原告海南桑德水务有限公司不服被告东方市国土环境资源局环保行政处罚行政判决书
海南省东方市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）东行初字第10号
原告海南桑德水务有限公司，住所地：海口市龙华区文华路8号建信大厦1407室。
法定代表人孙琳，该公司主管。
委托代理人施杰波，女，该公司职员。
委托代理人杨路生，海南海大平正律师事务所律师。
被告东方市国土环境资源局，住所地：东方市八所镇二环南路西侧。
法定代表人符玉，该局局长。
委托代理人杜林真，女，该局工作人员。
委托代理人刘永庆，男，该局监察大队工作人员。
原告海南桑德水务有限公司（以下简称桑德水务公司）不服被告东方市国土环境资源局（以下简称东方市国土局）环保行政处罚纠纷一案，于2015年1月27日向本院提起行政诉讼。本院于2015年1月30日立案受理后，于2015年2月3日向被告东方市国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年3月18日公开开庭审理了本案。原告桑德水务公司的委托代理人施杰波、杨路生，被告东方市国土局的委托代理人杜林真、刘永庆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告东方市国土局于2014年9月2日对海南桑德水务有限公司东方分公司作出东土环资罚决字（2014）78号《行政处罚决定书》，因海南桑德水务有限公司东方分公司负责运营的东方市污水处理厂2013年1月15日总排口粪大肠菌群数量为37000个／L，超过《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB8978-2002）一级B标准，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第九条“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标”的规定，被告依据《中华人民共和国水污染防治法》第七十四条第一款的规定，对海南桑德水务有限公司东方分公司作出行政处罚：1、立即采取措施进行整改；2、处以2013年1月份应缴纳排污费数额2倍的罚款，即人民币壹拾肆万柒仟肆佰壹拾肆元整（¥147414.00）。
被告东方市国土局于2015年2月13日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：
第一组关于认定行政处罚责任主体的证据
营业执照（副本）复印件
中华人民共和国组织机构代码证（副本）复印件
以上证据，用以证明被告在行政处罚决定书中对海南桑德水务有限公司东方分公司法定代表人岳运超的认定，是依据工商管理部门登记备案的资料。
第二组关于认定违法事实的证据
《监测报告》（琼环监字（2013）第025号）
该证据，用以证明被告依据《监测报告》的分析结果，认定原告存在排放废水中粪大肠菌群超过规定标准的违法事实。
第三组关于行政执法程序的证据
《限期整改的通知》（东土环资察字（2013）171号）
《行政处罚告知书》（东土环资告字（2014）116号）
《行政处罚告知书》留置送达
《行政处罚决定书》（东土环资罚决字（2014）78号）
《行政处罚决定书》留置送达
以上证据，用以证明被告作出行政处罚决定严格按照法定程序进行，适用法律正确。
原告桑德水务公司诉称，被告作出的东土环资罚决字（2014）78号行政处罚决定，认定事实错误，程序违法。主要事实与理由：1、被告作出的《行政处罚决定书》中处罚单位主体错误。因作为处罚依据的海南省环境监测中心站发布的季度性国家重点监控企业监测结果，其监测对象是海南桑德水务有限公司东方市污水处理厂，而非海南桑德水务有限公司东方分公司。2、被告作出的《行政处罚决定书》中处罚单位法定代表人表述错误。岳运超不是海南桑德水务有限公司东方分公司法定代表人。3、被告对东方市污水处理厂2013年1月监测数据超标作出的行政处罚强制执行申请已被东方市人民法院以使用法律法规不当驳回，被告已向原告发送《行政处罚撤销决定书》（东土环资字（2014）441号）。被告针对同一违法事实，再次进行处罚没有法律依据。4、被告对粪大肠菌群的采样、送检过程不规范，送样存在时间差，未严格执行《水质采样样品的保存和管理技术规定》（中华人民共和国国家环境保护标准HJ493-2009）的规定要求，原告对处罚结果无法认同。5、被告一方面在运营服务费审批表审核意见中建议市政府按照行政处罚决定扣除运营费以代替行政处罚，一方面又多次向原告发送《行政处罚决定书》进行罚款。6、根据污水处理项目《委托运营服务框架协议》以及《委托运营服务协议》的约定，行政处罚由运营单位承担存在不妥。7、被告行政处罚行为违反《环境行政处罚办法》规定，至今没有立案。
