吴海昌与蕉岭县蓝坊镇人民政府城乡建设行政管理:房屋拆迁管理(拆迁)一审行政判决书
广东省兴宁市人民法院
行 政 判 决 书
（2018）粤1481行初232号
原告：吴海昌，男，汉族，1972年6月18日出生，住址：广东省蕉岭县。
被告：蕉岭县蓝坊镇人民政府（简称：蓝坊镇政府），统一社会信用代码：11441427007235857G，地址：广东省梅州市蕉岭县蓝坊镇峰口街1号。
法定代表人：林丰，职务：镇长。
委托代理人：徐芳辉，男，广东盛世律师事务所律师。
委托代理人：徐喜荣，男，该政府工作人员。
原告不服被告蓝坊镇政府作出的《责令限期拆除违法建设决定书》及其强拆行为，于2018年11月27日向本院提起行政诉讼。本院即日受理后，于次日向被告送达起诉状副本及应诉通知书、举证通知书等材料。被告于2018年12月10日向本院提交了答辩状及相关书面证据。本院依法组成合议庭，于2018年1月3日公开开庭审理了本案，原告吴海昌及被告委托代理人徐芳辉、徐喜荣到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告蓝坊镇政府根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，于2018年8月17日向被告吴海昌作出《责令限期拆除违法建设决定书》，并于2018年11月1日上午强制拆除了原告的猪舍，造成了原告的损失。原告吴海昌不服该《责令限期拆除违法建设决定书》及被告的强拆行为，于2018年11月27日向本院提起行政诉讼。
原告诉称：一、蕉岭县蓝坊镇政府强拆其生猪养殖舍以《城乡规划法》第六十五条为依据而定为违法建筑是乱作为；吴海昌养殖栏舍建于2007年，先于《城乡规划法》2008年1月1日起实施的时间，无所谓非法与合法之说。二、原告畜禽舍在自留地建设，依法无需申请办理城乡规划许可证和建设工程许可证等转批手续，该建筑物性质仍属农用地管理。《畜牧法》第三十七条及《畜禽污染防治条例》第二十七条规定，畜禽舍归属于农用地管理；国土资源部、农业部《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发[2007]220号）和《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号）文中也规定，畜禽舍生产设施用地无需办理转批手续。三、强制拆除吴海昌猪舍执行主体不合法。蓝坊镇政府不管履行怎样的程序，对需要强制拆除的裁定和执行都必须由人民法院作出。《土地管理法》第八十三条、《国有土地拆迁和补偿条例》第二十八条都有规定，作出行政处罚决定书执行机关的强制拆除都需申请人民法院强制执行之规定。四、关闭或拆迁原告猪舍，依法应给予补偿。根据《畜禽规模养殖防治条例》第二十五条规定，对现有畜禽养殖场确需要关闭和搬迁的，要给予补偿，补偿原则按《环保法》第七条规定，协商一致或市场规则。因此原告为维护自身合法权益，向法院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的《责令限期拆除违法建设决定书》并要求被告赔偿其损失的50万元。
原告向本院提交了以下证据：1、原告身份证、2、蓝坊镇政府2018年8月17日《责令限期拆除违法建设决定书》，以上证据证明被告强拆适用法律错误，强拆前未作公告，未与原告先行协商补偿事宜，强拆时工作人员未佩戴工作证。
庭审中向本院提交了四份证人证言，证明原告的猪舍建成于2007年，并证明原告的猪舍的承建造价损失。
被告辩称：一、被告作出的涉案行政行为，主体适格。被告为推进落实省市县生猪养殖污染整治工作，由于原告的涉案猪舍属于整治对象且其建造未取得乡村规划建设许可证，又一直未按要求自行关闭拆除，因此被告依据《城乡规划法》第六十五条的规定，有权对原告作出《责令限期拆除违法建设决定书》并实施强制拆除而无需向人民法院申请强制拆除。二、涉案行政行为认定事实清楚，依据充分。被告依据《城乡规划法》的相关规定作出本案的行政行为，是被告为推进落实省市县生猪养殖污染整治工作而开展的。2014年9月2日，蕉岭县人民政府发布了《关于调整禽畜养殖禁养区、限养区范围的通告》，对该县畜禽禁养区、限养区的范围做了明确界定。2016年6月27日，蕉岭县人民政府办公室同时印发了《蕉岭县生猪养殖污染整治行动工作方案》和《蕉岭县生猪污染综合整治行动猪场拆除奖补方案》，设定了在2016年11月30日前全面完成全县禁养区内的生猪养殖场（户）关闭拆除清理的工作目标，并强调对不自行拆除的，由各镇组织强制拆除。