莋运强、南宁市兴宁区三塘镇人民政府乡政府二审行政判决书 广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2021）桂01行终60号 上诉人（一审原告）王运强。 委托代理人周浩。 上诉人（一审被告）南宁市兴宁区三塘镇人民政府，住所地：南宁市兴宁区昆仑大道325号。 法定代表人韦柳青，该镇镇长。 行政机关出庭负责人王衍林，该镇副镇长。 委托代理人方加献，广西志明律师事务所律师。 委托代理人罗朝龙，广西志明律师事务所实习律师。 上诉人王运强因与上诉人南宁市兴宁区三塘镇人民政府（以下简称三塘镇政府）行政强制及行政赔偿一案，不服南宁市青秀区人民法院作出的（2019）桂0103行初114号行政判决，向本院 提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭进行了审理，并于2021年3月31日组织双方当事人到庭就本案争议事项进行了询问和调查。上诉人王运强的委托代理人周浩，上诉人三塘镇政府的副镇长王衍林及委托代理人方加献、罗朝龙到庭参加询问和调查。本案现已审理终结。 一审判决查明，2009年3月26日，宋家宁与计林签订《合作经营协议》，计林将其所承租位于南宁市兴宁区××坡××山土地划出10亩租赁给宋家宁使用，租期自2009年4月至2022年4月底；路东村民委员会当日出具《证明》，同意该转租协议。2012年3月13日，原告王运强与宋家宁签订《合作经营协议》，宋家宁将其承租用地中的3亩供给原告使用，协议使用期自2012年3月至2022年4月底止。此后，原告在承租用地上建成养殖场猪栏等用于养猪，但未办理农用地转用审批手续或取得建设规划许可。2018年3月13日，被告三塘镇政府向原告发出《“两违”检查通知书》，内容为：你单位（户）位于××坡养殖场项目，现需进行规划检查，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条的规定，请你单位（户）收到本通知书之日起停止施工并于三日内携带被检查项目的建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或房产证及建设人身份证、户口本原件复印件等相关资料，到三塘镇整治“两违”工作办公室接受检查，逾期未提供相关材料，将视为违法用地违法建设进行处理。2018年5月4日,被告向原告发出《限期拆除违法建筑（搭盖）的告知书》，内容是：根据南宁市人民政府关于黑臭水体整治的要求，你单位（户）无法提供在××坡建设的房屋（搭盖）的报建手续，根据《南宁市人民政府关于划定畜禽养殖禁区和限养区的通告》和《城乡规划法》第六十五条及第六十六条的规定，限你单位（户）自接到本告知书之日起三个工作日内，自行拆除该处违法建筑（搭盖），逾期不拆除，将上报兴宁区相关部门予以强制拆除，产生相关后果自负。该告知书的送达人为闭创辉、李元哲，签收人处载明“当事人拒签，留置送达。”原告未向被告提供相应材料以供核查，亦未自行拆除养殖场。2019年1月5日，被告强制拆除案涉养殖场的部分建筑，期间未对被拆除建筑内的物品进行登记或其他记录。原告对被告强制拆除的行为不服诉至法院。 另查明，2014年4月22日，南宁市人民政府发布了《南宁市人民政府关于划定畜禽养殖禁养区和限养区的通告》（南府字〔2014〕1号）。2014年11月6日，南宁市兴宁区人民政府发布了《南宁市兴宁区人民政府关于划定畜禽养殖禁养区和限养区的通告》（南兴府字〔2014〕1号）。根据上述文件的规定，案涉养殖地点为畜禽养殖禁养区。 在案件审理过程中，原告述称案涉养殖场建筑有猪栏1500平方米、鸡栏300平方米、饲料加工房80平方米及工人宿舍160平方米，建成于2012年，主要结构是水泥砖墙、石棉瓦盖顶；被告 只拆除了猪栏和鸡栏，未拆除工人宿舍和饲料房。其所主张赔偿的物品是2012年购买了一部分，主要是2014年购买的。案涉养殖建筑被拆除后，被告未拉走现场的物品及回填沼气池、沉淀池、污水处理池等地面、地下设施，原告也没有对现场的物品进行回收，其认为不继续养殖就无法继续使用设备或物品。 一审法院经核发现原告起诉时所提交的损失总额1150900元，清单总额及部分项目金额计算有误及重复，告知原告核定后重新提交，原告新提交的损失清单总额1222100元，项目和数量有增加，总数仍有错误和重复的项目。经释明，原告其自愿撤回对工人宿舍和饲料房材料损失的赔偿请求，坚持以起诉时提交的损失清单的项目及数量、单价的总额为损失数额，但未提交新的损失清单。 一审判决认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案争议的焦点问题是：被告对案涉养殖场部分建筑实施强制拆除行为是否合法；被告应否赔偿原告主张的财产损失及如何承担。 关于被告对案涉养殖场部分建筑实施强制拆除行为是否合法的问题。