任兆磊、孙燕二审行政判决书
云南省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）云高行终字第59号
上诉人（一审原告）任兆磊，男，汉族，1950年7月6日生，住云南省昆明市五华区。
上诉人（一审原告）孙燕，女，汉族，1962年10月5日生，住云南省大理市。
上诉人（一审原告）刘安，男，汉族，1949年8月3日生，住云南省大理市。
上诉人（一审原告）张锡禄，男，白族，1947年3月14日生，住云南省大理市。
上诉人（一审原告）杨中全，男，白族，1978年12月29日生，住云南省大理市。
上诉人（一审原告）覃光荣，男，汉族，1964年2月21日生，住云南省大理市。
上诉人（一审原告）李朝真，男，彝族，1945年9月6日生，住云南省楚雄市鹿城南路454号4幢1单元101市。
上诉人（一审原告）杨惠乾，男，白族，1979年11月26日生，住云南省大理市。
上述八上诉人的诉讼代表人为任兆磊,男，汉族，1950年7月6日生，住云南省昆明市五华区。
被上诉人（一审被告）大理市人民政府。
住所地：大理市苍山路51号。
法定代表人李福安，市长。
委托代理人杜淑敢，副市长。代理权限：特别授权代理。
委托代理人李庆，云南法阳律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。
上诉人任兆磊、孙燕、刘安、张锡禄、杨中全、覃光荣、李朝真、杨惠乾等八人（以下简称任兆磊等八人）诉大理市人民政府（以下简称市政府）房屋行政征收一案，不服云南省大理白族自治州中级人民法院于2015年2月5日作出的（2014）大中行初字第6号行政判决，向本院提出上诉。本院于2015年5月25日受理后，依法组成合议庭并于同年9月22日公开开庭审理了本案，上诉人孙燕及任兆磊等八人的诉讼代表人任兆磊，被上诉人市政府的委托代理人杜淑敢、李庆到庭参加了诉讼。本案报经最高人民法院批准延长了审理期限。本案现已审理终结。
一审法院判决认定，市政府根据《大理市城市总体规划（2010-2025）》（以下简称《总规》）第八十一条规定，在下关西洱河南路通过旧城改造、功能置换建设城市中心，以及《大理市南北市区控制性详细规划》（以下简称《控规》）中2009-2015年的旧城改建规划（博物馆片区）之规定，经2013年9月30日大理州城乡规划委员会的项目审查会议决议，同意市政府实施人大片区（即大理市下关洱河南路林业局车队片区）（以下简称车队片区）旧改“君临天下”项目。2013年12月19日，经市政府八届第八次常务会议研究，同意将车队片区纳入城区改建提升范围，征收部门为大理市住房和城乡建设局（以下简称市住建局），项目列入大理市国民经济和社会发展规划。车队片区改建提升项目，明确土地征收面积约40亩，规划用地面积约29亩。2013年12月，征收实施单位向被征收范围内的全部180户产权人发出车队片区改建提升项目征求意见表和调查问卷，共发出181份收回145份，其中支持旧城改建的有132户，明确同意征收的产权户占全部被征收对象的73%，该调查结果由大理州三塔公证处分别进行了五次证据保全公证。2013年12月20日，征收部门经过论证，对房屋征收项目的社会风险进行了评估。2014年1月9日，市政府发布了项目征收范围的公告，项目范围为：东起大理州博物馆办公区西围墙及南延伸段经营设施宗地界限，西至中民城市广场，南至双鹭路，北至洱河南路（具体详见征收范围图）。2014年3月27日，大理市城乡规划委员会批准了对该项目的规划优化方案。2014年1月，征收实施单位草拟了征收补偿方案（征求意见稿），书面征求了被征收对象和发改、国土、规划、建设、财政、法制、审计、纪检监察等部门的意见。2014年2月27日，市政府将《大理市下关洱河南路林业局车队片区城区改建提升项目房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》在大理市电视台、大理时讯等节目上进行了公布，并在该片区内公众易见的位置张贴，征求意见时间为2014年2月27日至3月28日；同时向所有被征收人发放了征求意见表。通过公开征求意见，共收到书面或口头反馈意见156份，经整理汇总和修改，市政府于2014年5月16日在征收片区公布了征求意见及修改情况的公告并再次进行张贴公示。2014年6月13日，市政府八届十二次常务会议审议并通过了《大理市下关洱河南路林业局车队片区城区改建提升项目房屋征收补偿安置方案》。同年7月8日，市政府发布了《关于对下关洱河南路林业局车队片区国有土地上房屋进行征收决定的公告》（以下简称《征收公告》）。该项目征收补偿银行专户设立于中国工商银行大理新桥支行，征收补偿资金已到位。
一审法院判决认为，本案争议焦点为市政府作出的《征收公告》是否具有合法性。
