石门县环境保护局与石门县泥市水电站环境管理行政处罚二审行政判决书
湖南省常德市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2019)湘07行终39号
上诉人(原审被告)石门县环境保护局，住所地湖南省石门县永兴街道黄金路001号。
法定代表人黄安凯，该局局长。
委托代理人柳娟，湖南楚江律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。
委托代理人熊杰，男，1979年4月5日出生，土家族，该局工作人员，住湖南省石门县，代理权限为一般授权代理。
被上诉人(原审原告)石门县泥市水电站，住所地湖南省石门县壶瓶山镇泥沙社区居委会孙家塔组。
负责人夏桂英，该企业执行事务合伙人。
委托代理人罗明，湖南前进律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。
上诉人石门县环境保护局(以下简称县环保局)与被上诉人石门县泥市水电站(以下简称泥市水电站)环境管理行政处罚一案，不服湖南省石门县人民法院(2018)湘0726行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审判决认定，泥市水电站位于石门县壶瓶山镇泥沙社区孙家塔组，属于环境敏感区以外，始建于上世纪60年代初，建成于上世纪70年代，隶属于原石门县泥市公社所有。1992年经原石门县水利局和原石门县泥市镇政府联合改造，于1993年竣工并网发电，此时属于原石门县水利局和原石门县泥市镇政府。2001年泥市镇大网通电并入大网发电后，原石门县水利局收购了原石门县泥市镇政府全部股份，成立了石门县联发水电有限公司。2008年，夏桂英与石门县联发水电有限公司签订《泥市水电站转让合同》，以181万元的价格取得了水电站的全部资产，并成立了泥市水电站(普通合伙企业)，经营范围为水电开发、水力发电服务，同年泥市水电站向原石门县水利局、环境保护局、国土资源局和发展改革物价局分别提交《关于要求申请石门县泥市水电站扩改建工程立项的报告》，申请对已运行15年的泥市水电站(原总装机3×100KW)增效扩容改造，改造计划装机2×400+250=1050KW，上述部门书面意见为“同意立项”、“核准”。同年泥市水电站改造完成并网发电至今。同时查明，泥市水电站现占地面积2236平方米，现有住宿楼一栋、发电厂房一栋，建有一个化粪池接镇污水管网，年均产生废机油25公斤左右。2009年升级改造后，现装机容量为2×400+250=1050KW，年均发电量为420万度，实际总投资额为763.66万元。该水电站一直未编制环境影响报告表及相关文件，配套建设的环保设施未申请验收。
2018年4月8日，湖南省审计厅给常德市人民政府下发湘审函(2018)4号《湖南省审计厅关于常德市长江经济带生态环境保护审计监督督促整改通知征求意见的函》，该函指出“小水电站违规建设现象突出，2003年9月后建成的未经环保部门审批违规建设的有11座，其中石门县3座(泥市水电站等)，市政府应督促有关行政主管部门对水电站相关负责人作出处理”。2018年4月24日，县环保局对泥市水电站进行现场环境监察，发现泥市水电站需要配套建设的环境保护设施未经验收即投入生产使用。2018年4月27日，县环保局对泥市水电站环境违法行为以“需要配套建设的环境保护设施未经验收、建设项目擅自投入生产”为由进行立案调查。2018年5月18日，县环保局给泥市水电站下达石环改字(2018)4号《责令改正违法行为决定书》，责令泥市水电站在三十个工作日内，完善该建设项目所需配套建设的环境保护设施，并经验收合格后方可投入生产或者使用。同时，告知了复议、起诉期限。同年5月24日，泥市水电站执行事务合伙人夏桂英到县环保局申请补办环评手续，得到的答复为“流域规划未出来，无法办理”。泥市水电站未在法定期限内对责令改正违法行为决定提起行政复议、亦未提起行政诉讼。2018年7月12日，县环保局给泥市水电站下达石环罚告字[2018]15号《行政处罚事先(听证)告知书》，在告知期限内，泥市水电站未申请听证。2018年7月23日，县环保局下达石环罚字[2018]14号《行政处罚决定书》，主要内容为：发现泥市水电站投资建设的水电站建设项目存在以下环境违法行为：水电站建成投产发电至今，并于1993年、2009年两次增效扩容升级改造，项目未报批环境影响评价文件且需要配套建设的环境保护设施未经验收，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用”的规定，应当予以行政处罚。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，对泥市水电站予以行政罚款20万元。《行政处罚事先(听证)告知书》、《行政处罚决定书》中将泥市水电站名称书写为“石门县泥市电站”，统一社会信用代码、经营场所与泥市水电站真实情况一致。
