耿宏旭、陈照辉、胡洪军与洛阳市环境保护局环境行政管理纠纷二审行政判决书
河南省洛阳市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）洛行终字第121号
上诉人（原审原告）耿宏旭，男，1968年9月6日出生，汉族。
上诉人（原审原告）陈照辉，男，1971年9月13日出生，汉族。
上诉人（原审原告）胡洪军，男，1977年5月12日出生。
三上诉人共同的委托代理人高振洋，河南航星律师事务所律师。特别授权。
被上诉人（原审被告）洛阳市环境保护局。
法定代表人陈亚利，该局局长。
委托代理人杨灵敏，河南博同律师事务所律师。特别授权。
委托代理人解蒙，洛阳市新区国土环保局工作人员。特别授权。
被上诉人（原审第三人）洛阳市中心医院新区医院筹备委员会。
负责人王琨，该筹备委员会主任。
委托代理人秦超贤，该单位法律顾问。
上诉人耿宏旭、陈照辉、胡洪军因环境行政管理纠纷一案，不服河南省洛阳市老城区人民法院（2014）老行初字第4号行政判决书，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人耿宏旭、陈照辉及其委托代理人高振洋，被上诉人洛阳市环境保护局的委托代理人杨灵敏、解蒙，被上诉人洛阳市中心医院新区医院筹备委员的委托代理人秦超贤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明，新区医院位于洛龙区通济街51号怡和花园，三原告为怡和花园业主。2012年8月24日洛阳市城乡规划局作出430号文件，同意新区医院拟选位置，拟选位置位于通济街51号怡和花园小区办公楼内。2012年11月，新区医院到市环保局办理环评审批手续，市环保局根据《中华人民共和国环境影响评价法》等法律法规规定及规划部门意见，受理了此项目。新区医院委托有资质的环评单位中国肉类食品综合研究中心进行环评。在环评文件编制过程中，新区医院和环评单位按照《环境影响评价公众参与暂行办法》的相关规定，在网上及新区医院邻近的住宅小区进行公示。公众参与分为两个阶段：第一阶段是建设单位在确定了环评单位后对建设项目信息进行公示，分为网上公示和现场公示。网站环评信息公开的日期为2012年10月22日至2012年11月2日，公开方式为在建设单位网站医药卫生网-豫西频道公布项目概况及环评信息。现场公示为在项目楼正门、怡和花园西门南门、工会苑小区、红太阳小区门口等进行公示。第二阶段是在环境影响报告书基本编制完成后，建设单位对环评内容进行公示。网站环评信息公开的日期为2012年11月19日至2012年11月30日，公开方式为在建设单位网站医药卫生网-豫西频道公布项目概况及环境影响环境保护对策等。现场公示为在项目楼正门、怡和花园西门南门、工会苑小区、红太阳小区门口等进行公示。2012年12月，中国肉类食品综合研究中心作出环境影响评价结论。该结论总体结论为：新区医院项目建设符合国家产业政策，项目选址符合洛阳市城市总体规划，项目总体布局基本合理。在对施工期和建成营运期采取有效的污染防治措施后，对周围环境影响不大，从环境保护角度讲，本次评价认为项目建设是可行的。评价建议为：1、项目建设应认真落实本环评报告中提出的污染防治与生态保护措施，保证各项环保投资落实到位，控制污染事件发生。2、项目建成后管理部门应积极加强环境保护宣传和教育，节约资源，减少废物排放。3、对产生的医疗废水和医疗废物加强管理，严格按照相应的规定进行处置，避免造成二次污染。同时，中国肉类食品综合研究中心作出郑州大学附属洛阳中心医院新区康复医院项目环境影响报告书。2012年12月13日市环保局组织专家对该《报告书》进行了技术评审。环评报告结论及专家评审意见认为：报告书编制内容较规范，评价目的明确，工程分析和项目对环境影响的特征因子筛选较符合项目特点，评价方法基本符合环评技术导则的要求，评价结论总体可信，经认真修改补充完善后可以上报审批。2012年12月16日，新区医院在洛龙区召开《郑州大学附属洛阳中心医院新区康复医院建设项目环境影响报告书》公众参与座谈会，参加座谈会的有中国肉类食品综合研究中心、新区医院、怡和花园、工会苑、红太阳小区住户代表。