贵州省桐梓县西城度假旅游有限公司、桐梓县人民政府二审行政判决书
贵州省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）黔行终838号
上诉人（一审原告）贵州省桐梓县西城度假旅游有限公司。
法定代表人周文山，该公司董事长。
委托代理人石磊，贵州朝华明鑫律师事务所律师。
委托代理人罗璇琳璐，贵州朝华明鑫律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）桐梓县人民政府。住所地：贵州省桐梓县娄山关镇县府路1号。
法定代表人冉贤俊，县长。
被上诉人（一审被告）遵义市人民政府。住所地：遵义市汇川区人民路343号。
法定代表人魏树旺，市长。
委托代理人谈谈，贵州名城（习水）律师事务所律师。
上诉人贵州省桐梓县西城度假旅游有限公司与被上诉人桐梓县人民政府、被上诉人遵义市人民政府行政处罚、行政复议一案，不服贵州省遵义市中级人民法院（2016）黔03行初112号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
一审经审理查明，2011年4月20日，周文山以自己名义向桐梓县茅石乡人民政府、县旅发办提交《关于请求批准桐梓县茅石乡西成度假项目的申请》，申请建设项目桐梓县茅石乡西成度假村，规划总面积为500平方米，地点为茅石乡新桥村河边组。该申请获得桐梓县茅石乡人民政府同意。2011年5月4日，周文山以“桐梓县西成旅游有限公司”和贵州荣兴建筑实业有限公司名义与桐梓县茅石乡政府签订《关于投资茅石乡西成度假村项目协议书》。2012年，西城山庄建成投入运营。该山庄距离新桥水库坝坎约300米，距离新桥水库至天门河水库之间的河流边缘约10米。房屋占地面积约600平方米，建筑面积约3000平方米。2012年5月24日，周文山注册成立“贵州省桐梓县西城度假旅游有限公司”（以下简称“西城公司”），经营范围为中型餐馆。根据始于2007年的桐梓县天门河水库饮用水源保护区划分标准，西城公司经营的西城山庄位于饮用水源准保护区内。2013年10月14日，桐梓县环境保护局作出桐环罚字[2013]08号《行政处罚决定书》，认定西城公司的建设项目未依法报批环境影响评价，未建设污染防治设施,主体工程已投入使用，责令该建设项目主体工程立即停止使用，罚款4万元。2014年8月18日，西城公司向桐梓县财政局非税收入汇缴专户缴纳罚款2万元。2014年4月28日，贵州省人民政府作出黔府函[2014]90号《省人民政府关于划定桐梓县天门河水库集中式饮用水源保护区的批复》，同意桐梓县人民政府《关于天门河水库饮用水水源保护区和新桥水库饮用水水源保护区划分方案》，该方案扩大了天门河饮用水源一级保护区的范围。2015年7月31日，西城公司称其对西城山庄的生活污水排污口进行了封堵、拆除。2015年8月25日，桐梓县环境保护局作出桐环改字[2015]50号《责令改正违法行为决定书》，责令西城公司立即停止生产、使用。同年12月21日，遵义市人民政府作出遵府行复[2015]362号行政复议决定书，维持桐环改字[2015]50号《责令改正违法行为决定书》。期间，2015年6月2日，遵义市人民检察院向桐梓县人民政府作出检察建议书，认为西城公司在饮用水源一级保护区的开发建设及排污行为违反了《中华人民共和国环境保护法》第十九条、《中华人民共和国水污染防治法》第五十七条、第五十八条之规定，应当由县级人民政府责令限期拆除。2015年6月5日，桐梓县人民政府安排相关职能部门查处。2015年7月22日，贵州智强房地产测绘服务有限公司根据桐梓县环境保护局的委托对西城山庄区位进行测绘，结果为：该山庄在2007年划分保护区中的准保护区内；2014年划分保护区的一级保护区内。2015年9月30日，桐梓县人民政府向西城公司送达桐府行处告字[2015]1号《行政处罚权利告知书》，明确告知西城公司经营的乡村旅游、农家乐位于桐梓县一级饮用水源保护区内以及相应的证据。2015年11月2日，桐梓县人民政府根据西城公司申请组织听证，并在听证过程中出示了测绘等相关证据。2015年11月30日，桐梓县人民政府作出桐府行处字[2015]1号《行政处罚决定书》，桐梓县人民政府于2015年11月30日作出桐府行处字[2015]1号《行政处罚决定书》，认定西城公司经营的西城山庄位于集中式饮用水源保护区一级保护区内，依据《中华人民共和国水污染防治法》第五十八条之规定，责令西城公司于2015年12月30日前关闭所经营的西城山庄。2016年3月10日，遵义市人民政府作出遵府行复[2016]9《行政复议决定书》，维持了桐府行处字[2015]1号《行政处罚决定书》。
