东莞市汇正五金有限公司与东莞市环境保护局不服环境管理罚款处罚一审行政判决书
广东省东莞市第二人民法院
行 政 判 决 书
（2014）东二法行初字第9号
原告：东莞市汇正五金有限公司。住所地：广东省东莞市。
法定代表人：方怡堂，该公司经理。
被告：东莞市环境保护局，住所地：广东省东莞市。
法定代表人：方灿芬，该局局长。
委托代理人：叶祐平，该局总工程师。
委托代理人：钟煜铎，该局工作人员。
原告东莞市汇正五金有限公司不服被告东莞市环境保护局不服环境管理罚款处罚一案，向本院提起诉讼。本院于2013年12月24日受理后，依法由审判长徐珍、审判员林冰洁、人民陪审员邓家敏组成合议庭，于2014年1月13日公开开庭审理了本案。原告东莞市汇正五金有限公司的法定代表人方怡堂，被告东莞市环境保护局的委托代理人叶祐平、钟煜铎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告东莞市环境保护局于2013年8月26日作出东环罚字（2013）941号《行政处罚决定书》，被告在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、东莞市汇正五金有限公司营业执照、法定代表人身份证、苏某某身份证，拟证明原告主体适格，苏某某是原告的主管；2、东莞市环境保护局现场检查笔录（NO.1305367）、东莞市环境保护局调查询问笔录（NO.1301073）及现场照片5张，拟证明原告在未经环保部门审批同意的情况下，擅自在东莞市虎门镇沙角社区富民路＊号三楼开工建设，主体工程已投入使用，进行五金生产，设有电泳工序和电泳生产线、干式研磨机、电烤箱等设备，需要配套建设的污染防治设施未经环保部门验收合格的违法事实；3、《行政处罚告知书》（东环罚告（虎）（2013）87号）及送达回执、《行政处罚决定书》（东环罚字（2013）941号）及送达回执、《行政处罚决定书》（东环罚字（2013）941号）留置送达照片4张，拟证明被告是依法对原告进行行政处罚并依法送达，同时履行了告知、听证、陈述、申辩义务；4、行政复议决定书，拟证明本案经过行政复议。
原告东莞市汇正五金有限公司诉称：一、原告主体工程尚处于启动建设的预备阶段，尚未投入使用和进行生产；二、原告正在积极准备资料向环保部门申请审批建设项目环境影响报告；三、原告在收到2013年7月30日《责令改善违法行为说明书》（东环违改字2013981号）之后，已经立即停止启动项目建设工作，所有进入项目的生产设备均未投入使用；四、针对被告责令违法行为的决定，原告积极配合环保部门的处理，加快准备环评资料，没有任何违背决定的行为，被告在原告项目停止启动建设和并未投入使用的情形下，于2013年8月26日作出处以人民币60000元的罚款，违背了行政行为的合理性适当原则。原告特诉至法院，请求法院判令：1、撤销东环罚字（2013）941号行政处罚决定；2.被告承担本案诉讼费用。
原告东莞市汇正五金有限公司向本院提供了以下证据：《行政处罚告知书》（东环罚告（虎）（2013）87号）、《责令改正违法行为决定书》（东环违改字（2013）981号）、《行政处罚决定书》（东环罚字（2013）941号）、行政复议决定书，拟证明被告作出案涉处罚决定，原告不服，向东莞市人民政府申请复议的事实，且对复议结果不服依法申请诉讼。
被告东莞市环境保护局辩称：被告作出的行政处罚认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。由于群众投诉，2013年7月5日，被告现场检查发现，原告在未经环保部门审批同意的情况下，擅自在东莞市虎门镇沙角社区富民路＊号三楼开工建设，主体工程已投入使用，进行五金生产，设有电泳工序和电泳生产线、干式研磨机、电烤箱等设备，需要配套建设的污染防治设施未经环保部门验收合格。执法人员当场制作现场执法检查笔录和调查询问笔录，并拍照存证，有原告主管苏某某签名确认。原告上述行为违反了国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，2013年7月30日，被告向原告作出《行政处罚告知书》决定拟作出行政处罚，并告知原告有提出听证和陈述、申辩的权利。上述文书送达时，原告主管苏某某签收确认。原告收到《行政处罚告知书》后，在法定期限内没有申请听证，也没有向被告提交陈述、申辩意见。2013年8月26日，被告对原告作出东环罚字（2013）941号《行政处罚决定书》，对原告作出罚款60000元的行政处罚，在虎门镇沙角社区工作人员梁某某的见证下进行了留置送达。原告提出其主体工程尚处于启动建设的预备阶段，尚未投入使用和进行生产。根据2013年7月5日，被告执法人员现场对原告的主管制作的《调查询问笔录》反映，原告主体工程于2012年10月投入生产，最近的一次生产时间是2013年5月31日，原告的主张与查明的事实不符。原告的生产行为不能认定是试生产行为。原告建设项目需要配套建设的环境保护设施根本未建成，完全不满足试生产所需的条件，因此不能认定其生产行为是在试生产。原告提出其正在积极准备资料委托向环保部门办理完善环保手续，被告认为这是原告建设项目投入正式生产或者使用应当具备的条件，不是免除处罚的理由。原告主体工程于2012年10月投入生产，最近的一次生产时间是2013年5月31日，违法行为终止时间未超过法律法规规定不予处罚的期限，符合立案处罚的条件。被告在认定原告违法事实以后，依据《东莞市环境保护局行政处罚自由裁量标准》规定的额度范围对其作出处罚，对其作出处罚60000元罚款的决定，并没有逾越额度范围，是合理适当的。
经庭审质证，原、被告对对方的证据的真实性不持异议，本院予以确认。原告认为其没有收到案涉的《行政处罚决定书》，被告直接将处罚决定书扔在公司大门口就走了。被告称当时送达时原告公司的人拒绝开门，在告知被告的身份和处罚的事实后，被告将案涉的《行政处罚决定书》留置送达。