经座谈商议，代表提出以下建议：1、运输内部装修材料和医疗器械时，避开上下班高峰期，以免造成交通拥堵；2、内部装修过程中，尽量选用低噪声，不在夜间施工；3、项目建成后，内部餐厅安装油烟净化器，减轻油烟废气对周边环境的影响；4、污水处理严格按照环评要求的工艺进行施工、安装、运行；5、大型风机装消声器，减少由于气扰动产生的噪声；院内大型医疗设备安装减震垫，减轻对周边环境的影响；6、医疗废物严格执行《危险废物转移联单管理办法》（国家环境保护总局令第5号）中相关规定，对产生的医疗废物采用专用包装袋、利器盒与周转箱分类收集，包装前当日就地消毒。医疗废物设置专用暂存间，在运输过程中设置专用通道，尽量做到日产日清，避免造成二次污染。根据以上报告书分析结论及专家技术评审意见，市环保局于2012年12月31日依法作出35号批复。三原告不服，于2013年11月18日向洛阳市人民政府申请行政复议，洛阳市人民政府于2013年12月31日作出洛政复决字（2013）第575-577号行政复议决定，维持了市环保局35号批复。三原告不服，诉至洛阳市老城区人民法院。
原审法院经审理后认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第七条第二款、第十三条和《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第一款，参照《河南省建设项目环境影响评价文件分级审批规定》第六条第（三）项规定，被告市环保局作为环境保护行政主管部门，对本市辖区的环境保护工作负有监督管理职权，并负责对可能造成轻度环境影响和部分可能造成较大影响的建设项目的环境影响评价文件进行审批。第三人新区医院作为建设单位，依据洛阳市城乡规划局的430号文件，同意新区医院拟选位置在通济街51号怡和花园小区办公楼内的拟选位置意见，向被告市环保局申请办理环评审批手续，并按要求委托有资质的环评单位中国肉类食品综合研究中心进行环评。在环评文件编制过程中，新区医院和环评单位按照《中华人民共和国环境影响评价法》和《环境影响评价公众参与暂行办法》的相关规定，采取在网上及邻近住宅小区公示、召集环评单位和住户代表座谈等方式开展公众参与工作，中国肉类食品综合研究中心对新区医院建设项目作出环境影响评价结论并出具《郑州大学附属洛阳中心医院新区康复医院建设项目环境影响报告书》。被告市环保局组织专家对上述报告书进行技术评审，进行了必要的审查，认为评价结论总体可信，按照报告书和专家技术评审意见作出35号批复，符合相关法律规定，程序并无不当。三原告认为被告市环保局违法作出35号批复的理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项之规定，判决维持被告洛阳市环保局作出的洛新环字（2012）35号“关于郑州大学附属洛阳中心医院新区康复医院环境影响报告书的批复”。案件受理费50元，由原告耿宏旭、陈照辉、胡洪军承担。判决书送达后，原告耿宏旭、陈照辉、胡洪军不服，提起上诉。
上诉人耿宏旭、陈照辉、胡洪军上诉称，原审存在认定事实和法律适用的错误。原审法院认为被上诉人组织专家对环境影响报告书进行技术评审，进行了必要的审查，认为评价结论总体可信，按照报告书和专家技术评审意见作出的35号批复，符合法律规定，程序并无不当。该认定与事实不符，且该环境影响报告书和专家技术评审意见也存在明显问题。一、该环境影响报告书所显示内容不真实且程序违法。该报告书中公示、听证程序是虚假的，环评机构做出的公示只有一个截图，不符合程序，且怡和花园的业主没有见到公示栏张贴有公告内容。报告书没有显示听证程序和听证的时间及地点和参加人员，建设单位也没有召开座谈会，仅有一份会议纪要，会议纪要上也没有参加人员的签名。建设单位制作的座谈会人员名单，只有三个人是真实的，且其中二人杜庆萍、张见学不是该小区的业主，也不是购房合同的签订人，后原告电话核实，该二人均称不是该小区的业主，另一人薛敬奎，住处标注为1号楼2单元2503，该小区一层只有两户，并不存在该户。由此可见，环评报告书中公众参与和意见调查上杜庆萍、张见学的签名是伪造的。被上诉人对于报告书内容的真实性和合法性没有予以审查，理应对报告书显示内容的真实性和合法性承担法律后果。二、专家技术评审意见不真实且程序违法。该评审意见内容和签名均系打印。专家意见作出的时间是2012年12月13日，建设单位加盖公章的会议纪要时间是2012年12月18日，建设单位还没有报材料的情况下专家意见就出来了，被上诉人没有对报告书进行合理的审查，在建设单位没有报材料的情况下被上诉人就作出批复，环评机构没有履行自己的义务，作出的评估报告是假的，建设单位和环保局均在伪造。