鲍惠军与江山市贺村镇人民政府一审行政判决书
浙江省江山市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）衢江行初字第29号
原告：鲍惠军。
委托代理人（特别授权）：宁文博，北京市农权律师事务所律师。
被告：江山市贺村镇人民政府。
法定代表人：徐元安。
出庭负责人：姜江法。
委托代理人（特别授权）：周元宝。
委托代理人（特别授权）：郑建国，浙江郑建国律师事务所律师。
原告鲍惠军因要求确认被告江山市贺村镇人民政府关停生猪养殖场行为违法，于2015年8月10日向本院提起行政诉讼。本院于同年8月11日立案后，于8月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年12月17日公开开庭审理了本案。原告鲍惠军及其委托代理人宁文博，被告江山市贺村镇人民政府出庭负责人姜江法及其委托代理人周元宝、郑建国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告鲍惠军起诉称：原告系被告行政辖区范围内的生猪养殖户。2014年，原告根据江山市政府生猪养殖业转型升级的整改要求，对位于适养区的养殖场投入数万元资金进行整改，但被告在没有进行价值评估的情况下，就要求原告签订关停退养协议，并胁迫原告签订关停退养补助验收意见。2015年5月，被告关停了原告的生猪养殖场。原告认为，被告在既没有法定职权也没有履行法定程序的基础上，就直接关停和拆除了原告的养殖场，显然关停行为违法。同时，被告也未妥善安排引导原告养殖转型，反而要求原告在短期内将生猪处理完毕，并错误适用《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发（2014）29号）进行补助，给原告造成重大经济损失。综上，原告起诉要求，1、确认被告对原告生猪养殖场的关停、拆除行为违法，并依法进行赔偿；2、一并对江山市人民政府《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发（2014）29号）规范性文件进行审查；3、被告承担本案诉讼费用。庭审中，原告将其第1项诉讼请求变更为确认被告关停原告养殖场行为违法。
原告对其主张的上述事实，向本院提交了以下证据予以证实：
1、《贺村镇东山头溪沿线生猪养殖污染整治告知书》、《责令限期关停通知书》各一份，证明被告对原告养殖场作出责令关停行为，并导致原告养殖场停产停业，猪房被拆除等重大经济损失。
2、助拆申请、现场验收表、损失清单各一份，证明被告的责令关停行为给原告造成实际影响，并产生经济损失1879358元。
被告江山市贺村镇人民政府答辩称：为消除生猪养殖污染，原、被告就生猪养殖场关停退养事宜签订了一份《生猪养殖场关停退养协议》，协议约定原告关停生猪养殖场并拆除养殖场建筑物和设施，被告在原告完成关停退养并拆除猪房后给予补助。原告自行关停和拆除养殖场，系原告基于《生猪养殖场关停退养协议》的履约行为，且双方对协议约定的内容已经履行完毕。虽然被告在生猪养殖污染整治活动中向原告发送了相关文书，但这些文书仅是被告在宣传法律法规等相关政策过程中发送的宣传资料，不是行政执法文书，对原告的权利和义务不产生实际的影响，故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告对其主张的上述事实，向本院提交了以下证据予以证实：
1、《中华人民共和国环境保护法》、《浙江省畜禽养殖污染防治办法》、《江山市畜禽养殖禁养区限养区划分方案》（江政发（2012）59号）、《江山市生猪排泄物污染防治管理办法（试行）》（江政办发（2012）181号）、《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发（2014）29号）、江山市贺村镇行政管理体制改革方案各一份，证明被告在生猪养殖污染整治行动中向其行政辖区范围内养殖户进行政策宣传的依据。
