上诉人卢崇远、沈君、杨君祝、朱世福与被上诉人荣县人民政府环保行政处罚及行政赔偿案二审行政判决书
四川省自贡市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）自行终字第8号
上诉人(原审原告)卢崇远，男，1972年4月出生，汉族，住四川省荣县。
上诉人(原审原告)沈君，男，1973年10月出生，汉族，住四川省荣县。
上诉人(原审原告)杨君祝，男，1965年12月出生，汉族，住四川省荣县。
上诉人(原审原告)朱世福，男，1965年6月出生，汉族，住四川省荣县。
上诉人的共同委托代理人赵以，四川毫达律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)荣县人民政府。住所地四川省荣县旭阳镇荣州大道1段1号。
法定代表人韩明祝，县长。
委托代理人徐勇，四川瀚毅律师事务所律师。
委托代理人罗凌，荣县人民政府工作人员。
上诉人卢崇远、沈君、杨君祝、朱世福因环保行政处罚及行政赔偿一案不服自贡市贡井区人民法院（2014）贡井行初字第1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年6月6日公开开庭进行了审理。上诉人卢崇远、沈君、杨君祝及上诉人共同的委托代理人赵以，被上诉人荣县人民政府的委托代理人徐勇、罗凌到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院审理查明，2009年12月26日，原告卢崇远、沈君、杨君祝、朱世福合伙开办荣县望佳镇鑫达废旧塑料加工厂（简称鑫达塑料加工厂）。2010年1月7日以卢崇远的名义进行个体工商户登记。四川省自贡市荣县工商行政管理局向卢崇远颁发了个体工商户营业执照。2010年6月30日，四川省荣县国家税务局向卢崇远颁发了税务登记证。
2009年12月16日，鑫达塑料加工厂委托荣县环境监测站对该项目所在地周围的地表水、大气、声环境质量进行了监测，荣县环境监测站作出了荣环监字（2009）第B068号监测报告。2009年12月23日，荣县环境保护局（简称荣县环保局）作出荣环建发（2009）126号《关于荣县望佳镇鑫达废旧塑料加工厂新建废旧塑料回收加工项目环境影响登记表的批复》。
2010年6月，鑫达塑料加工厂在没有向荣县环保局申请环境保护设施竣工验收的情况下即开始进行生产经营。2012年3月9日，荣县环境监察执法大队执法人员到鑫达塑料加工厂进行了调查询问，并进行了现场检查（勘验）。勘验笔录载明：鑫达塑料加工厂的生产废水部分经废水池的溢出口外溢进入旭水河；固废未采取“三防”措施，且乱堆乱放，厂区内赃乱差。同日，荣县环保局向鑫达塑料加工厂发出环违改字[2012]06号环境违法行为改正通知书。
2012年6月8日，荣县望佳镇望佳村数名群众向荣县环保局联名举报鑫达塑料加工厂堆放的垃圾嗅味和塑料溶化所产生的废气，让人难以忍受，不敢开窗通风，垃圾塑料露天乱放，影响身体健康；污水渗透到地里，影响旭水河水源等情况。2012年6月11日，荣县环保局对鑫达塑料加工厂涉嫌严重污染环境案立案调查。2012年6月14日，荣县环境监察执法大队执法人员到鑫达塑料加工厂进行了调查询问，并进行了现场检查（勘验）。勘验笔录载明：鑫达塑料加工厂在废旧塑料熔化过程中产生的恶臭气体因没有活性炭吸附，导致恶臭气体直接排放，严重污染环境。同日，荣县环境监测站受荣县环保局委托对鑫达塑料加工厂进行了监测，作出了荣环监字（2012）第C067号监测报告，结果为：该工厂烟囱废气排口烟气黑度超标1级。2012年6月18日，荣县环保局发出荣环违改字[2012]31号环境违法行为改正通知书，责令鑫达塑料加工厂立即停止生产，告知其不停产将依法实施10万元以下的罚款。该通知书于当天送达给卢崇远签收。