根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）的相关规定，案涉养殖场占地属设施农用地，不受《城乡规划法》的调整范围，因此被告以案涉养殖场违反《城乡规划法》，属违法建筑拆除没有法律依据。且，根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第三十五条、第三十六条、第三十七条及第四十四条的规定，行政机关在实施强制拆除前，须履行依法催告、听取当事人陈述和申辩、作出行政强制执行决定等相关程序。由于被告实施拆除案涉养殖场前并未依法催告，未作出行政强制执行决定，拆除程序违法。鉴于案涉养殖场部分建筑已被拆除，不具有可撤销内容，故应予确认被告实施的强制拆除行为违法。 关于被告应否赔偿原告主张的财产损失及如何承担的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第二条、第三条、第九条、第十五条等规定，行政机关的违法行为造成行政相对人合法权益损害的，应予赔偿。因此，对于因案涉强拆行为导致原告合法权益的经济损失，被告应当赔偿。《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）规定，用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。本案中，案涉养殖场建设时未办理备案手续，被拆除时是位于南宁市兴宁区人民政府划定的畜禽养殖禁养区，不属于原告应受法律保护的权益，故对原告主张赔偿的养殖场建筑物损失，不予支持。但搭建案涉养殖场木料等建筑材料仍可回收再利用，建筑材料残值仍属于原告的合法权益。此外，案涉生猪、养殖场物品亦均属原告合法财产。换言之，原告的损失包括案涉养殖场建筑材料残值、猪及物品的损失。至于原告所主张的沼气池、沉淀池、污水处理池、水井损失，被告并未拆除或回填，原告也未提供充分证据证实存在上述损失，故不予支持。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款规定，当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。本案中，一方面，被告在强拆过程中没有采取措施清点、移交、妥善保存案涉养殖物、养殖场内物品及可再利用的木料等建筑材料，亦未能举证证明在强制拆除过程中未给原告造成任何财产损失，应当承担举证不能的后果。另一方面，原告亦未能提交证据证明上述损失的具体数量和价值，所提交的损失清单具有一定的随意性和不确定性。具体而言，关于建筑材料残值损失。因案涉养殖场已被拆除，拆除后的建筑材料未进行清点、保管，此项损失的确定已不具备估价条件，酌定此项损失为2000元。关于养殖场生猪损失。被告虽主张不存在该项损失，但未提供证据证实对案涉养殖场强制拆除时已对养殖场内的生猪采取任何看管措施，由于原告提供的照片显示拆除现场确有生猪，在原告主张存在猪丢失、死伤损失的情况下，根据养殖场的实际情况，本院酌定被告赔偿原告养殖场生猪损失25000元。关于养殖场物品损失。被告虽主张被拆除养殖场设施简陋，但原告主张的损失清单中所列的消毒设备、产床、保温电热器、采食槽、储物柜、饲料、塑料桶、饮水器、水管、猪用药品等均属日常养殖生猪设备和用品，在被告未提交充分证据证实不存在上述物品损失的情况下，考虑上述物品的使用年限、养殖场的实际情况等因素，酌定被告赔偿原告养殖场物品损失5000元。 另外，参考《国家赔偿法》第三十六条第（七）项“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（七）返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息；”的规定，因被告违法强制拆除行为给原告造成直接损失的利息亦应属原告的可得利益损失。前述赔偿金额共计32000元（2000元+25000元+5000元），被告应当向原告支付该赔偿金额的相应利息。利息按照中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算，从2019年1月5日强制拆除行为实施之日起至实际支付之日止，不计算复利。综上，原告请求确认被告拆除行为违法，于法有据，应予以支持；原告主张赔偿的财产损失，酌情予以支持。 综上，原告请求确认被告拆除行为违法，于法有据，应予以支持；原告主张赔偿的财产损失，酌情予以支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（七）、（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认被告三塘镇政府在2019年1月5日对原告王运强位于南宁市兴宁区××坡的养殖场部分建筑实施强制拆除的行为违法；二、被告三塘镇政府向原告王运强赔偿养殖场材料、生猪及其他物品损失32000元；三、被告三塘镇人民政府向原告王运强支付上述损失赔偿金额32000元的利息（利息按照中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算，从2019年1月5日强制拆除行为实施之日起至实际支付之日止，不计算复利）；四、驳回原告王运强的其他赔偿请求；五、案件受理费50元，由被告三塘镇政府负担。 