2、《生猪养殖场关停退养协议》、助拆申请、生猪养殖场退养转产申请承诺书、现场验收表、银行出具的补助款发放证明各一份，证明原告养殖场的关停退养系协议签订后原告的履约行为，且被告也依约支付了补助款，进而证明原告养殖场的关停退养并非被告对其作出强制关停所致。
庭审中，被告对原告提供的证据发表如下质证意见：
对第1组证据的真实性无异议，但认为这些文书都是被告基于职责的需要，向其行政辖区范围内生猪养殖户发放的宣传资料，是配合相关部门的行为，而非行政法意义上的责令关停行为，故原告主张的证明对象不能成立。对第2组证据中的损失清单认为，该清单系原告单方制作，是原告的单方意思表示，故无证明效力；对该组证据中其他证据的真实性无异议，但认为是原告履行《生猪养殖场关停退养协议》的履约行为，并不能证明被告对原告的养殖场实施了强制关停拆除行为。
庭审中，原告对被告提供的证据发表如下质证意见：
对第1组证据认为，该组证据系被告无正当理由逾期提供的，应视为没有相应证据，故不发表质证意见。对第2组证据中有关原告签名的真实性无异议，但认为被告无法定职权与原告签订《生猪养殖场关停退养协议》，现场验收表也无单位公章，故该协议、验收表不具有合法性；对第2组证据中的助拆申请、生猪养殖场退养转产申请承诺书认为与本案无关联性，且助拆申请更能说明被告强制拆除了原告的猪房并造成损失。
经庭审质证，本院对以上证据作如下分析认定：
关于原告提供的证据：从《贺村镇东山头溪沿线生猪养殖污染整治告知书》的整体内容来看，是被告对生猪养殖污染整治措施相关内容，以告知书的形式向其行政辖区范围内东山头溪沿线全体生猪养殖户进行宣传时发送的文书，文书的内容对原告的权利和义务并不产生实际的影响。从《责令限期关停通知书》的整体内容来看，是被告告知原告其生猪养殖场存有违法搭建现象，鉴于违法建筑用于生猪养殖，结合全市生猪养殖污染整治行动，通知原告在2015年2月15日前将生猪处置完毕，然后拆除违法建筑等内容。该通知书的性质是否属于原告主张的行政法意义上的责令停产停业行政决定，应当结合江山市人民政府关于畜禽养殖污染整治和规范管理等方面的相关规定和要求，以及被告送达通知书的目的等方面来综合判断。《江山市畜禽养殖禁养区限养区划分方案》第五条第（三）款规定，各乡镇（街道）应当按照属地管理的原则，负责做好辖区禁养区内现有畜禽养殖场限期关停、转产或搬迁和限养区、适养区畜禽养殖场的污染治理工作。《江山市生猪排泄物污染防治管理办法（试行）》第十一条规定，各乡镇（街道）应当按照属地管理的要求，加强对辖区生猪养殖场及其污染治理设施的日常巡查监管，指导督促生猪养殖场做好污染治理，并配合部门执法。《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》第五条第（三）款规定，各乡镇（街道）要抓紧对辖区内生猪养殖场进行调查核实，并逐户落实整治措施。为了深入推进“五水共治”、“三改一拆”等工作，被告根据前述文件精神，在其行政辖区范围内开展以生猪养殖污染整治为主要内容的管理工作是被告应承担的责任和义务。根据《江山市畜禽养殖禁养区限养区划分方案》第六条第（八）款规定，关停是指畜禽养殖场拆除建筑物、构筑物，并恢复原状。据此，本院认为，该通知书的性质不属于行政法意义上的责令停产停业行政决定，故原告提供的第1组证据不能证明原告主张的证明对象。被告对第2组证据中的损失清单的质证意见成立，本院予以采纳；因原、被告各方均将该组证据中的助拆申请、现场验收表作为己方证据提交，故本院对该证据的真实性予以确认。
关于被告提供的证据：虽然行政诉讼法规定被告无正当理由逾期提供证据视为作出被诉行政行为没有相应证据，但本案被告在作出无被诉行政行为抗辩的情况下，为查明案件事实向本院提供第1组证据并无不当，故本院予以采信。因原告对第2组证据中有关原告签名的真实性无异议，故本院对该组证据中的《生猪养殖场关停退养协议》、生猪养殖场退养转产申请承诺书、现场验收表的真实性予以确认。《生猪养殖场关停退养协议》是原、被告双方协商一致的结果，协议约定的内容系各方当事人对己方权利和义务作出的处分，各方也按照约定并通过现场验收表的形式确定了各自应当履行的义务，原告在猪房拆除后也收到了补助款。虽然被告在原告猪栏拆除后才与其签订《生猪养殖场关停退养协议》，但从原告确认其签名真实性的事实来看，该协议约定的内容仍然是协议各方当事人的真实意思表示，是各方当事人对协议内容的追认，不带有胁迫性。故对被告提供的第2组证据予以采信。