2012年7月，荣县环保局多次接到群众强烈反映鑫达塑料加工厂仍在继续生产，污染严重。2012年8月29日，荣县环境监察执法大队执法人员到鑫达塑料加工厂进行了调查询问，并进行了现场检查（勘验）。勘验笔录载明：缺乏有效的大气污染治理设施；垃圾无序堆放；污水横流。当天，荣县环境监测站受荣县环保局委托对塑料加工厂进行了监测，作出了荣环监字（2012）第C074号监测报告，结果为：该工厂烟囱废气排口烟气黑度超标1级。2012年8月30日，荣县环境监察执法大队作出调查终结报告：根据《四川省环境保护管理条例》第三十六条的规定，建议报请荣县人民政府对鑫达塑料加工厂依法进行关闭。2012年8月31日，荣县环保局书面报告荣县人民政府，建议对鑫达塑料加工厂依法进行关闭。
2012年9月3日，被告荣县人民政府向鑫达塑料加工厂发出行政处罚告知书，告知其拟对该厂作出关闭的行政处罚，并告知有陈述和申辩及听证权利。2012年9月14日，荣县人民政府作出荣县府发[2012]30号《关于对荣县望佳镇鑫达废旧塑料加工厂依法实施关闭的决定》，2012年9月17日留置送达到鑫达塑料加工厂。2012年10月16日，四川省自贡市荣县工商行政管理局依据荣县人民政府的关闭决定，撤销了对卢崇远个体工商户设立登记的行政许可。2013年1月9日，联合执法队对鑫达塑料加工厂采取了强制断电措施。
原审法院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第三十九条的规定，关闭的行政处罚系人民政府的法定职责，荣县人民政府有权对鑫达塑料加工厂作出关闭的行政处罚。该条也规定人民政府应先采取“限期治理”措施，逾期完不成治理任务的，再由该人民政府“责令停业或者关闭”。而荣县人民政府作出的关闭处罚决定书认定鑫达塑料加工厂“经限期治理仍未达到环保要求”，但没有提供其责令企业采取了限期治理措施的证据，故其作出的关闭处罚决定，缺乏限期治理措施的事实依据，主要证据不充分，程序不合法。荣县人民政府的具体行政行为违法。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款的规定，行政赔偿的前提是公民、法人或其他组织的合法权益受到了侵害。行政机关违法行使职权的行为不必然导致行政赔偿结果。根据《中华人民共和国环境保护法》第二十六条的规定，虽然鑫达塑料加工厂新建废旧塑料回收加工项目经荣县环保局同意在荣县望佳镇望佳村5组建设，但该厂在环境保护设施未经验收或验收不合格的情况下，主体工程即投入生产。荣县人民政府作出的关闭决定是因鑫达塑料加工厂在生产中确实存在污染严重，周围群众反映强烈的情况下作出的。鑫达塑料加工厂的行为系应受处罚的违法行为。荣县人民政府作出的关闭决定虽然被该院确认违法，但其违法行为并没有侵害企业经营者的合法权益，故荣县人民政府不应承担由此引起的行政赔偿责任，卢崇远等四人提出的行政赔偿请求不符合法律规定，该院不予支持。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，依法应当判决驳回卢崇远等四人的行政赔偿请求。
关于荣县人民政府提出卢崇远等四人起诉时已超过起诉期限的问题。荣县人民政府于2012年9月17日向鑫达塑料加工厂送达了关闭的行政处罚决定，但未告知诉权或者起诉期限。2012年10月16日工商行政机关依据荣县人民政府的关闭决定而作出的撤销营业执照的决定书，虽告知了行政相对人诉权和起诉期限，但关闭决定和撤销决定是两个不同的行政机关分别作出的具体行政行为，不能以后面的具体行政行为告知了诉权来推断卢崇远等四人对关闭决定“应当知道诉权或者起诉期限”。另荣县人民政府提供的证据均是没有当事人和在场人签字的工作笔记、会议纪录，不能证明当事人知道或者应当知道诉权。本案卢崇远等四人的起诉期限应依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定而确定。荣县人民政府提供的证据不足以证明卢崇远等四人知道或者应当知道诉权或者起诉期限。卢崇远等四人的起诉期限应自2012年9月17日起计算2年，故该四人起诉没有超过起诉期限。荣县人民政府提出卢崇远等四人的起诉超过起诉期限的辩解意见，不符合法律规定，该院不予采信。