三、根据相关法律规定被上诉人作为政府主管部门，应当在对环评报告进行批复时，进行公示和听证，但本案中被上诉人显然没有进行上述程序，故其作出的具体行政行为也是违法的。四、根据相关法律规定，对于本案中的建设项目，在进行环评期间应当先经行业主管部门审查批复，但本案中该项目根本没有行业主管部门卫生局的批复材料，被上诉人洛阳市环境保护局在此情况下直接受理并径行做出批复显然是违法的。综上，上诉人认为被上诉人洛阳市环境保护局在原审第三人没有完成前置程序的前提下错误受理，且在批复过程中未对原审第三人提供的虚假的报告书进行审查，错误使用专家意见，拒不履行自己的公示听证责任，最终导致作出了错误的批复，严重侵犯了上诉人和其他业主群众的合法利益。原审判决没有对被上诉人行政行为的事实依据、法律依据、程序依据进行正确审查和判断，导致维持了被上诉人的错误行政行为。因此，上诉人特提起上诉，请求二审法院依法撤销洛阳市老城区人民法院（2014）老行初字第4号行政判决书；请求二审法院支持上诉人原审的诉讼请求；判令被上诉人洛阳市环境保护局承担本案一、二审诉讼费用。
被上诉人洛阳市环境保护局答辩称：一、上诉人称报告书内容不真实且程序违法无任何理由。2012年11月份该康复医院到我局申请办理环评审批手续，我局根据《中华人民共和国环境影响评价法》等法律法规规定及规划部门意见，受理了此项目，并要求其依法开展环境影响评价工作。随后，康复医院委托有资质的环评单位进行了环评，在环评文件编制过程中，建设单位和环评单位按照《环境影响评价公众参与暂行办法》规定，在网上及康复医院邻近的住宅小区均进行了公示，开展了公众参与工作，并将公众参与情况在环评报告中进行了叙述和分析。参与公众座谈会的人员名单并非只有怡和花园小区人员，康复医院周边的小区人员都要参与，不可能上诉人都认识。上诉人无法否认第三人及其委托的环评单位已经就该项目的建设进行过公示，也无法否认第三人及环评单位已经按照《环境影响评价公众参与暂行办法》的相关规定，充分开展了公众参与调查工作，保障了公众知情权及参与权的实现。因而，环评报告书本身的真实性、合法性、客观性以及专家论证意见的权威性保障了我局依法做出的行政许可行为的合法性。至于听证程序，并非《中华人民共和国环境影响评价法》及《环境保护行政许可听证暂行办法》所规定的必经的或者是唯一的程序，论证会、征求有关单位、专家和公众的意见等其他形式同样是法律法规所赋予的合法途径。而我局根据依法形成的环境影响报告书，组织专家进行技术评审之后做出《批复》，从受理、技术评审到做出《批复》，整个过程完全依法依规按程序进行，没有任何违规之处。二、上诉人称专家技术评审意见不真实且程序违法纯属自身猜测。接到《郑州大学附属洛阳中心医院新区康复医院建设项目环境影响报告书》（以下简称《报告书》）后，我局于2012年12月13日组织专家进行了技术评审，形成了《郑州大学附属洛阳中心医院新区康复医院项目环境影响报告书技术评审意见》（以下简称《评审意见》）并进行了签字。环评报告结论及专家评审意见一致认为：从环保角度考虑，该项目是可行的。同时，专家也要求该项目环评报告需要对部分内容进行修改和完善，如该《评审意见》第9条要求：结合河南省环评公众参与要求，补充细化项目公众参与部分内容。所以洛阳中心医院新区康复医院筹备委员会于2012年12月16日组织召开了《郑州大学附属洛阳中心医院新区康复医院建设项目环境影响报告书》公众参与座谈会，并形成了会议纪要。因此上诉人提出的此问题反而印证了专家技术评审时对该项目《报告书》进行过必要的审查。《报告书》按照专家意见修改完善后，我局于2012年12月31日依法对该《报告书》进行了批复。三、上诉人称应该在批复时进行公示而未公示，属于自身未留意，并不能否认已进行过公示。因新区成立至今没有相应官方网站，因此对项目审批时并未采取网上公示的方式，但在项目现场张贴有审批相关文件。批复时被上诉人已多次公示，这通过上诉人的行政复议申请及行政诉状可以印证，说明我局已充分履行了告知程序。该项目《报告书》在编制过程中，于2012年10月22日-2012年12月16日期间已采用多种形式多次进行了公示，开展了公众参与工作。另外，审批后公示的主要目的是告知公民、法人或者其他组织有行政复议和行政诉讼的权利，如今的事实说明上诉人的上述几项权利并没有因没看到公示内容而受到影响。