范国良与南通市人民政府二审行政判决书
江苏省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）苏行终字第00613号
上诉人（原审原告）范国良。
委托代理人范建成。
被上诉人（原审被告）南通市人民政府，住所地南通市世纪大道6号。
法定代表人张国华，该市市长。
委托代理人王惊雷，南通市人民政府办公室工作人员。
委托代理人沈锋，南通市人民政府法制办公室工作人员。
上诉人范国良因诉南通市人民政府（以下简称南通市政府）政府信息答复一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2014）通中行初字第00138号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人范国良的委托代理人范建成，被上诉人南通市政府的委托代理人王惊雷、沈锋到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定，2014年1月14日，范国良向南通市政府邮寄《政府信息公开申请书》，申请公开《南通市生态文明建设三年行动计划（2013-2015）》复印件。2014年1月29日南通市政府作出（2014年］通依告第11号《南通市人民政府信息公开告知书》，告知范国良答复期限延长15个工作日。2014年2月17日，南通市政府作出（2014年］通依复第30号《南通市人民政府信息公开答复书》。主要内容为：“您于2014年1月14日寄来的政府信息公开申请书收悉。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二十一条的规定，现答复如下，经查，您所申请的《南通市生态文明建设三年行动计划（2013-2015）》，是以中共南通市委为主制发的信息，不属于政府信息。”范国良不服，向本院提起诉讼。
在本院庭审过程中，南通市政府提交了江苏省环保厅办公室、南通市环保局、南通市政府信息公开办公室出具情况说明。江苏省环保厅情况说明的内容为：“自2008年《政府信息公开条例》颁布实施以来，截止2014年年底，范国良累计向我厅提出185件依申请公开，范建振累计向我厅提出45件依申请公开”。南通市环保局出具情况说明的内容为：“根据我们掌握的情况，自信息公开条例发布以来，范国良、范建振向环保部提出的信息公开申请共计有1000余件，申请行政复议100余件”。南通市人民政府办公室信息公开办公室出具情况说明的内容为：“2012年9月至今，如皋市居民范国良累计向南通市政府提交政府信息公开申请81件。2013年3月至今，范建振累计向南通市政府提交政府信息公开申请27件”。范国良对上述材料的真实性、合法性、关联性不予认可。
原审法院认为，根据《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。因此，政府信息公开的主体是行政机关。本案中，《南通市生态文明建设三年行动计划（2013-2015）》文件的台头为“中共南通市委文件”，文号为“通委发（2013）15号，故其发文的主体应当是中共南通市委，文件性质应当认定为以党委为主体的文件。该文件依法不属于《政府信息公开条例》所称的政府信息。被诉信息公开答复书认定该文件不属于政府信息并无不当。范国良于2014年1月14日向南通市政府邮寄了信息公开申请，南通市政府告知范国良需要延长答复期限后，于2014年2月17日作出了被诉答复，符合《政府信息公开条例》第二十四条规定。特别需要指出的是，公民依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利，但是应该正当、理性、有序地行使权利，不得滥用权利。《政府信息公开条例》第十三条规定，公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向相关政府和部门申请获取相关政府信息。范国良提出的大量政府信息公开申请，与其生产、生活等特殊需要无关，信息公开的数量之大也明显超过了正常合理的限度。范国良非科研工作者，并不从事科学研究，其虽然获取了大量的环境信息，但事实上从未进行过环境科学研究、发表过学术论文、从事过环境保护学术讲座等活动。范国良也非环境保护志愿者，其获取大量环境信息后，也从未参加过环境公益活动或者志愿开展了环保法律和环保知识宣传等活动。事实上，范国良获取大量政府信息后闲置未用等行为，已经造成了行政资源的巨大浪费。范国良大量申请信息公开，虽然在形式上、表面上满足了其个人对于政府信息的知情需求，但在实质上已经明显偏离了公民依法、理性、正当行使知情权和监督权的正常轨道，超过了公民依法、正当行使知情权的合理限度。法院难以认定范国良的真实目的确实是“参与环境保护”，范国良的行为属于不当行使知情权。范国良不当行使知情权的行为不符合“环境保护公众参与”原则。我国环境保护法第五条规定了“环境保护坚持公众参与”原则，但该原则提倡的是全社会公众的共同参与和有序参与，旨在通过建立公众有序参与的机制，运用法治思维和法治方式保障生态安全。本案中，范国良等人长期不当行使环境信息公开知情权的人员范围，仅仅局限于其家庭个别成员，并不具有全社会公众“共同参与”的基本特点。