关于荣县人民政府提出沈君、杨君祝、朱世福不具备原告诉讼主体资格的问题。荣县人民政府对鑫达塑料加工厂作出关闭决定后，工商行政机关撤销了卢崇远的营业执照，但因卢崇远等四人系合伙开办鑫达塑料加工厂，该四人与荣县人民政府作出的具体行政行为有法律上的利害关系，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”的规定，卢崇远等四人可以提起行政诉讼。荣县人民政府提出驳回沈君、杨君祝、朱世福的起诉的辩解意见，不符合法律规定，该院不予采信。
综上，荣县人民政府以荣县府发[2012]30号文件作出《关于对荣县望佳镇鑫达废旧塑料加工厂依法实施关闭的决定》，缺乏限期治理措施的事实依据，主要证据不充分，程序不合法，不符合法律规定，依法应确认违法。但荣县人民政府的违法行为没有侵害卢崇远等四人的合法权益，依法不应承担由此引起的行政赔偿责任。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条、第五十六条第（四）项及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认荣县人民政府于2012年9月14日作出的荣县府发[2012]30号《关于对荣县望佳镇鑫达废旧塑料加工厂依法实施关闭的决定》行政处罚决定违法。二、驳回卢崇远、沈君、杨君祝、朱世福要求行政赔偿3019133元的诉讼请求。
判决后，卢崇远、沈君、杨君祝、朱世福不服，向本院提起上诉称：①荣县人民政府作出的《关于对荣县望佳镇鑫达废旧塑料加工厂依法实施关闭的决定》认定事实不清，证据不足。荣县环保局的改正通知书载明：“……生产过程产生的废水外排严重污染水体……”但没有任何监测报告确认水污染的程度，缺乏证据支撑及科学依据；烟囱废气排口烟气黑度超标1级，也不能确认达到严重污染，应受到责令关闭企业的处罚。一审判决遗漏认定生产车间尚存电力设备及上诉人合法建厂的合法投资与利息损失3019254元。②原判决适用法律错误。根据《国家赔偿法》规定，荣县人民政府被一审判决确认行政违法，理应承担国家赔偿责任。请求撤销原审判决第二项，改判由荣县人民政府赔偿侵权损失3019254元。
被上诉人荣县人民政府答辩称：鑫达塑料加工厂从生产的第一天到被关闭时止，一直未建成相应设施，更未经荣县环保局验收合格。调查笔录、监测报告、群众举报信等大量证据足以证明该厂的违法事实。请求驳回上诉人的全部上诉请求。
一审中荣县人民政府提交了以下证据和法律依据：
第一组关于起诉期限的证据：
1．四川省自贡市荣县工商行政管理局撤销行政许可决定书、送达回证、情况说明；
2．2012年11月7日，荣县环保局与卢崇远的会谈纪录；
3．荣县环境监察执法大队大队长王崇新工作笔记复印件；
4．荣县人民政府信访局徐学忠、张泽纯于2012年12月21日接待业主情况、工作笔录、音频资料。
第二组关于诉讼主体、事实、程序证据：
1．荣县环保局执法人员执法证件复印件、文书送达人身份复印件；
2．荣县环保局关于鑫达塑料加工厂新建废旧塑料回收加工项目环境影响登记表的批复（荣环建发（2009）126号）；
3．鑫达塑料加工厂建设项目环境影响登记表；
4．个体工商户营业执照、税务登记证；
5．2011年12月7日，荣县环保局会议记录复印件；
6．对鑫达塑料加工厂2012年3月9日生产的取证照片；
7．2012年3月9日，环境行政执法现场检查（勘验）笔录（荣环检勘字[2012]1号）；
8．2012年3月9日环境行政执法询问笔录；
9．望佳镇副镇长邹龙海2012年3月9日工作笔记复印件；
10．荣县环保局环境违法行为改正通知书（环违改字[2012]06号）、送达回证；
11．望佳镇副镇长邹龙海2012年4月19日工作笔记复印件；