综上所述，原告桑德水务公司向本院提起行政诉讼，请求依法判决撤销被告东方市国土局于2014年9月2日作出的东土环资罚决字（2014）78号《行政处罚决定书》；本案诉讼费用由被告东方市国土局承担。
原告桑德水务公司向本院提供以下证据：
1、《行政处罚决定书》（东土环资罚决字（2014）78号）
2、《行政复议决定书》（东府复决（2015）3号）
3、法定代表人身份证明
4、营业执照复印件（与证据10重复）
证据1-4、10，用以证明被告作出的行政处罚决定中处罚单位法定代表人表述错误。
5、东方厂采样照片
该证据，用以证明水质采样过程不符合国家规定，违反程序。
6、2012年第三季度海南省国家重点监控企业监督性监测结果
7、2012年第四季度海南省国家重点监控企业监督性监测结果
8、2013年第1季度海南省国家重点监控企业监督性监测结果
9、2013年海南省第二季度国控污水处理厂监测数据结果表
证据6-9，用以证明被告作出的行政处罚决定处罚对象错误。
10、海南桑德水务有限公司东方分公司营业执照复印件
《行政处罚撤销决定书》（东土环资字（2014）439号）
《行政处罚撤销决定书》（东土环资字（2014）440号）
《行政处罚撤销决定书》（东土环资字（2014）441号）
《行政处罚撤销决定书》（东土环资字（2014）442号）
证据11-14，用以证明被告作出的原行政处罚决定已撤销。
15、4、5、6月份运营费国土审核意见
该证据，用以证明被告一方面建议市政府按照行政处罚决定书扣除运营费，一方面又向原告发送行政处罚决定进行罚款。
16、《水和废水监测分析方法》（第四版）第683页
17、《水质采样样品的保存和管理技术规定》（中华人民共和国国家环境保护标准HJ493-2009）
证据16-17，用以证明被告对粪大肠菌群采样、送样不规范。
18、东方市环境保护监测站《监测报告》（东环监字（2014）27号）
该证据，用以证明被告作为处罚依据的《监测报告》数据与真实数据不符。
19、《海南省16座污水处理厂打包委托运营项目（第二项目包）委托运营服务框架协议》
20、《东方市污水处理厂委托运营服务协议》
证据19-20，用以证明污染物达标排放是环保部门负责监督，同时是政府和运营商的责任，协议双方的权益是公平的，行政处罚不该全部由运营单位承担。
被告东方市国土局辩称，被告作出的东土环资罚决字（2014）78号《行政处罚决定书》认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，原告的诉请不能成立，应予驳回。理由是：1、行政处罚的责任主体清楚、明确。2013年1月15日对废水进行检测取样时，原告是东方市污水处理厂的实际运营管理者，根据《中华人民共和国水污染防治法》第四十五条第三款的规定，其对东方市污水处理厂排污超标负有不可推卸的责任。行政处罚决定针对的是公司，对于法定代表人的认定是依据工商管理部门登记备案的资料，不影响对行政处罚责任主体的认定，也不影响被告东方市国土局作出具体行政处罚行为的合法性。2、行政处罚认定的事实清楚，证据确实充分。海南省环境监测中心站是具有资质的监测机构，出具的琼环监字（2013）第025号《监测报告》具有专业权威性，被告依据其作出的检测结果，认定原告运营的东方市污水处理厂排放废水中粪大肠菌群超过规定标准，事实清楚，证据充分。3、行政处罚程序合法，适用法律正确。被告结合海南省环境监测中心站和东方市环境监测站开展监督性监测的结果，在对东方市污水处理厂的排污超标情况进行深入勘察后，依法制作并送达了《限期整改的通知》和《行政处罚告知书》，告知原告对被告拟作出的行政处罚提出陈述和申辩及有权要求举行听证的权利，但在规定期限内原告未提出上述申请。被告根据《中华人民共和国水污染防治法》第九条和第七十四条第一款的规定向原告作出行政处罚，适用法律正确，处罚行为符合法律程序。
经过庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
对被告东方市国土局提交全部证据的真实性、合法性、关联性予以确认，但不足以证明被诉行政处罚决定认定的事实清楚、程序合法；对原告桑德水务公司提交证据1-4、8、10、13、16、17、19、20的真实性、合法性、关联性予以确认；证据5的真实性不予确认；证据6、7、9、11、12、14、15、18与本案没有关联性。