为此，被告在全镇范围开展了广泛的相关政策的解释和宣传工作。2017年10月26日，蕉岭县生猪养殖污染整治行动工作领导小组发出《关于要求对禁养区未关闭拆除生猪养殖场（户）进行调查摸底的紧急通知》，被告围绕该通知精神，对本镇畜禽禁养区未关闭拆除的生猪养猪场（户）进行摸底调查。经统计，蓝坊镇禁养区内需整治关闭拆除的养殖场（户）包括原告涉案猪舍在内的共有214户。被告对之分别登门做政策宣导和告知拆除工作。2017年11月21日，县府办为落实《广东省贯彻落实中央第四环境保护督察组督察反馈意见整改方案》，以及市委办、市府办《关于印发<梅州市关于中央第四环境保护督察组督察反馈意见整改落实工作方案>的通知》工作，再次发出《关于进一步做好我县生猪养殖污染整治工作的通知》，明确要求2017年12月底前完成禁养区内畜禽养殖场清理工作，被告遂再次对本镇禁养区需关闭拆除的养殖户进行排查。发现原告的猪舍仍未自行关闭拆除，于是被告对原告下发了《告知书》，并要求其在2017年12月20日前自行对违法建设进行拆除。2018年5月29日，县府办再次下发《关于对各镇禁养区生猪养殖污染整治工作开展专项核查的通知》，由于原告的涉案猪舍仍未自行关闭，且其猪舍坐落在畜禽禁养区又未取得建设审批许可证，为此，被告依据《城乡规划法》的相关规定，在2018年7月24日向原告发出《行政处罚事先告知书》，要求原告需在2018年7月31日前对涉案猪舍自行拆除，并向其告知了有陈述申辩的权利。鉴于原告未进行陈述申辩和自行拆除，于是被告于2018年8月17日对其依法作出责令限期拆除违法建设决定，并依法送达了《责令限期拆除违法建设决定书》，该决定书告知了其有申请行政复议或行政诉讼的权利。原告在收到决定书后一直未进行自行拆除，被告又于2018年9月13日向原告送达了《行政决定履行催告书》，向原告作出限其在2018年9月20日前自行拆除其违法建筑的催告，原告收到催告书后亦未对涉案猪舍自行拆除。根据政府要求，被告不得已依法对其违建猪舍实施行政强制拆除。三、涉案行政行为程序合法。基于原告在禁养区违法建造猪舍的事实，为务实推进工作，被告于2017年12月12日向原告送达了《告知书》，要求其在2017年12月20日前自行拆除违法建筑，因原告不在家，与其电话联系后，被告采取留置的方式送达。2018年7月24日，被告依据《城乡规划法》的相关规定向原告发出《行政处罚事先告知书》，告知其应在2018年7月31日前自行拆除违法建筑，否则将依法进行处理。该“事先告知书”告知了原告有陈述申辩的权利。原告妻子拒绝签收，被告同样采取留置的方式送达；鉴于原告收到事先告知书后既未提出陈述申辩，又未自觉拆除，于是被告于2018年8月17日向原告依法作出责令限期拆除违法建设决定，并依法向其送达了《责令限期拆除违法建设决定书》，该决定书告知了原告有申请行政复议和行政诉讼的权利，原告再次拒绝签收，被告采取留置送达；2018年9月13日，被告再次向原告下发了《行政决定履行催告书》，向原告作出在2018年9月20日前需自行拆除否则将进行强制拆除的催告。原告领取了催告书后，一直未对违建猪舍进行拆除。基于情因，被告依据《城乡规划法》的第六十五条规定对原告违建猪舍实施强制拆除。四、涉案行政行为适用法律正确。纵观本案，是由于原告的涉案猪舍建造于禁养区范围内，属于本次生猪污染整治对象，且未取得乡村规划许可证，被告为贯彻落实《广东省贯彻落实中央第四环境保护督察组督察反馈意见整改方案》、《梅州市环境保护局关于开展畜禽养殖污染防治整改工作督查的函》、《蕉岭县生猪养殖污染整治行动工作方案》的工作使命，依据《城乡规划法》、《环境保护法》、《畜牧法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》等的相关规定，作出本案的具体行政行为，应为适用法律正确，并无不妥或不当。五、原告的赔偿诉讼请求没有合理依据。原告要求被告赔偿其强拆栏舍损失人民币伍拾万元，这一诉讼请求缺乏合理的事实依据，因此依法不能予以支持。综上所述，被告作出的具体行政行为主体适格，认定事实清楚，依据充分，涉案的行政行为程序合法，适用法律正确。