经审理查明：原告东莞市汇正五金有限公司是一家从事五金加工的公司，成立于2012年8月3日。由于群众投诉，2013年7月5日，被告到原告处进行现场检查，发现原告在未经环保部门审批同意的情况下，擅自在东莞市虎门镇沙角社区富民路＊号三楼开工建设，主体工程已投入使用，进行五金生产，设有电泳工序和电泳生产线、干式研磨机、电烤箱等设备，需要配套建设的污染防治设施未经环保部门验收合格。被告执法人员当场制作现场执法检查笔录和调查询问笔录，并拍照存证，由原告主管苏某某签名确认。被告认为原告上述行为违反了国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，于2013年7月30日向原告作出《行政处罚告知书》，告知被告拟对原告作出行政处罚，由原告主管苏某某签收确认。原告收到《行政处罚告知书》后，在法定期限内没有申请听证，也没有向被告提交陈述、申辩意见。被告于2013年8月26日作出东环罚字（2013）941号《行政处罚决定书》，决定对原告作出罚款60000元的行政处罚，并在虎门镇沙角社区工作人员梁某某的见证下进行了留置送达。原告收到该处罚决定书后不服，向东莞市人民政府申请行政复议，东莞市人民政府维持了被告所作出的行政处罚。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。
另查，庭审时原告确认其工厂已经关闭。
本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第七条第二款“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理”以及国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十八条“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款”的规定，被告东莞市环境保护局作为东莞市环境保护行政主管部门，具有对在东莞市行政区域内违反环境保护法律规范的单位进行调查和处罚的法定职权。被告经过现场检查，并向原告作出《行政处罚告知书》，告知其听证、陈述、申辩的权利，后再作出《行政处罚决定书》，其执法主体适格，本院予以确认。
对于原告主体工程已经投入生产、未执行环境影响评价和“三同时”制度、没有配套相应的环境保护设施的事实，有被告制作的现场执法检查笔录和调查询问笔录及照片为证，并经原告主管苏某某签名确认，本院予以确认。原告的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十三条“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用”的规定。被告依照《建设项目环境保护管理条例》第二十八条“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款”的规定，对原告处60000元罚款的行政处罚，事实清楚，适用法律正确。
对原告提出其生产行为是试生产行为的问题，依据国务院《建设项目环境保护管理条例》第十八条“建设项目的主体工程完工后，需要进行试生产的，其配套建设的环境保护设施必须与主体工程同时投入试运行。”原告建设项目需要配套建设的环境保护设施根本未建成，完全不满足试生产所需的条件，因此不能认定其生产行为是在试生产。
对原告提出在收到《责令改正违法行为决定书》后立即停止项目的建设和生产设备的使用，且其正在积极准备资料委托向环保部门办理完善环保手续、被告不应予以处罚的问题，本院认为，原告确认工厂已经关闭，且办理环保手续是原告建设项目投入正式生产或者使用应当具备的条件，不是免除处罚的理由。原告在未经环保部门审批同意的情况下，擅自开工建设、主体工程投入使用的行为是违法的，其在收到《责令改正违法行为决定书》后立即停止建设和使用生产设备，是其应该履行的义务。根据原告主管苏某某在调查询问笔录中确认的事实，原告的主体工程自2012年10月投入生产，最近一次生产是在2013年5月31日。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚……”和环保部《环境行政处罚办法》第二十二条第二款“经审查，符合下列四项条件的，予以立案：……违法行为发生之日起到被发现之日止未超过2年，法律另有规定的除外……”的规定，被告对原告的违法行为立案处罚符合法律的规定。
对原告提出被告作出罚款60000元的行政处罚，违背了行政行为合理性适当原则的问题，《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定的处罚额度是10万元以下。《东莞市环境保护局行政处罚自由裁量标准》第12项规定：“涉及生产性废水排放的建设项目处罚下限为伍万元。”上述标准6项适用《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条处罚的标准规定“重污染行业起点：……酸、碱洗、印花、牛仔洗水6万……”，原告电泳工序和相关设备属于“酸、碱洗”等金属表面处理类项目，有生产性废水排放，被告对其作出处罚60000元罚款的决定，合理适当、符合法律的规定。
对原告提出的其没有收到案涉《行政处罚决定书》，被告是直接将处罚决定书扔在公司大门口的问题，被告称当时送达时原告公司的人拒绝开门，在告知被告的身份和处罚的事实后，被告将案涉的《行政处罚决定书》留置送达。本院认为，被告的上述主张有虎门镇沙角社区工作人员梁某某的签名见证，且原告确已收到案涉的《行政处罚决定书》，并及时向东莞市人民政府申请了行政复议，原告的复议和诉讼权利已经得到及时的行使。被告以后应在工作中注意在留置送达时不仅邀请相关的人员进行见证，而且尽量要通过视频录像的方式固定好相应的证据。综上，被告作出的东环罚字（2013）941号《行政处罚决定书》，决定对原告作出罚款60000元的行政处罚认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，本院依法予以维持。
综上所述，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
驳回原告东莞市汇正五金有限公司的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告东莞市汇正五金有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于东莞市中级人民法院。
审　判　长　　徐　珍
审　判　员　　林冰洁
人民陪审员　　邓家敏
二〇一四年一月二十二日
书　记　员　　王巍恒