经审理查明，2013年1月5日，东方市环境保护监测站对海南百川水务有限公司东方市污水处理厂进行第一季度废水监测，并委托海南省环境监测中心站对部分项目进行分析。2013年3月7日，海南省环境监测中心站出具琼环监字（2013）第025号《监测报告》。分析结果显示：海南百川水务有限公司东方市污水处理厂出口1月5日粪大肠菌群为3.7×104个／L，超过《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）一级B标准限值。
2013年6月7日，被告依据上述监测结果向原告发出东土环资察字（2013）171号《限期整改的通知》；同年12月18日，作出东土环资罚字（2013）127号《行政处罚决定书》，该决定在被告申请强制执行时因适用法律不准确被本院驳回。2014年7月30日，被告向桑德水务公司东方分公司作出东土环资字（2014）441号《行政处罚撤销决定书》，撤销上述行政处罚决定。同日，作出东土环资告字（2014）116号《行政处罚告知书》，拟再次重新作出行政处罚。同年9月2日，被告向桑德水务公司东方分公司作出东土环资罚决字（2014）78号《行政处罚决定书》，责令其立即采取措施进行整改；并处以2013年1月份应缴纳排污费数额2倍的罚款，共计人民币147414元。原告不服行政处罚决定，向东方市人民政府提起行政复议。2015年1月8日，东方市人民政府作出东府复决（2015）3号《行政复议决定书》，维持被告作出的东土环资罚决字（2014）78号《行政处罚决定书》。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。
另查明，2009年10月20日，海南省水利电力集团有限公司与北京桑德环保集团有限公司签订《海南省16座污水处理厂打包委托运营项目（第二项目包）委托运营服务框架协议》，按照协议约定，北京桑德环保集团有限公司在海南省设立海南桑德水务有限公司，承担白沙县、澄迈金江、东方市等海南省西部8个市县污水处理项目的委托运营，运营期限5年。2009年10月，东方市人民政府与海南桑德水务有限公司签订了《东方市污水处理厂委托运营服务协议》，东方市人民政府委托海南桑德水务有限公司在委托运营期限内，运营、维护东方市污水处理厂设施，提供污水处理服务，收取污水处理服务费。2011年11月1日，海南桑德水务有限公司东方分公司成立，负责东方市污水处理厂的委托运营事宜。海南百川水务有限公司更名为海南桑德水务有限公司，于2013年4月28日正式启用。
再查明，《水质采样样品的保存和管理技术规定》（中华人民共和国国家环境保护标准HJ493-2009）于2009年11月1日实施，该标准适用于天然水、生活污水及工业废水等。第2点载明：“各种水质的水样，从采集到分析这段时间内，由于物理的、化学的、生物的作用会发生不同程度的变化，这些变化使得进行分析时的样品已不再是采样时的样品”；“样品常在很短的时间里明显地发生变化，因此必须在一切情况下采取必要的保存措施，并尽快地进行分析”。本案所涉的监测项目粪大肠菌群，属于细菌性检测项目，《水和废水监测分析方法》（第四版）第683页载明，“进行细菌性检测，一般从取样到检验不宜超过2h，否则应使用10℃以下的冷藏设备保存样品，但不得超过6h”。
本院认为，行政机关在行政管理活动中，应当严格按照法定程序，履行法定职责，遵循依法行政，程序正当的原则。本案原告对被告作出东土环资罚决字（2014）78号《行政处罚决定书》的处罚对象、事实认定、处罚程序均提出异议，故归纳争议焦点是：1、海南桑德水务有限公司东方分公司作为被诉行政处罚决定的处罚对象是否适格。2、被诉行政处罚决定认定违法事实的证据是否确凿充分。3、被诉行政处罚决定程序是否合法。
1、关于海南桑德水务有限公司东方分公司作为被诉行政处罚决定的对象是否适格的问题。
《中华人民共和国水污染防治法》第四十五条第三款规定：“城镇污水集中处理设施的运营单位，应对城镇污水集中处理设施的出水水质负责”。根据海南省水利电力集团有限公司与北京桑德环保集团有限公司签订的《海南省16座污水处理厂打包委托运营项目（第二项目包）委托运营服务框架协议》和东方市人民政府与原告签订的《东方市污水处理厂委托运营服务协议》的内容约定，海南桑德水务有限公司东方分公司负责东方市污水处理厂的委托运营事宜。原告诉称被告作为处罚依据的监测结果，其监测对象是海南百川水务有限公司东方市污水处理厂，但海南百川水务有限公司已更名为海南桑德水务有限公司，故海南桑德水务有限公司东方分公司作为更名后的单位，应对东方市污水处理厂的出水水质负责，承担运营责任，作为被诉行政处罚决定的处罚对象适格。被告在作出的《行政处罚决定书》中对海南桑德水务有限公司东方分公司的“法定代表人”表述是否正确，不影响具体行政行为的效力。
2、关于被诉行政处罚决定认定的违法事实证据是否确凿充分的问题。