为此，希请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告向本院提交了以下证据：1、《城乡规划法》第六十五条，证明被告作出涉案行政行为主体适格；2、2014年9月2日蕉岭县府办《关于调整畜禽养殖禁养区、限养区范围的通告》复印件，证明原告的涉案猪舍处于本县禁养区内；3、2016年6月27日《蕉岭县生猪养殖业污染综合整治行动猪场拆除奖补办法》复印件、《蕉岭县生猪养殖业污染综合整治行动工作方案》复印件，证明“工作方案”明文规定对逾期不自行拆除的由各镇组织强制拆除，原告的涉案猪舍属于蕉岭县政府落实生猪养殖污染整治拆除的对象；4、2016年8月蓝坊镇人民政府及蓝坊镇居委会《致全镇人民的一封信》复印件，证明被告为推进养殖污染整治工作进行了广泛的政策解释宣传工作；5、2017年10月26日《关于要求对禁养区未关闭拆除生猪养殖场（户）进行调查摸底的紧急通知》复印件、《关于吴运昌、吴海昌生猪养殖情况说明》和《蓝坊镇畜禽禁养内未关闭拆除生猪养殖场（户）调查表》复印件，证明被告对本镇畜禽禁养区未关闭拆除的生猪养猪场（户）进行摸底调查，原告涉案猪舍属于本禁养内未关闭拆除生猪养殖场（户）的其中一户；6、2017年7月25日《广东省贯彻落实中央第四环境保护督查组督察反馈意见整改方案》复印件、2017年11月14日市畜牧兽医局、市环境保护局《关于开展畜禽养殖污染防治整改工作督查的函》复印件、2017年11月21日蕉府办函[2017]107号《关于进一步做好我县生猪养殖污染整治工作的通知》复印件、2017年12月12日被告给原告吴海昌送达的《告知书》复印件，证明县府办根据上级文件指示再次明确要求2017年12月底前完成禁养区内畜禽养殖场清理工作，被告为推进落实上级文件规定精神，向原告发送《告知书》，要求原告在规定期限内自行关闭拆除涉案猪舍；7、2018年5月29日县府办《关于对各镇禁养区生猪养殖污染整治工作开展专项核查的通知》复印件、《行政处罚事先告知书》、《责令限期拆除违法建设决定书》、《行政决定履行催告书》复印件，证明被告为贯彻落实政府部署的工作，依法作出本案具体行政行为，程序规范。
经庭审质证，双方当事人对证据作如下质证意见。
原告对被告所提交的证据均有异议，认为被告依据《城乡规划法》第六十五条强拆其猪舍属于适用法律错误，其猪舍于2007年间建成养殖，而《城乡规划法》是2008年开始实施的，因此不适用于原告；被告对猪舍未进行转产补偿就进行强拆是违法的。因其的猪舍不属于禁养区而需整治，其的猪舍也不是违章建筑，因此被告作出涉案《决定书》适用法律错误、事实错误、程序违法，且《决定书》没有亲自送达原告，与被告的存根是否一致有异议。
被告对原告的证据1无异议，对证据2的真实性无异议；但对其证明目的有异议，作出《决定书》之前，镇政府已经做了广泛的政策宣传，而且对相关的拆迁对象，反复作了拆除补偿的政策宣传且与其商讨实施拆除的相关事项，因为协商无果才按照法律程序，先作出《告知书》，然后再作出《决定书》，最后发出《催告书》，上述的相关文书，均有明确告知，要求原告自行拆除的时间界限，鉴于原告一直未自行拆除，在上级人民政府反复督查的情势下，被告不得不依照《城乡规划法》赋予的职权，实施拆除；对原告补充提交的证人证言，被告认可原告猪舍的建成时间，但认为该证人证言没有证据效力，不认可证明内容。
根据上述证据，本院确认如下事实：
经审理查明：原告吴海昌是蕉岭县××××三村民小组村民，其家2007年间所建的生猪养殖栏舍属于蕉岭县规定的畜禽禁养区，被列入蕉岭县生猪养殖污染整治行动工作的整治范围。被告蓝坊镇政府根据相关文件通知的精神，于2016年8月下发《致全镇人民的一封公开信》，告知全镇人民政府于8月起对禁养区内的生猪养殖采取禁养强制措施，并于2017年10月间对原告的生猪养殖情况进行了摸底核查。2017年12月12日，被告向原告下发了《告知书》告知原告应在2017年12月20日前自行关闭拆除工作，如未在期限内自行关闭拆除的，将依法组织强制拆除。因原告的生猪养殖栏舍未在上述期限内进行自行拆除，被告于2018年7月24日向原告下发了《行政处罚事先告知书》告知原告在蕉岭县××××三小组占用土地约220平方米的建筑物（即生猪养殖栏舍）属违法建设，责令原告在2018年7月31日前自行拆除并恢复土地原貌，逾期不自行拆除的将依法强制拆除，并告知了原告享有陈述、申辩的权利。后因原告未自行拆除也未提出陈述、申辩，被告遂于2018年8月17日对原告作出《责令限期拆除违法建设决定书》，认定原告占用集体土地进行违法建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，责令原告对违法建设在2018年8月25日前自行拆除并恢复土地原貌，逾期不自行拆除将依法强制拆除，并告知原告对决定不服的可以申请复议和提起行政诉讼，在复议或诉讼期间，不停止决定的执行。2018年9月13日，被告作出《行政决定履行催告书》要求原告在2018年9月20日前自行拆除并恢复土地原貌后于2018年11月1日上午对原告的生猪养殖栏舍进行了强制拆除。原告对被告的强拆行为不服，认为其生猪养殖栏舍不属于违法建筑，被告依据《城乡规划法》进行拆除适用法律错误，并且程序违法，遂于2018年11月20日向本院提起诉讼，请求确认被告强拆其猪舍的行政行为违法，并要求被告赔偿强制拆除栏舍造成的损失50万元。庭审中，原告的诉讼请求变更为确认被告强拆其生猪养殖栏舍的行为违法，并要求被告赔偿损失50万元。诉讼中，原告对其的赔偿请求申请撤回，表示对赔偿请求由其另行单独提起行政赔偿诉讼。