（一）关于《征收公告》是否违反《中华人民共和国规划法》及《总规》等问题。一审法院认为，根据《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》相关规定，城市总体规划的主要任务是从宏观层面对城市发展战略进行研究布局。在总体规划的指导下，城市详细规划主要用来确定地块的性质、用途及开发建设强度等具体的规划控制指标，并作为土地挂牌、建设项目审查审批的依据。总体规划起到的是整个城市规划的宏观指导作用，控制性详细规划是具体建设项目的规划依据和标准。《总规》于2009年4月经过了环境评价影响验收，2010年11月经大理市人大常务会批准，2012年6月经过云南省人民政府批准同意实施。《控规》于2011年4月经市政府依法批准后，依照法定程序已报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案，履行了相关法定手续。两个规划的制定和实施符合《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定。同时，该项目片区在《总规》及《控规》均已列明为旧城改建范围。市政府所作《征收公告》，也是依据《总规》及《控规》的相关规定进行征收，《征收公告》并未改变《总规》关于该片区规划为文化娱乐用地性质。市政府在作出《征收公告》前，经过常务会议研究同意，进行社会稳定风险评估，将该片区征收纳入大理市国民经济和社会发展年度计划，对征收补偿方案进行论证、公布，书面征求了被征收对象、公众和发改、国土、规划、建设、财政、法制、审计、纪检监察等部门的意见，将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布、征收补偿费用足额到位，专户存储、专款专用等程序。关于任兆磊等人所述“本片区处于地震断裂带上，属限建高层建筑物范围的问题”，因其属于建筑许可的范畴，属于另一法律关系，与市政府作出的《征收公告》无法律上的因果关系。（二）关于市政府作出《征收公告》是否违反《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）、《中华人民共和国文物保护法》（以下简称《文物保护法》）、《大理州洱海保护管理条例（修订）》等相关法律、法规的问题。一审法院认为《征收公告》是依据《总规》进行，而该《总规》已经于2009年4月通过了环境评价影响验收。故《征收公告》并不违反《环境保护法》的规定。同时《征收公告》并未违反《文物保护法》禁止性、强制性规定，其征收范围也不在《云南省大理白族自治州洱海保护管理条例（修订）》规定的禁建区。关于任兆磊等人提出的本片区出让国有土地使用权违反相关法律规定的问题，一审法院认为此属另一法律关系，与《征收公告》无法律上的因果关系，不予评判。综上，任兆磊等八人提出的《征收公告》不合法的起诉主张无事实及法律依据，不予采纳。依照修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条（四）项之规定，判决驳回任兆磊等人的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由任兆磊等八人承担。
任兆磊等八人上诉称：本案所涉车队片区属于禁建区，《总规》中规划为“文化娱乐用地”，该片区90%的房龄不超过30年，不符合旧城改造危房集中、基础设施落后的地段。本片区位于西洱河地震带上，属于限建区域。本案的征收活动是依据市政府与房地产开发公司签订的《投资协议》进行的，同时依据上述《投资协议》非法获得土地规划使用许可证。《总规》应作为征收行为的法定依据而非《控规》，《控规》擅自改变了《总规》。《征收公告》违反了《环境保护法》、《文物保护法》的相关规定。综上，一审判决认定事实不清，判决证据不足。请求撤销一审判决，依法改判。
被上诉人答辩称：一审充分听取了各方当事人的意见，充分保障了诉权，认定事实清楚。被上诉人按照相关法律法规规定的程序实施征收行为，征收决定作出的依据和程序合法，征收内容恰当。上诉人所提建筑安全、环保等问题与本案所诉行政行为无关联性。综上，请求驳回上诉，维持原判。
市政府一审诉讼过程中提交了环评验收意见、大理市城市总体规划复印件、大理市下关南北市区详细性规划复印件、大理州三塔公证书、风险评估报告、补偿方案征求意见的公告及修改后的公告、开户证明、银行证明、征收决定的公告等证据材料，欲证明市政府作出的行政征收决定合法。