12．数名群众2012年6月8日检举书；
13．2012年6月11日环境行政处罚立案登记审批书（荣环行处立字[2012]4-1号）；
14．环境行政处罚立案决定书（荣环行处立字[2012]4-2号）；
15．环境行政处罚立案决定书的送达回证；
16．对鑫达塑料加工厂2012年6月14日生产的取证照片；
17．2012年6月14日环境行政执法现场检查（勘验）笔录（荣环行处检勘字[2012]4-1号）；
18．望佳镇副镇长邹龙海2012年6月14日工作笔记复印件；
19．2012年6月14日荣县环境监测站监测报告（荣环监字（2012）第C067号）；
20．2012年6月18日荣县环境监察执法大队约见业主与群众的约见纪要；
21．2012年6月18日荣县环保局环境违法行为改正通知书（荣环违改字[2012]31号）、送达回证；
22．群众2012年7月7日-16日投诉、举报情况；
23．对鑫达塑料加工厂2012年8月29日生产的取证照片；
24．2012年8月29日环境行政执法现场检查（勘验）笔录（荣环行处检勘字[2012]4-2号）；
25．2012年8月29日环境行政执法询问笔录（荣环行处询字[2012]4-1号）；
26．2012年8月29日荣县环境监测站监测报告（荣环监字（2012）第C074号）；
27．2012年8月30日调查终结报告（荣环行处调终字[2012]4号）；
28．2012年8月30日荣县环保局案审委员会审议记录（荣环行处审委记字[2012]4号）；
29．2012年8月31日荣县环保局关于依法对鑫达塑料加工厂、荣县马鞍山废旧塑料加工厂实施关闭的报告（荣环[2012]15号）；
30．2012年9月3日行政处罚告知书；
31．行政处罚告知书的送达回证；
32．2012年9月14日荣县人民政府关于对鑫达塑料加工厂实施关闭的决定（荣县府发[2012]30号）；
33．送达关闭决定的送达回证、送达照片；
34．2012年11月1日关闭催告；
35．联合执法队对鑫达塑料加工厂实施断电措施照片。
36．视频资料。
第三组荣县人民政府作出行政行为的法律依据：
《中华人民共和国水污染防治法》第17条、《中华人民共和国行政强制法》第35条、《建设项目环境保护管理条例》第23条、28条、《四川省环境保护条例》第36条。
卢崇远、沈君、杨君祝、朱世福在一审中为支持自已的主张提供了以下证据：
1．2009年12月23日，荣县环保局关于鑫达塑料加工厂新建废旧塑料回收加工项目环境影响登记表的批复（荣环建发（2009）126号）；
2．2009年12月16日，荣县环境监测站受鑫达塑料加工厂的委托作出的监测报告（荣环监字（2009）第B068号）；
3．个体工商户营业执照及税务登记证原件；
4．合伙协议；
5．2009年9月、11月，卢崇远分别与荣县望佳镇望佳村5、6组、望佳镇曲江村13组、望佳镇玉河村3组签订的农村土地承包经营权流转合同三份；
6．2009年10月13日卢崇远等三人租地申请书；
7．2010年8月1日鑫达塑料加工厂向荣县环保局申请环保设施竣工验收申请书；
8．2012年10月16日四川省自贡市荣县工商行政管理局撤销行政许可决定书（荣工商撤许字[2012]第02号）；
9．荣县人民政府2012年11月1日催告书；
10．荣县环保局2012年11月、12月通知鑫达塑料加工厂不予资金补偿的回复二份；
11．荣县望佳镇望佳村5、6组、曲江村13组、玉河村3组2013年10月17日催告鑫达塑料加工厂支付土地流转费的通知书；
12．自贡市人民群众来访告知单；
13．关于投资修建费（购买条石、木料、河沙、红砖、工程款等）的收款收据15份、收条2份；
14．关于购买设备的收款收据3份；
15．关于技术改造的发票（荣县共益电力公司）1份及电气安装施工合同1份，电磁加热节能改造项目安装合同1份及收条3份，购买潜水泵、电缆线等收款收据5份及收条1份；
16．关于支付土地流转费用的收款收据原件7份及收条20份；