被告作出行政处罚决定认定的事实是“2013年1月15日东方市污水处理厂污水总排口粪大肠菌群数量为37000个／L，超过《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB8978-2002）一级B类标准”，从其在法定举证期限内向本院提供的证据可知，认定上述事实的直接证据是东方市环境保护监测站委托海南省环境监测中心站于2013年3月7日出具的琼环监字（2013）第025号《监测报告》。
《水质采样样品的保存和管理技术规定》（中华人民共和国国家环境保护标准HJ493-2009）是水质采样、保存的技术性规范，采样、送样的操作程序是否按照规范要求进行，与《监测报告》的分析结果具有直接的牵连关系，可能影响监测结果的合法性和客观真实性。《监测报告》所涉及的监测项目粪大肠菌群，属于细菌性检测项目，常在很短的时间里明显地发生变化，必须尽快地进行分析。所以，即使出具《监测报告》的海南省环境监测中心站是具有鉴定资质的监测机构，原告对其监测结果存在质疑也是合理的。被告作为作出被诉行政处罚的主体，应对水样的采样、送检程序是否符合操作规范要求承担证明责任，另一方面，被告作出的行政处罚决定中认定违法事实的时间是“2013年1月15日”与《监测报告》显示的监测时间“2013年1月5日”亦存在不符。被告仅依据《监测报告》认定东方市污水处理厂存在超标排放污染物的违法事实，其证明力明显不足。
3、关于被诉行政处罚决定程序是否合法的问题。
《中华人民共和国行政处罚法》第五章规定，行政处罚的一般程序是调查取证、案件审查、告知和听证、处理决定。根据《环境行政处罚办法》（环境保护部令第8号）的规定，环境保护主管部门对涉嫌违反环境保护法律、法规和规章的违法行为，拟进行行政处罚的一般程序是立案、调查取证、案件审查、告知和听证、处理决定。被告为证明执法程序合法，仅向本院提供向原告送达的《限期整改的通知》、《行政处罚告知书》和《行政处罚决定书》，而未提供立案、调查取证、案件审查等办案流程的相关证据，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款的规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。故本案被告在作出被诉行政处罚决定前，视为没有经过立案、调查、审查程序。虽然被告针对同一事实，在原行政处罚决定撤销后，再次作出被诉行政处罚决定，不违反《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定，但被诉行政处罚决定作出的程序，存在瑕疵，违反了法定程序。
综上所述，被告作出的东土环资罚决字（2014）78号《行政处罚决定书》，认定事实不清，主要证据不足，程序不合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目之规定，判决如下：
撤销被告东方市国土环境资源局于2014年9月2日作出的东土环资罚决字（2014）78号《行政处罚决定书》。
案件受理费50元，由被告东方市国土环境资源局负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于海南省第二中级人民法院。
审　判　长　　李　婕
审　判　员　　张运平
人民陪审员　　陈泰华
二〇一五年四月二十四日
书　记　员　　刘山石
附：适用本案的法律条文内容
《中华人民共和国行政诉讼法》
第三十二条被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持；
（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
1.主要证据不足的；
2.适用法律、法规错误的；
3.违反法定程序的；
4.超越职权的；
5.滥用职权的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉
若干问题的解释》
第二十六条在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。
被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》
第一条根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。
被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在前款规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十日内提供证据。逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。