西城公司一审诉称：西城公司西城山庄于2011年在茅石乡党委政府支持下开发成立，2012年投入使用。之后，桐梓县环境保护局以“未办理建设项目环境影响评价文件”为由，责令西城公司停止山庄使用并进行整改。2015年9月初，西城公司提出申请,桐梓县环境保护局却以“山庄位于天门河集中式饮用水源保护区一级保护区”为由，不予办理。西城公司向遵义市环保局申请行政复议。遵义市人民政府作出遵府行复[2015]362号《行政复议决定书》维持了桐环改字[2015]50号《责令改正违法行为决定书》。西城公司申请复议期间，桐梓县人民政府作出桐府行处字[2015]1号《行政处罚决定书》，责令西城公司于2015年12月30日前关闭所经营的西城山庄。遵义市人民政府于2016年3月10日作出遵府行复[2016]9号《行政复议决定书》。维持了桐梓县人民政府桐府行处字[2015]1号《行政处罚决定书》。二被告作出的处罚决定和复议决定事实不清，证据不充分。天门河水库饮用水源保护区划定时间为2013年7月10日，西城山庄规划于2011年，建成使用于2012年，地处农村，不需要进行环境影响评价，根据《桐梓县人民政府关于加强天门河水库饮用水源保护区水源保护工作的公告》和保护区现地界碑、界桩，山庄不在一级、二级保护区内，仅位于准保护区。故请求撤销二被告作出的桐府行处字[2015]1号行政处罚决定书,遵府行复[2016]9号行政复议决定书。
桐梓县人民政府一审辩称：1、桐府行处字[2015]1号《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确。2、西城公司认为其山庄建设不需要环评属法律认识错误。3、西城公司诉称“山庄不在一级、二级保护区，仅位于准保护区”的事实发生了变化。根据黔府函[2014]90号《省人民政府关于划定桐梓县天门河水库集中式饮用水源保护区的批复》规定，结合贵州智强房地产测绘服务有限公司测绘认定，西城公司山庄从2014年4月28日起到现在属于一级保护区，事实发生了变化。根据《水污染防治法》第五十八条第一款之规定。请求人民法院驳回西城公司的诉讼请求。
遵义市人民政府一审辩称：遵义市人民政府于2016年1月6日受理西城公司复议申请后，依法充分听取双方意见，认为桐梓县人民政府作出的桐府行处字[2015]1号《行政处罚决定书》事实清楚，证据充分，处理适当，故予以维持。遵义市人民政府作出的复议行为适用法律法规正确，程序正当合法，根据《行政诉讼法》第六十九条之规定，请求人民法院驳回西城公司的诉讼请求。
一审法院认为，根据2007年天门河集中式饮用水源保护区划定标准，西城公司的西城山庄在2011年申请建设时位于准保护区内。但在2014年4月，贵州省人民政府作出黔府函[2014]90号《省人民政府关于划定桐梓县天门河水库集中式饮用水源保护区的批复》，同意县政府对天门河集中式饮用水源保护区进行重新划定，扩大了天门河集中式饮用水源保护区一级保护区的范围，西城公司的西城山庄目前位于一级保护区内。该事实有贵州智强房地产测绘服务有限公司对西城山庄的区位测绘予以充分证明。西城公司称其山庄不在一级保护区内与客观事实不符。西城公司提出县政府未出示省环保厅印发的方案、没有设置界牌、界碑不影响西城公司山庄目前被划入一级保护区的事实。依照《中华人民共和国水污染防治法》第五十八条“禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”之规定，桐梓县人民政府对西城公司作出“责令西城公司于2015年12月30日前关闭所经营的西城山庄”的处罚结果，事实清楚、证据充分，于法有据。其次，桐梓县人民政府根据审批立案，对西城公司进行处罚前向西城公司送达了《行政处罚权利告知书》，明确告知其行政处罚的事实、理由以及所依据的证据，并组织了听证，在听证过程中出示了相应的证据，给予了西城公司充分的陈述和申辩的权利，符合《中华人民共和国行政处罚法》的相关程序性规定。西城公司称桐梓县人民政府未在处罚前告知其处罚的事实和证据等理由与查明事实不符，不予支持。遵义市人民政府严格按照《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，对西城公司的复议申请予以受理，并对桐梓县人民政府作出的桐府行处字[2015]1号行政处罚决定进行全面审查后，作出遵府行复[2016]9号《行政复议决定书》，程序合法，复议结果正确。综上所述，西城公司的诉讼请求不能成立，不予支持。严格遵守和执行关于保护集中式饮用水水源的法律、法规和规章等规范性文件，关系到饮用水的质量和安全，关系到人民群众的身体健康和生命安全，与人民群众的切身利益息息相关，这既是行政机关的职责，也是每个公民的义务。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”之规定，判决：驳回贵州省桐梓县西城度假旅游有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由贵州省桐梓县西城度假旅游有限公司负担。