原审判决认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”的规定，县环保局具有对违反环境保护法律法规的行为进行查处的法定职权。本案争议的焦点为：一、本案认定事实是否清楚？二、县环保局处罚程序是否合法？三、县环保局适用法律是否正确？分述如下：
一、本案认定事实是否清楚？本案泥市水电站、县环保局对泥市水电站项目建设增效扩容(含1993年、2009年)及该建设项目未报批环境影响评价文件且需要配套建设的环境保护设施未经验收的基本事实并无异议，原审法院予以确认。依据2002年《建设项目环境保护分类管理名录》的规定，电力生产项目均需编制环境影响报告表，依照1998年国务院颁布的《建设项目环境保护管理条例》第九条、第十六条、第二十条的规定，泥市水电站应依法报批环境影响评价文件及竣工后申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收，但泥市水电站一直未依照规定进行申请、验收，县环保局对泥市水电站的违法事实认定清楚。对于泥市水电站主张“2009年增效扩容行为得到了包括被告在内的职能部门的许可，且原告无扩建新建、改建的行为”。原审法院认为，职能部门同意立项与《建设项目环境保护管理条例》第十六条、第二十条的规定并不矛盾，且增效扩容从总装机300KW升级到1050KW，属于(2002年)《建设项目环境保护分类管理名录》的电力生产项目，泥市水电站应依法报批环境保护影响报告表、配套建设的环境保护设施申请竣工验收。因此，对泥市水电站的上述主张，不予采纳。另外，泥市水电站主张“1993年水电站改造是原所有权人的行为，其一切后果不应由原告承担”的理由不能成立，因案涉水电站系泥市水电站通过合法转让取得，其权利义务依法应由泥市水电站承担。
二、县环保局处罚程序是否合法？本案县环保局发现泥市水电站违法行为后通过立案、调查、下达听证告知及责令改正违法行为决定书、行政处罚决定书等，程序并无违法。县环保局下达的相关文书中将泥市水电站名称书写为“石门县泥市电站”显属笔误，且根据文书中统一社会信用代码、住址能明确指向泥市水电站，泥市水电站认为属于程序违法的主张，不予采纳。
三、县环保局适用法律是否正确？
《建设项目环境保护管理条例》由国务院1998年11月29日发布实施，2017年7月16日修订。因泥市水电站在2009年增效扩容升级改造中，未按当时施行的《建设项目环境保护管理条例》第九条、第十六条、第二十条的规定报批建设项目环境影响相关文件，并违反环保设施“三同时”验收制度，泥市水电站的行为已违法，同时，参照原环境保护部环政法函［2018］31号《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》(以下简称原环保部31号意见)第二条第三款第2项“由于违反环保设施‘三同时’验收制度的违法行为一直处于连续或者继续状态，环保部门仍可以对违反环保设施‘三同时’验收制度的违法行为依法作出处罚，不受‘未批先建’违法行为行政处罚追溯期期限的影响”的意见，违反环保设施“三同时”验收制度，不受“未批先建”行政处罚追溯期的影响，泥市水电站的违法行为应当受到行政处罚，且不受《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的二年追溯期的影响。但该意见中的“继续状态”仅是违法后果的继续，违反“三同时”验收制度违法行为的行为本身已终了。由于泥市水电站的违法行为发生在《建设项目环境保护管理条例》修订前，根据“程序从新、实体从旧”的法律适用原则，通过新旧条例的比较，旧条例第二十八条中责令停止生产和使用，与新条例第十九条、第二十三条规定并不矛盾，修订前的条例对本案涉及的违法行为的行政罚款处罚额度更轻，从有利于当事人的原则出发，对泥市水电站的行政处罚应当适用修订前即1998年发布的《建设项目环境保护管理条例》，县环保局适用2017年修订的《建设项目环境保护管理条例》对泥市水电站违法行为进行处罚，属于适用法律错误。
综上所述，县环保局对泥市水电站的行政处罚认定事实清楚，程序合法，但适用法律错误，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(二)项的规定，判决：一、撤销县环保局石环罚字[2018]14号行政处罚决定；二、责令县环保局在本判决生效后三十日内重新作出行政行为。
