据、依据；
9、决定延期通知书；
10、行政复议决定书及邮寄查询单。
经庭审质证，原告对被告南通市生态环境局、被告江苏省生态环境厅所举证据的真实性均无异议，但是认为这些证据只能证明准衡公司存在没有进行环境影响评价报批手续进行企业建设，不能证明准衡公司的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条规定。两被告提供的证据不能证明凡是需要办理环境影响评价报告书、报告表审批的企业都必须建设环境保护设施，准衡公司没有办理环境报告审批不能以此推定企业一定需要建设环境保护设施，从而依据环境保护设施未建成、未验收这一违法行为所对应的处罚条款对原告进行处罚。另被告的行政处罚超过了两年的处罚时效，准衡公司违法行为发生时，2017年10月1日起施行的《建设项目环境保护管理条例》并未公布，根据“法不溯及既往”以及“从旧兼从轻”原则，本案不应适用新条例规定。
被告南通市生态环境局对原告及被告江苏省生态环境厅所举证据的三性无异议，被告江苏省生态环境厅对原告及被告南通市生态环境局所举证据的三性无异议。
本院对上述证据认证如下：对各方当事人均不持异议的证据，本院依法予以认定。被告南通市生态环境局所提供证据是在行政执法过程中依职权制作或收集的，能够证明案件事实，对其关联性、合法性、真实性本院予以认定。被告江苏省生态环境厅所提交的证据能够证明其复议程序合法。
经审理查明，准衡公司成立于2007年1月9日，2018年1月30日在海安县行政审批局登记类型为有限责任公司，法定代表人毛建存，经营范围为准衡称重设备（电子汽车衡SCS系列、电子平台秤SCS系列）加工、销售（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。
2019年4月25日，南通市海安生态环境执法局工作人员崔恒荣、曹家瑞、王泽清到准衡公司进行检查，现场检查情况：准衡公司于2007年开始建设，2008年进行试生产（磅秤），2010年后进行产品升级（生产1T-200T的地磅）。现场检查时该单位正在生产，地磅生产车间内正在进行焊接，焊接废气车间内无组织排放，地磅生产车间内地面有刷漆痕迹，厂区东北侧车间内有一简易喷漆房，车间内墙壁上有绿色、红色漆痕。未建设危废仓库，废油漆桶、脱脂剂桶和稀释剂桶堆放于厂区内，厂区西北侧停车库内发现一台气泵，连有气管，未发现喷枪，气泵周围堆放有未开封的油漆桶及固化剂桶若干，生活废水经化粪池处理后排入市政雨水管网，现场未见排水。现场检查意见：立即停止违法行为。准衡公司法定代表人毛建存在现场检查（勘察）笔录上签署“情况属实”字样并签名。工作人员拍摄相关现场照片。
2019年4月26日，南通市海安生态环境执法局工作人员崔恒荣、曹家瑞、王泽清对原告毛建存进行调查，毛建存反映：我是2007年建设的现址厂房，厂房面积大约800平方米，2008年进行试生产，当时主要生产简易的台式磅秤，2010年后因为市场需要开始生产电子秤，主要生产1T-200T的地磅。厂区东北侧的喷漆房没有建设环保措施。2018年李堡镇政府找过我们去办理违法违规项目清理，但由于当时我们企业效益不好，之前与我合伙的投资人撤资了，各种事情忙在一起就没有及时去办理。
2019年5月15日，被告南通市生态环境局作出了通01环罚告字〔2019〕5号《行政处罚告知书》，告知书载明了拟作出行政处罚的事实和理由、依据及依法享有陈述申辩、听证的权利，并于次日送达原告。原告未申请听证，作出了“公司规模小，用人少，疏于环保法律法规学习，保证会积极整改”的陈述，请求环保局酌情处理，减免处罚。2019年6月14日南通市生态环境局作出被诉行政处罚决定并送达原告。原告不服，于2019年7月19日向被告江苏省生态环境厅提出行政复议申请，被告江苏省生态环境厅经两次通知原告补正复议申请书，于2019年8月6日立案受理，同日向南通市生态环境局发出行政复议答复通知书，南通市生态环境局于2019年8月12日提交复议答复书及相关证据材料，2019年9月26日，因案件情况复杂决定延长审查期限一个月。2019年10月24日，江苏省生态环境厅作出被诉行政复议决定书并于当日向双方邮寄。原告于2019年11月8日诉至本院，要求判如所请。
根据当事人诉辩主张及当庭陈述，本案的争议焦点是被告南通市生态环境局作出行政处罚决定是否合法？被告江苏省生态环境厅作出的复议决定程序是否合法？
本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第二款之规定，县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。故南通市生态环境局有对违反环境保护法律法规的违法行为的查处职责。
本案中，南通市生态环境局作出的被诉行政处罚决定合法，被诉行政复议决定程序合法。具体理由如下：
第一、被诉行政处罚决定认定的事实存在，证据确凿。2019年4月25日，南通市海安生态环境执法局在对原告的执法检查中发现准衡公司正在生产，未办理环评手续，未建污染防治设施、未经环保竣工验收即投入生产。上述事实，有执法人员制作的现场检查（勘察）笔录、拍摄的现场照片及调查询问笔录在卷佐证，原告当庭对该事实亦未持异议。
第二、被诉行政处罚决定适用法律正确，量罚适当。《建设项目环境保护管理条例》第十六条规定，建设项目的初步设计，应当按照环境保护设计规范的要求，编制环境保护篇章，落实防治环境污染和生态破坏的措施以及环境保护设施投资概算。建设单位应当将环境保护设施建设纳入施工合同，保证环境保护设施建设进度和资金，并在项目建设过程中同时组织实施环境影响报告书、环境影响报告表及其审批部门审批决定中提出的环境保护对策措施。《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定：违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。