上诉人王运强上诉称，一、三塘镇政府在2019年1月5日违法强拆上诉人约1500平方米养殖场，造成上诉人的合法建筑材料及配套设施极大损失，一审法院只判决赔偿2000元，涉嫌司法裁量权滥用。二、依照《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发〔2007〕220号）第三条第一款、第三款，《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）第三条规定，上诉人搭建用于养殖的生产设施不属违法建筑。三塘镇政府在2018年5月4日超越职权对上诉人作出《限期拆除违法建筑（搭建）的通知》，并用违法建筑名义在2019年1月5日超越职权对上诉人约1500平方米养殖场予以强拆，违反《行政强制法》的相关规定，一审法院未认定三塘镇政府超越职权不当。三、三塘镇政府在距一审法院开庭后1年半时间里，才于2020年12月9日向一审法院提交南兴府字〔2014〕1号文件证明上诉人约1500平方米养殖场在畜禽禁养区内并以此名义实施强拆明显违法。首先，三塘镇政府根本不具有划定畜禽禁养区的法定职权；其次，三塘镇政府亦无强拆畜禽禁养区范围内建筑物的法定职权。再次，依照兴宁区人民政府南兴府规〔2020〕4号《南宁市兴宁区人民政府关于兴宁区禁养区、限养区边界划定的通告》，兴宁区农业农村局从2019年10月开展畜禽养殖禁养区、限养区的划定工作，2020年4月才完成划定。上诉人案涉养殖地点此前并未划定为禁养区或者限养区。四、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。三塘镇政府在对上诉人养殖场实施毁灭性强拆时，未依法对养殖场内物品、生猪库存登记保全，未制作物品清单并交上诉人签字确认，致使上诉人无法对物品受损情况予以举证，该损失是否存在、具体损失情况等，应由三塘镇政府承担举证责任。上诉人主张的养殖场内物品包括饲料加工房、猪用饮水器、猪用电取暖板、保温设备、清洁消毒设施、定位栏、自由采食槽、猪用喂料器、母猪保育床、母猪产床、饲料、猪用药品等养殖场的必须物品设施，一审法院仅赔偿5000元损失显示公平；对上诉人养殖场山猪失踪及压伤死生猪损失仅判决赔偿32000元，存在主观上随意性的不公平判决。综上，一审判决认定事实不清、适用法律错误，为此请求：一、撤销一审判决第二、三、四项；二、判决三塘镇政府因实施违法强拆造成上诉人涉案养猪场建筑材料、室内财产损失、生猪损失费共计1227655元；三、上诉费由三塘镇政府承担。 上诉人三塘镇政府上诉称，一、上诉人具有拆除王运强违法建筑的法定职权。兴宁区三塘镇属上诉人的行政管辖区域，王运强未取得任何城镇建设规划许可的情况下在路东村集体土地上非法搭建建筑物。上诉人多次要求其限期改正，但其拒绝改正。上诉人亦依法向其送达《“两违”检查通知书》《限期拆除违法建筑（搭盖）的告知书》等材料，告知其享有的权利义务。因王运强未在规定期限内自行拆除违法建筑物后，上诉人依据《城乡规划法》第六十五条的规定依法履行职权强制拆除王运强的违法建筑物，符合法律的规定。二、王运强完全有能力证明自己的经济损失，一审法院仅以其单方罗列的数据和陈述就认定其存在经济损失32000元，证据不充分，没有事实和法律依据。三、王运强未经批准私自建设建筑物属违法行为，违法取得的建筑物不应当受到法律保护。综上，一审法院认定事实部分有误，适用法律错 误。为此请求：一、撤销一审判决，驳回王运强的诉讼请求；二、本案一、二审诉讼费用由王运强承担。 上诉人王运强、三塘镇政府提起上诉后，一审法院已将双方当事人提交的全部证据材料随案移送本院。二审审理期间，上诉人王运强向本院提交了以下证据：兴宁区人民政府南兴府规〔2020〕4号《南宁市兴宁区人民政府关于兴宁区禁养区、限养区边界划定的通告》，证明案涉养殖场在拆除时不是禁养区或者限养区。 本院认为，因兴宁区原已划定畜禽禁养区，且王运强提交的上述文件并不能反映案涉养殖期间被调整出畜禽禁养区范围，本院对上诉人王运强在二审中提供的上述证据的关联性不予认可。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：一、三塘镇政府实施的被诉拆除行为是否合法；二、对于王运强主张的经济损失，三塘镇政府是否应当承担赔偿责任及如何承担赔偿责任。 一、关于三塘镇政府实施的被诉拆除行为是否合法的问题。