其大量申请信息公开，在获取政府信息后，也从未从事或者参与过“论文发表、环境公益”等有益活动，不符合环境保护“有序参与”的基本要求和特征。根据日常经验法则判断，范国良大量申请信息公开的行为明显缺乏合理性，难以认定该行为的目的具有正当性，不符合“环境保护公众参与”的原则。范国良不当行使知情权的行为不符合《政府信息公开条例》规定的宗旨。《政府信息公开条例》第一条规定，为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。范国良不当行使知情权的行为耗费了政府大量有限的行政资源，相关部门因此投入了巨大的人力和物力。由于行政资源具有公共性、有限性、稀缺性和效率性等特点，个别人对公共行政资源的大量占据并闲置浪费，势必会影响其他公民、法人和组织对于政府公共服务的依法享有和权利的依法行使，从而在实质上会侵犯到其他人的合法权益。范国良不当行使知情权的行为，不仅严重影响了行政机关工作的正常秩序，而且也影响了其他公民、法人和组织依法、及时、准确地获取政府信息，有序参与和监督环境保护工作，在根本上不利于透明政府和法治政府建设的有序推进。同时，其因不当行使知情权的行为提起行政诉讼，也浪费了宝贵的司法资源。因此，范国良的行为不符合《政府信息公开条例》规定的基本宗旨，构成了知情权的滥用。其在今后的生产、生活中应当注意纠正。综上，被诉行政行为合法，范国良大量申请政府信息公开的行为属于滥用知情权，该不当行为不应得到支持。原审法院根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回范国良的诉讼请求。
上诉人范国良上诉称：其申请公开的政府信息是《南通市生态文明建设三年行动计划》，该信息是南通市委和南通市政府联合发文，故原审法院认定该信息不属于政府信息，认定事实错误。原审法院认定上诉人滥用知情权没有事实根据和法律依据。请求本院撤销原审判决，判令被上诉人向其公开申请的政府信息。
被上诉人南通市政府答辩称：上诉人申请公开的政府信息是通委发（2013）15号《南通市生态文明建设三年行动计划（2013-2015）》，该信息是以南通市委为主制发的信息，不属于政府信息。其2014年1月14日收到上诉人政府信息公开申请后，于2014年2月17日作出信息公开答复告知书，符合法律规定。上诉人先后向省环保厅提起政府信息公开申请185件，向南通市政府提出政府信息公开申请81件，其大量申请信息公开的行为属于不当行使知情权。请求本院驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，上诉人申请公开的政府信息是通委发（2013）15号《南通市生态文明建设三年行动计划（2013-2015）》，该文件虽然落款为中共南通市委、南通市政府，但文件的台头为“中共南通市委文件”，文号为“通委发”，因此，原审法院认定该文是以党委为主体制发的文件，不属于《政府信息公开条例》中规定应当公开的政府信息并无不当。
被上诉人南通市政府于2014年1月14日收到上诉人范国良的信息公开申请，按规定延期15日，于2014年2月17日作出答复，告知上诉人其申请的信息不属于《政府信息公开条例》规定应公开的政府信息，其行政程序符合该条例第二十四条第二款“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日”的规定。
被上诉人南通市政府在原审中提交的江苏省环保厅办公室、南通市环保局、南通市政府信息公开办公室出具的“情况说明”，原审法院并未列入被上诉人提交的证据目录，亦未据此认定涉案行政行为的合法性。原审法院根据上述“情况说明”中反映的上诉人向各级政府环保部门提出信息公开1000余件的事实，结合上诉人并无充分证据证明其申请的相关政府信息与其生活、生产和经济社会活动具有关联性的情况，认定上诉人大量申请信息公开的行为明显缺乏合理性，难以认定该行为目的的正当性，并向上诉人释明不当行使知情权的行为会耗费政府大量有限而宝贵的公共行政资源，不仅影响了行政机关正常的工作秩序，也会占用其他公民、法人和组织对有限公共行政资源的合理利用，劝谏上诉人在今后的生产、生活中引以注意。原审判决该部分理由并不违法。
综上，上诉人范国良的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚、审判程序合法、适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人范国良负担。
本判决为终审判决。
审　判　长　齐　鸣
代理审判员　季　芳
代理审判员　黄　河
二〇一五年十二月二十四日
书　记　员　胡志成
见习书记员　钱伟红
附：本判决适用的相关法律依据
1、《中华人民共和国政府信息公开条例》
第十三条除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，国务院、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。
第二十四条第二款行政机关收到政府信息公开申请，不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。
2、《中华人民共和国行政诉讼法》
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。