本院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条关于“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的规定可知，行政机关对需要强制拆除的违法建筑物、构筑物、设施，进行公告后，当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼又不自行拆除的情况下，可以依法强制拆除。因此，根据上述规定，被告蕉岭县蓝坊镇政府作为乡镇人民政府行政机关，对本辖区范围内的违法建筑物、构筑物、设施享有依法进行强制拆除的权责。
本案的争议焦点是被告依据2018年8月17日作出的《责令限期拆除违法建设决定书》于2018年11月1日上午对原告位于蕉岭县××××三的生猪养殖栏舍进行强制拆除的行为是否违法。
根据《中华人民共和国行政强制法》第四章行政机关强制执行程序第三十四条关于“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”、第三十七条第一款关于“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定”、第四十四条关于“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”的规定可知，行政机关在作出强制执行决定前，应当先行催告当事人履行义务，在逾期不履行的情况下，方可作出强制执行决定。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，行政机关应当先行予以公告限期拆除，在当事人不申请行政复议或提起行政诉讼又不拆除的，行政机关才可以强制拆除。本案中，原告位于蕉岭县××××三的生猪养殖栏舍，属于蕉岭县规定的畜禽禁养区，被列入蕉岭县生猪养殖污染整治行动工作的整治范围而需要清理拆除。被告蕉岭县蓝坊镇政府作为清理拆除的实施行政机关，在实施强制执行应当依照《行政强制法》规定的程序进行。而根据原、被告双方提供的证据来看，被告因原告未在《行政处罚事先告知书》规定的时间内自行拆除生猪养殖栏舍及设施，于2018年8月17日作出《责令限期拆除违法建设决定书》认定原告占用集体土地进行违法建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，责令原告在2018年8月25日前自行拆除并恢复土地原貌，如逾期不自行拆除则依法强制拆除，并告知原告有申请行政复议和提起行政诉讼的权利，此后，被告于2018年9月13日作出履行催告书后于2018年11月1日对原告的猪舍进行了拆除。可见，被告在实施强制拆除前，并未依照《行政强制法》的规定作出公告，限期当事人拆除，而且《责令限期拆除违法建设决定书》规定的提起复议、诉讼期限未届满，在该决定书还未生效的情况下，被告就依据涉案《决定书》对原告的生猪养殖栏舍进行了强制拆除，明显与行政强制法所规定的程序不符，程序上存在违法，依法应予指正确认。现原告诉请确认违法，事实清楚、证据充分，依法应予支持。本案诉讼中原告自愿撤回其对被告的赔偿请求，表示对赔偿事宜另行单独提起诉讼，是其行使权利的表现，依法应予准许，本案不作处理。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决如下：
确认被告蕉岭县蓝坊镇人民政府于2018年11月1日上午强制拆除吴海昌位于蕉岭县蓝坊镇程官村径三小组的生猪养殖栏舍的行为违法。
本案受理费50元由被告蕉岭县蓝坊镇人民政府承担，被告在本判决生效之日起十日内迳行给付原告。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省梅州市中级人民法院。
审　判　长　　廖思谦
审　判　员　　何　裕
人民陪审员　　王　文
二〇一九年一月二十五日
书　记　员　　杨嘉龙