经审理，本院认定事实如下：原告系被告行政辖区范围内的生猪养殖户。2014年、2015年间，江山市委、市政府为了加强生猪养殖管理和污染防治，保护和改善农村生态环境，促进生猪养殖业科学健康发展，相继出台了《江山市畜禽养殖禁养区限养区划分方案》、《江山市生猪排泄物污染防治管理办法（试行）》、《江山市生猪禁养区限养区养殖场关停转迁政策意见》、《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》、《关于进一步加强生猪养殖管理促进生猪产业科学健康发展的意见》、《江山市养殖污染整治“百日攻坚”行动方案》等文件。被告根据前述相关文件精神，对其行政辖区范围内的生猪养殖户进行生猪养殖污染整治政策方面的宣讲，并发送了相关宣传资料。2015年1月16日，被告向原告送达一份《责令限期关停通知书》。2015年4月11日，贺村镇XX村村民委员会向浙江安都建设有限公司提出申请，要求该公司猪场助拆队对原告猪场进行助拆。在原告猪栏拆除后，原、被告双方补签了一份《生猪养殖场关停退养协议》。协议约定：原告同意在2015年4月30日前关停生猪养殖场，并彻底拆除设施占地面积2065.05平方米；被告在原告完成关停退养后，给予原告20650.50元补助款等内容。原告关停养殖场并拆除猪栏2065.05平方米后，被告支付原告补助款20650.50元。
本院认为：“五水共治”是浙江省委、省政府为改善全省人民生活环境而作出的一项利国利民的重大决策。江山市委、市政府为了深入推进“五水共治”工作，根据全市生猪养殖对环境造成影响的实际情况，对全市范围内的生猪养殖进行污染整治和规范管理，其目的是为了着力优化城乡环境，提升人民群众生活品质。本案中，被告作为乡镇人民政府，有义务协助相关部门做好本行政辖区的畜禽养殖污染防治工作，有责任指导养殖户做好本行政辖区的生猪养殖污染整治工作，其为了履行行政职责实现行政管理目标与原告经过协商一致达成的《生猪养殖场关停退养协议》，是原、被告双方当事人的真实意思表示，协议约定的内容系各方当事人对己方权利和义务作出的处分。从原告收到《责令限期关停通知书》及后续签订《生猪养殖场关停退养协议》，原告自行处置生猪及自行拆除猪栏和收取补助款等一系列行为来看，都是原、被告各方的自愿履约行为，被告送达相关文书及履约行为未侵犯原告的合法权益。据此，对原告要求确认被告对其生猪养殖场关停行为违法并要求赔偿损失的诉讼请求，本院依法不予支持。鉴于本院已驳回原告的诉讼请求，故对原告提供的有关损失方面的证据不予采信，对原告要求损失价值进行评估的程序不作启动。关于原告申请一并附带审查江山市人民政府《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发（2014）29号）规范性文件的合法性问题。原告认为，该文件违反了《畜禽规模养殖污染防治条例》、《中华人民共和国行政强制法》等相关规定，且制定的补助标准不合法、不合理。经审查，本院认为，江山市人民政府《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发（2014）29号）的内容与相关法律法规不存在冲突，制定的补助标准是江山市人民政府结合本地实际对生猪养殖污染整治和规范管理过程中作出的具体规定，并无违法之处，原、被告双方通过签订协议的方式明确以该文件规定的补助标准给予补助亦无不当。综上，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告鲍惠军的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告鲍惠军负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省衢州市中级人民法院。
审　判　长　　何伟平
审　判　员　　毛红菊
人民陪审员　　姜正柏
二〇一六年一月七日
书　记　员　　李　岚