上诉人任兆磊等八人一审诉讼过程中提交了1.本片区临湖全景照片1张、《水质较好湖泊生态环境保护总体规划（2013-2020）》、《滇池、洱海、泸沽湖浮游植物研究综述》、洱海及主要入湖河流水质情况通报、中国地理：昆明长大了，滇池凋零了、本片区公众对“君临天下”项目的环境影响评价、《洱海保护管理条例》；2.大理市城市总体规划（2010-2025）摘录复印件、下关组团用地规划图复印件、云南省政府关于同意大理市城市总体规划（2010-2025）的批复、云南省城乡规划与建设项目公示办法（试行）、云南省建筑工程抗震设防管理条例、下关洱河南路交通拥堵情况照片1张、大理市规划局情况反映、城市用地分类与规划建设用地地标；3.本片区实况照片9张、征收范围图、项目指挥部招牌照片3张；4.大理州博物馆关于拆除文物商店宿舍区设施造成安全问题的函、大理市规划管理技术规范摘录复印件；5.昆润房地产开发公司售楼部位置和陈列模型等照片7张、大理市规委文件摘录、本片区项目宣传手册摘录复印件、昆润公司“君临天下”楼盘售房广告复印件；6.大理市国有建设用地使用权挂牌公告、大理市政府关于对下关洱河片区国有土地上房屋进行征收的决定公告、大理州人民政府行政复议决定书等六组证据材料，欲证明被上诉人市政府实施的本案房屋征收项目不符合城市总体规划等。
一审法院审核认为上诉人任兆磊等八人提交的第一组证据与本案无关联性，不予认定，上诉人任兆磊等八人提交的其余证据及被上诉人提交的证据材料的真实性、合法性、关联性应予以认定。二审经本院审核认为，上诉人任兆磊等八人一审诉讼过程中提交的云南省城乡规划与建设项目公示办法（试行）、云南省建筑工程抗震设防管理条例、城市用地分类与规划建设用地地标、大理市规划管理技术规范摘录复印件等系行政法规及其他规范性文件，不应作为证明案件事实的证据进行审查认定；上诉人任兆磊等八人提交的昆润房地产开发公司售楼部位置和陈列模型等照片7张、昆润公司“君临天下”楼盘售房广告复印件与本案所诉行政行为无关联性，不应作为本案证据进行审查，一审法院对本案上诉人任兆磊等八人提交的其余证据材料及被上诉人市政府提交的证据材料的审核认定正确，本院予以确认。
二审过程中，上诉人提交照片四张及一份《关于大理市2013年国民经济和社会发展计划执行情况及2014年国民经济和社会发展计划（草案）的报告》，欲作为本案新证据证明“君临天下”项目违反环境保护方面的法律规定。本院认为，四张照片与本案所诉行政行为不具关联性，《关于大理市2013年国民经济和社会发展计划执行情况及2014年国民经济和社会发展计划（草案）的报告》无出处证明，真实性不应予以认定，上诉人二审提交的上述两组材料均不能作为本案新证据予以认定。
本案经审理查明的事实与一审法院判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第八条（五）项之规定，市、县级人民政府是负责本辖区内房屋征收与补偿的责任主体，为促进国民经济和社会发展等社会公共利益的需要，可以依法作出房屋征收决定。本案市政府有权作出本案所诉的房屋征收决定，系本案适格被告。同时，2013年12月19日经市政府第八届八次常务会议研究决定将本案所涉车队片区纳入房屋征收范围，并由市发展和改革局将本案所涉项目列入市国民经济和社会发展规划，而在实施本案所涉房屋征收项目时，也充分听取了被征收人的意见，获得大多数被征收人的认可。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条、第十二条之规定，市、县级人民政府政府实施国有土地上房屋征收，应由房屋征收部门制定相应的补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。同时，涉及旧城改建的，市、县级人民政府应当将征求意见的情况和根据公众意见修改的情况及时公布。在作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会风险评估。同时征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案市政府根据上述法律规定，指定了房屋征收部门，并由房屋征收部门拟订了补偿方案，并书面征询了市财政局、市规划局、市委办公室等部门的意见，同时依法将上述补偿方案进行了公开告知，听取了多方面意见，并将听取意见的情况及修改情况进行了相应的公示，符合上述法律关于制定补偿方案的规定。本案市政府亦组织相关部门对本案房屋征收项目进行了社会风险评估，本案涉及的征收补偿费用也同时做到了专户存储。综上，市政府作出本案所诉房屋征收决定符合国有土地上房屋征收的行政法规的规定。一审法院认定事实清楚，判决驳回上诉人任兆磊等八人的诉讼请求并无不当，一审判决应予维持。上诉人认为被上诉人的房屋征收决定不符合《总规》及违反了《环境保护法》、《文物保护法》等相关法律、法规等上诉理由，一审法院均作出了评判，并无不当。上诉人的上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人任兆磊、孙燕、刘安、张锡禄、杨中全、覃光荣、李朝真、杨惠乾共同承担。
本判决为终审判决。
审　判　长　　赵光喜
代理审判员　　陈志杰
代理审判员　　赵学军
二〇一五年十月二十一日
书　记　员　　林珊珊