洛阳中心医院新区康复医院筹备委员会工作人员也向申请人提供过批复文件。至于听证环节，法律法规规章并未规定此类康复医院建设项目必须组织听证，项目也依法征求了专家和公众的意见，书面反馈结果并未有重大意见分歧。四、上诉人认为医院在进行环评期间应当先经行业主管部门审查批复，这完全是对法律的片面理解所造成的错误认识。根据《中华人民共和国环境影响评价法》，需要行业主管部门预审的只有铁道、民航、交通、信息产业，而不是指所有的行业都需要有行业主管部门的预审。综上所述，洛阳市环境保护局依法行使法定权利，且依据原审第三人的申请按照法定程序进行审批，依法做出“洛新环字（2012）35号”批复，该批复没有任何违法之处，适用法律正确，事实清楚，故请求依法驳回上诉人的诉讼请求。
被上诉人洛阳市中心医院新区医院筹备委员会答辩称，意见与被上诉人洛阳市环境保护局一致，此外补充几点：一、上诉人所强调的听证程序并非环境影响评价的唯一程序。二、所涉批复在作出之后及时进行了公示，时间为元旦之后，在此之后当地办事处所组织的协调会中答辩人也多次提供该批复，此外上诉人在复议申请乃至起诉状中也多次明确其在复议之前知道批复的内容，所以根据批复公示及内容完全可以证明批复进行了公示，没有影响上诉人可以行使的权利。三、上诉人所称必须经行业主管部门先行预审针对的是特殊行业，并非对所有的行业都是同样的要求。
本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致。
本院认为，被上诉人洛阳市环境保护局在受理《郑州大学附属洛阳中心医院新区康复医院项目环境影响报告书》后，未能在其政府网站或者采用其他便利公众知悉的方式，公告环境影响报告书受理的有关信息，并确保公开的有关信息在整个审批期限均处于公开状态。《郑州大学附属洛阳中心医院新区康复医院项目环境影响报告书》在报请洛阳市环境保护局审批前，该报告书未经卫生行政主管部门预审，故被上诉人洛阳市环境保护局作出的《洛阳市环境保护局关于郑州大学附属洛阳中心医院新区康复医院项目环境影响报告书的批复》程序上存在瑕疵。洛阳市中心医院新区医院筹备委员会作为建设单位，委托有资质的环评单位中国肉类食品综合研究中心对建设项目进行环评。在环评文件编制过程中，洛阳市中心医院新区医院筹备委员会采取了互联网公示、邻近住宅小区公示以及召集环评单位和住户代表座谈的方式，对与建设项目有关的环评信息进行了公示，2012年12月，中国肉类食品综合研究中心作出环境影响评价结论。该结论为：郑州大学附属洛阳中心医院新区康复医院项目建设符合国家产业政策，项目选址符合洛阳市总体规划，项目总体布局基本合理，在对施工期和建成营运期采取有效的污染防治措施后，对周围环境影响不大，从环境保护角度讲，本次评价认为建设项目是可行的。被上诉人洛阳市环境保护局根据《郑州大学附属洛阳中心医院新区康复医院项目环境影响报告书》的分析结论及专家评审意见，原则同意本案建设项目的建设，并作出了本案被诉的《洛阳市环境保护局关于郑州大学附属洛阳中心医院新区康复医院项目环境影响报告书的批复》。2013年7月31日，洛阳市卫生局作出《洛阳市卫生局关于设置洛阳和谐康复医院的请示》（洛卫（2013）118号），向河南省卫生厅报批设置洛阳和谐康复医院。2014年4月17日，河南省卫生厅作出《河南省卫生厅设置医疗机构批准书》（豫卫设准（2014）20号），同意设置洛阳和谐康复医院。该批准书可以证明本案建设项目的设置已得到省、市两级卫生行政主管部门的同意。综上所述，本案被诉具体行政行为程序上存在的瑕疵不足以导致上诉人环境影响评价公众参与权和知情权的丧失，上诉人也未能证明本案被诉具体行政行为及建设项目可能会对其居住环境造成危害，故对上诉人的诉讼请求本院不予支持，原审判决维持本案被诉具体行政行为适用法律错误，依法应予改判。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：
一、撤销河南省洛阳市老城区人民法院作出的（2014）老行初字第4号行政判决；
二、驳回上诉人耿宏旭、陈照辉、胡洪军的诉讼请求。
一、二审诉讼费共计100元，由上诉人耿宏旭、陈照辉、胡洪军承担。
本判决为终审判决。
审 判 长　　王　艺
审 判 员　　叶乃君
代审判员　　王　鹏
二〇一五年四月二十七日
书 记 员　　冀雅娇