依照《城乡规划法》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”之规定，三塘镇政府可以对违反村庄规划的 违法行为实施处罚，因三塘镇政府并未提交证据证明涉案养殖场地已被纳入该镇政府制定的村庄规划，其依照上述规定开展被诉强拆行为没有事实依据。同时，根据《行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条及第四十条的规定，行政机关在实施强制拆除前，须履行依法催告、听取当事人陈述和申辩、作出行政强制执行决定等相关程序。由于三塘镇政府实施拆除案涉养殖场前并未依法催告，未作出行政强制执行决定，拆除程序亦违法。至于三塘镇政府主张王运强违反《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国畜牧法》《畜牧规模养殖污染防治条例》等的规定，但此类违法行为均非由三塘镇政府享有法定查处职权，其以此为据开展执法活动超越法律规定，王运强主张三塘镇政府超越职权于法有据，本院予以支持。据此，一审判决认定被诉强拆行为违法结果正确，本院予以支持。 二、对于王运强的经济损失，三塘镇政府是否应当承担赔偿责任及如何承担赔偿责任的问题。根据《国家赔偿法》第二条、第三条、第九条、第十五条等规定，行政机关的违法行为造成行政相对人合法权益损害的，应予赔偿。因此，对于因案涉强拆行为导致王运强合法权益损失的，三塘镇政府应当赔偿。王运强主张案涉建筑为农业设施，无需履行报建手续，但参照国土资发〔2014〕127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的相关规定，开展设施农业养殖应办理相应手续，王运强并未提供相应材料予以证明且本案养殖场位于南宁市 兴宁区人民政府划定的畜禽养殖禁养区，依法不可能用于畜禽养殖类农业生产经营活动，王运强占用农业用地建设规模达1500平方米的建筑物却未办理用地、规划手续明显不符合法律规定，案涉建筑物依法应属不受法律保护的合法权益范围，一审判决对案涉建筑物不予赔偿正确。因案涉建筑物包含有可拆分的建筑材料，此仍可在拆分后继续回收利用，此外，案涉养殖场内养殖的生猪、养殖场物品亦均系可移动物品，此并非一律因王运强的违法建设行为而归于不受法律保护的合法利益。如三塘镇政府实施被诉拆除行为造成上述物品损毁的，应当承担赔偿责任。一审法院将上述物品纳入王运强合法权益范围于法有据，本院予以支持。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款规定，当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。本案中，一方面，《行政强制法》及《南宁市违法建设查处条例》等明确规定行政机关实施拆除行为时应当通过录音录像等方式查清拆除现场有无财物并履行清点、移交、登记职责，三塘镇政府在强拆过程中没有举证证明其履行了相应程序，不能排除王运强确有财物因三塘镇政府拆除行为而被毁损，三塘镇政府对此应承担举证不能后果。另一方面，虽然三塘镇政府应当承担举证不能责任，但并非由此推定王运强的任何损失主张均系三塘镇政府所导致，三塘镇政府拆除行为并未导致王运强丧失基本举证能力，王运强仍可通过事后及时对案涉现场进行录音录像等方式初步举证证明其具体损失构成，如果王运强主张明显超过合理范围且没有评估鉴定条件的，具体应由人民法院依照生活经验等予以酌定。具体而言，因案涉养殖场已被拆除，且该建筑物作为农业设施已使用较长时间，相应建筑材料可回收利用价值有限，一审法院酌定此项损失为2000元并无不当。关于养殖场生猪损失。虽然三塘镇政府主张不存在该项损失，但双方提供的照片均显示拆除现场确有生猪，三塘镇政府亦认可在对案涉养殖场实施拆除时未对养殖场内的生猪采取任何看管措施，根据养殖场规模并充分考虑王运强的举证情况，一审法院酌定由三塘镇政府赔偿王运强生猪损失25000元并无不当。关于养殖场物品损失。王运强提供损失清单包括饲料加工设备、取暖气设备、定位栏、保温灯、猪槽、饲料、照明灯、水管、饮水器、台椅等设施设备，但王运强并未提供现场照片反映确有上述物品存在且未能提供相关票据凭证证明此类物品价值，结合案涉养殖场建设年限久远等实际情况，一审法院酌定此类物品损失为5000元并无明显不当。据此，本院对上述赔偿数额均予以维持。 综上，一审判决认定事实清楚，处理结果正确，本院依法予以维持。两上诉人的上诉请求均没有事实和法律依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王运强、上诉人南宁市兴宁区三塘镇人民政府各负担25元。 本判决为终审判决。 审判长 傅朝霞 审判员 彭晓霞 审判员 戴声长 二〇二一年四月二十日 书记员 何亦舒 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。