县环保局不服上诉称，原审判决适用法律错误，被诉处罚决定适用法律正确。请求撤销原审判决，维持被诉处罚决定，诉讼费用由泥市水电站负担。其理由如下：一、原审判决认定“该意见书中的继续状态仅是违法后果的继续，违反‘三同时’验收制度违法行为的行为本身已终了”错误。二、认定适用“程序从新，实体从旧”法律原则是错误的，在实体法律适用上是“从新兼从轻”的基本原则。三、在比较新旧法律处罚条款“轻”“重”时，认定本案行政处罚新法“重”旧法轻错误。“旧”法即1998年《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定比“新”法即2017年《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的处罚更重，故本案被诉处罚决定适用“新”法作出处罚，适用法律正确。
被上诉人泥市水电站辩称：一、泥市水电站早于1993年就已经建成，2009年只是更换发电机组，并不违反环保设施“三同时”验收制度。二、县环保局适用修订后的《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定对泥市水电站进行处罚，适用法律错误。三、泥市水电站于2018年5月18日收到县环保局作出的石环改字(2018)4号《责令改正违法行为决定书》后，于次日向县环保局提交了《石门县泥市水电站情况说明》，针对该决定提出了陈述、申辩意见。县环保局未经复核程序，最后作出的被诉处罚决定，程序违法。综上理由，请求驳回上诉，维持原判。
当事人原审提交并质证的证据已随案移送本院，经审查，原审判决采信的证据可以作为认定本案事实的根据。本院对原审法院审理查明的事实予以确认。
本院认为，双方当事人对泥市水电站具有违反环保设施“三同时”验收制度的事实均无异议，本案的争议焦点是，被诉处罚决定应当适用1998年《建设项目环境保护管理条例》还是适用2017年修订的《建设项目环境保护管理条例》的规定。第一，泥市水电站于2009年增效扩容升级改造时，违反环保设施“三同时”验收制度，至今仍未整改到位，该违法行为一直处于连续状态，应受行政处罚。第二，参照《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》的精神，违法行为处于持续状态的，应当适用违法行为终了时有效的法律。本案中，对泥市水电站违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为作出行政处罚，应适用违法行为终了时有效的法律，即2017年修订的《建设项目环境保护管理条例》。第三，原环保部31号意见第二条第三款第2项关于“对违反环保设施“三同时”验收制度的处罚，不受“未批先建”行政处罚追溯期限的影响”的规定，说明建设项目违反环保设施“三同时”验收制度投入生产或者使用期间，违法行为一直处于连续或者继续状态，不受“未批先建”行政处罚追溯期限的影响。县环保局以泥市水电站违反环保设施“三同时”验收制度为由，适用2017年修订的《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，对泥市水电站作出罚款20万元的行政处罚决定，适用法律正确。据此，县环保局作出的被诉处罚决定事实清楚，证据确凿，符合法定程序，适用法律正确。原审判决认定事实虽然清楚，但适用法律错误，应予纠正。县环保局的上诉请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项的规定，判决如下：
一、撤销湖南省石门县人民法院(2018)湘0726行初37号行政判决；
二、驳回石门县泥市水电站的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50元，共100元，均由被上诉人石门县泥市水电站负担。
本判决为终审判决。
审判长　　黄天伏
审判员　　杨　晋
审判员　　杨名夏
二〇一九年三月二十六日
法官助理赵阳娟
书记员黄莺
附：本判决适用的相关法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
(三)原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审或查清事实后改判；
(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。
原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。
人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。