17．证明人廖大轩、李全英、杨生贵、廖伯轩的证言。
以上证据已随案移送本院。
二审中，本院调取了《自贡市环境保护局关于对荣县人民政府行政诉讼案件中“严重污染环境”的说明》。自贡市环境保护局在说明中依据相关环保法律法规，结合本案事实认为：鑫达塑料加工厂违法生产、违法排污的行为，确已构成“严重污染环境”的客观事实。上诉人认为此说明没有数据支持，不能作为认定企业排污造成了严重污染的证据；被上诉人对此说明无异议。
本院认为《自贡市环境保护局关于对荣县人民政府行政诉讼案件中“严重污染环境”的说明》从环境保护的专业角度证实：鑫达塑料加工厂违法生产、违法排污的行为，确已造成严重污染环境的客观事实。本院予以采纳。
经二审审理查明的事实与原审查明基本一致，本院予以确认。
本院认为,本案是因企业经营者不服政府作出的关闭决定而引发的行政诉讼案件。
本案的争议焦点主要是：一、荣县人民政府作出《关于对荣县望佳镇鑫达废旧塑料加工厂依法实施关闭的决定》事实是否清楚，证据是否充分，程序是否合法；二、荣县人民政府是否应承担国家赔偿责任。
一、关于荣县人民政府作出《关于对荣县望佳镇鑫达废旧塑料加工厂依法实施关闭的决定》事实是否清楚，证据是否充分，程序是否合法的问题。根据《四川省环境保护条例》第三十六条：“各级人民政府对严重污染环境、影响居民正常生活的企业，必须停产治理；缺乏有效治理措施的，应予关闭或者有计划地搬迁；直接危害城镇饮用水源而又无法治理的，一律关停。”的规定，荣县环保局所做的调查、书面报告及荣县望佳镇望佳村5组和周边其他村组村民的信访材料，能够客观的反映鑫达塑料加工厂对周边的环境已造成严重污染的事实。根据《中华人民共和国环境保护法》第三十九条：“对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位，除依照国家规定加收超标准排污费外，可以根据所造成的危害后果处以罚款，或者责令停业、关闭。前款规定的罚款由环境保护行政主管部门决定。责令停业、关闭，由作出限期治理决定的人民政府决定；责令中央直接管辖的企业事业单位停业、关闭，须报国务院批准。”之规定，荣县人民政府有权对严重污染环境、影响居民正常生活的企业作出关闭的行政处罚。虽然鑫达塑料加工厂确实存在严重污染环境及缺乏有效治理措施的情形，但应经过限期治理的前置程序，荣县人民政府没有经过责令企业限期治理的程序，就直接作出了《关于对荣县望佳镇鑫达废旧塑料加工厂依法实施关闭的决定》，其程序违法。
二、关于荣县人民政府是否应承担国家赔偿责任的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵害公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”之规定，行政机关只有在被确认违法的行政行为损害了公民、法人或其他组织合法权益的前提下，才承担赔偿责任。根据《中华人民共和国环境保护法》第二十六条：“建设项目中防治污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。”之规定，鑫达塑料加工厂在其环境保护设施未经验收的情况下，主体工程即投入生产是违法的，不受法律保护。荣县人民政府虽然作出了关闭决定，但企业投资购置的财产仍为企业所支配。荣县人民政府不应承担行政赔偿责任。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”的规定，卢崇远等四人未提交证据证明荣县人民政府的关闭决定造成企业财产的灭失和毁损，故卢崇远等四人提出的国家赔偿理由不成立，本院不予采纳。
综上所述，上诉人的上诉请求不成立，本院不予支持。一审判决正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
审判长　　谭爱华
审判员　　张　艳
审判员　　徐　云
二〇一四年六月十七日
书记员　　陈　梅