本案中，原告认为对未按规定编制环境影响评价报告的违法情形，行政机关只能按照该违法情形所违反的法律规定的罚则进行处罚，需要编制环境影响评价报告的建设单位并不必然需要配套建设环境保护设施，是否需要建设、如何建设应当在作出环境影响评价后才能明确。根据国务院法制办公室对黑龙江省人民政府法制办公室《关于<建设项目环境保护管理条例>第二十八条适用的问题的请示》的复函意见精神，原告的违法行为与旧条例第二十八条、新条例第二十三条内容不相关，被告以《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定对原告进行处罚属于法律适用错误。对此本院认为，国务院法制办公室对黑龙江省人民政府法制办公室《关于<建设项目环境保护管理条例>第二十八条适用的问题的请示》的复函仅明确了《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定的应当给予行政处罚的行为及对建设项目未报批环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的行为应当如何处理，答复的内容就是条例的规定而未作任何解读，于本案而言并无实质参考意义。
全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会于2007年3月21日对国家环境保护总局作出的全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会建设项目环境管理如何适用法律的答复（法工委复[2007]2号）第三条内容为：关于建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件却已建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，应当分别依照《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定作出相应的处罚。环境保护部函（环政法函[2018]31号）关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见明确：建设单位同时构成“未批先建”和违反环保设施“三同时”验收制度两个违法行为的，应当根据全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会建设项目环境管理如何适用法律的答复（法工委复[2007]2号）分别依法作出相应处罚，对违反环保设施“三同时”验收制度的处罚，不受“未批先建”行政处罚追溯期限的影响。
本案中，准衡公司的生产工艺含有焊接、油漆等工艺，明显会对环境造成影响，且原告毛建存陈述2018年李堡镇政府通知其公司办理违法违规项目清理，故准衡公司存在环境保护设施未建成，建设项目即投入生产或者使用的违法事实。准衡公司的违法行为一直处于持续的状态，故本案不存在原告所主张的适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条关于违法行为在二年内未被发现不给予行政处罚的情形，不应按照“从旧兼从轻”的原则适用1998年施行的《建设项目环境保护管理条例》。南通市生态环境局针对原告的上述违法行为，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定责令作为直接负责的主管人员的原告立即改正环境违法行为并处罚款5万元符合法律规定。
第三、被诉行政处罚决定程序合法。本案中，被告南通市生态环境局于2019年4月25日发现准衡公司的违法行为，于2019年5月16日向原告送达了《行政处罚告知书》，告知其拟作出处罚的事实和依据，以及相应的陈述申辩和听证权利，原告在法定期限内向南通市生态环境局提出陈述申辩意见，但未提出听证申请，应视为其对听证权利的放弃。被告南通市生态环境局于2019年6月14日作出被诉行政处罚决定并依法送达原告，该程序符合法律规定，并无不当。
第四、被诉行政复议决定程序合法。原告不服，于2019年7月19日向被告江苏省生态环境厅提出行政复议申请，被告江苏省生态环境厅经两次通知原告补正复议申请书，于2019年8月6日立案受理，同日向南通市生态环境局发出行政复议答复通知书，南通市生态环境局于2019年8月12日提交复议答复书及相关证据材料，2019年9月26日，因案件情况复杂决定延长审查期限一个月。2019年10月24日，江苏省生态环境厅作出被诉行政复议决定书并于当日向双方邮寄。其行政复议程序合法。
综上，南通市生态环境局作出的被诉行政处罚决定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法。被告江苏省生态环境厅行政复议决定程序合法。原告的诉讼请求不符合法律规定，本院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：
驳回原告毛建存的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告毛建存负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南京市中级人民法院，开户行：中国工商银行南京汉口路支行，账号：43×××18）。
审　判　长　王华审判员薛专
人民陪审员　石　　　　　磊
二〇一九年十二月二十八日
书　记　员　宗　　美　　兰
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。