西城公司不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1、撤销遵义市中级人民法院（2016）黔03行初112号行政判决；2、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。简要理由：1、被上诉人桐梓县人民政府作出行政处罚所依据的黔府函[2014]90号批复在上诉人建设西城公司山庄时并未公布，不应作为对上诉人作出行政处罚的依据；2、根据法不溯及既往的原则，被上诉人作出的行政处罚及行政复议决定属违法行为，应当予以撤销；3、上诉人投资建设西城山庄是经政府批准并与政府签订了协议，根据行政许可信赖利益保护原则，二被上诉人的行为属违法行为，应予以撤销；4、被上诉人桐梓县人民政府及其主管部门是选择性执法，人民法院应不予支持；5、被上诉人遵义市人民政府作出的复议决定违反《行政复议法》有关规定，对上诉人提出的赔偿要求未一并作出赔偿决定，其行政复议决定违法。故原审判决有误，请求二审予以撤销。
被上诉人遵义市人民政府答辩称：1、黔府函[2014]90号批复早已通过“中国贵州”网站等相关方式予以公布；2、上诉人错误理解“法不溯及既往”原则；3、本案中，政府按照法定程序调整了饮用水源保护区是依法办事，不存在违背行政许可信赖利益保护原则，且政府不存在选择性执法；4、复议机关只有在行政相对人提出行政赔偿且能够确认损害结果是行政行为违法造成两个条件同时具备时，才能作出赔偿决定，上诉人不符合上述条件。因此，原审判决正确，请求予以维持。
被上诉人桐梓县人民政府未提交答辩意见。
本院二审查明的事实与一审查明一致。本院另查明，遵义市人民政府在复议过程中，于2016年1月6日作出遵府行复受字[2016]9号《行政复议受理通知书》，对西城公司的复议申请予以受理；当日向桐梓县人民政府送达了遵府行复受字[2016]9号《提出行政复议答复通知书》；遵府行复[2016]9号《行政复议决定书》作出后，于2016年3月10日作出遵府行复委字[2016]9号委托送达函，委托桐梓县人民政府法制办向西城公司进行了送达。
本院认为：本案的焦点问题是，桐梓县人民政府所作出的桐府行处字[2015]1号《行政处罚决定书》及遵义市人民政府遵府行复[2016]9号《行政复议决定书》是否合法。周文山以“桐梓县西成旅游有限公司”和贵州荣兴建筑实业有限公司名义与桐梓县茅石乡政府签订《关于投资茅石乡西成度假村项目协议书》后，周文山注册成立了“贵州省桐梓县西城度假旅游有限公司”。西城山庄建成投入运营后，该山庄距离新桥水库坝坎约300米，距离新桥水库至天门河水库之间的河流边缘约10米。根据2007年天门河集中式饮用水源保护区划定标准，西城山庄在2011年申请建设时位于准保护区内。但在2014年4月，贵州省人民政府作出黔府函[2014]90号《省人民政府关于划定桐梓县天门河水库集中式饮用水源保护区的批复》，同意县政府对天门河集中式饮用水源保护区进行重新划定，扩大了天门河集中式饮用水源保护区一级保护区的范围，西城公司的西城山庄目前位于一级保护区内，该事实有贵州智强房地产测绘服务有限公司对西城山庄的区位测绘予以充分证明。依照《中华人民共和国水污染防治法》第五十八条“禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”之规定，桐梓县人民政府对西城公司作出“责令西城公司于2015年12月30日前关闭所经营的西城山庄”的处罚结果，事实清楚、证据充分，于法有据。桐梓县人民政府在对西城公司进行处罚前向西城公司送达了《行政处罚权利告知书》，明确告知其行政处罚的事实、理由以及所依据的证据，并组织了听证，在听证过程中出示了相应的证据，给予了西城公司充分的陈述和申辩的权利，符合《中华人民共和国行政处罚法》的相关程序性规定。
遵义市人民政府严格按照《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，对西城公司的复议申请予以受理，依法向桐梓县人民政府送达了《提出行政复议答复通知书》；在对桐梓县人民政府作出的桐府行处字[2015]1号行政处罚决定进行全面审查后，作出遵府行复[2016]9号《行政复议决定书》，并向西城公司进行了送达，该行政复议程度合法，复议结果正确。
上诉人上诉称依据法不溯及既往、信赖利益保护原则，二被上诉人作出的行政处罚及行政复议决定属违法行为的上诉理由不能成立，本院不予支持。对上诉人称其投资建设西城山庄是经政府批准并与政府签订协议，对其提出的赔偿要求，复议中未一并作出赔偿决定的上诉请求，因本案审查的是行政机关所作处罚行为及复议程序是否合法的问题，故上诉人所述损失赔偿的问题，不属本案审查范畴。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，西城公司的上诉请求不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人贵州省桐梓县西城度假旅游有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长　高　峰
审判员　冉依依
审判员　安克佳
二〇一六年十二月二十六日
书记员　严洪杰