柳嘴山市安泰水泥有限公司与石嘴山市生态环境局、石嘴山市人民政府其他行政行为一审行政判决书 宁夏回族自治区石嘴山市大武口区人民法院 行政判决书 （2019）宁0202行初94号 原告石嘴山市安泰水泥有限公司，住所地位于惠农区红果子工业园长城园。 法定代表人李谦西，系该公司总经理。 委托代理人赵爱玲，宁夏塞北律师事务所律师。 委托代理人刘凯，宁夏塞北律师事务所律师。 被告石嘴山市生态环境局，住所地位于石嘴山市大武口区朝阳西街26号。 法定代表人冯建国，系该局局长。 委托代理人朱继荣，该局政策法规科的负责人。 委托代理人张世新，宁夏宁正律师事务所律师。 被告石嘴山市人民政府，住所地位于石嘴山市大武口区新区行政中心B1-219室。 法定代表人李郁华，系石嘴山市人民政府市长。 委托代理人雷建设，系石嘴山市司法局行政复议与应诉科科长、公职律师。 委托代理人郑玉涛，市人民政府法律顾问团律师。 原告石嘴山市安泰水泥有限公司（以下简称安泰水泥公司）因不服被告石嘴山市生态环境局（以下简称生态环境局）环保行政处罚、被告石嘴山市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，于2019年12月2日向本院提起诉讼。本院受理后，于2019年12月3日、4日分别向被告生态环境局、被告市政府送达应诉举证通知书。本院依法组成合议庭，于2019年12月23日公开开庭审理了本案。原告安泰水泥公司的委托代理人赵爱玲、刘凯，被告生态环境局的委托代理人朱继荣、张世新，被告市政府的委托代理人雷建设、郑玉涛均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告生态环境局对原告安泰水泥公司作出石环惠罚字[2019]44号《石嘴山市生态环境局行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》。该书中认定：2019年7月22日，石嘴山市惠农区环境监察大队执法人员对安泰水泥公司进行检查时，公司厂区内废料露天堆存，未采取苫盖措施，污染环境，违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第七十二条第一款的规定。依据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十七条第一项“违反本法规定，由下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护等主管部门按照职责责令改正，处一万元以上十万元以下的罚款；拒不改正的，责令停工整治或者停业整治：（一）未密闭煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、水泥、石灰、石膏、砂土等易产生扬尘的物料的”的规定，并根据《自治区环境保护厅行政处罚自由裁量权适用标准》，决定对安泰水泥公司未采取有效覆盖措施防治扬尘污染问题处以罚款壹拾万元。安泰水泥公司不服生态环境局作出的《行政处罚决定书》向市政府申请复议，市政府对安泰水泥公司作出石政复决字[2019]23号《石嘴山市人民政府行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》)。此书中认定：被申请人依法作出的《行政处罚决定书》，程序合法、事实清楚，适用法律、法规准确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，决定维持《行政处罚决定书》。 原告安泰水泥公司诉称，2019年4月9日石嘴山市生态环境局惠农区分局与原告签订《工业企业规范化治理目标责任书》，双方对落实环境保护主体责任、认真完成规范化治理的步骤要求以及相关环境保护法律责任做了明确约定。《责任书》中明确约定，2019年8月1日起，保证无露天堆放物料（含废渣），原告也是严格按照这个时间点进行逐步整治、改善厂区内环境的。2019年7月22日石嘴山市惠农区环境监察大队在执法过程中，发出原告在石嘴山市纳福化工有限公司院内有临时堆存的废料未采取苫盖措施。2019年7月23日被告向原告送达石环责改字[2019]149号《责令改正违法行为决定书》，责令原告于2019年7月30日之前改正上述行为。2019年7月28日原告完成整改措施，并于2019年7月29日报石嘴山市惠农区环境监察大队核实整改内容，有照片为证。可被告却在2019年7月31日又下达《行政处罚事先(听证)告知书》拟对原告做出行政处罚10万元。2019年8月1日早原告递交《听证申请书》，以被告行政处罚不当或过重为由，要求举行听证程序时，被告却未依据法律程序办理此案，于2019年8月19日送达了《行政处罚决定书》。原告以客观事实不符、程序违法、处罚不当或过重为由，向被告石嘴山市人民政府申请行政复议，2019年11月14日被告石嘴山市人民政府做出石政复决字[2019]23号《行政复议决定书》，维持被告生态环境局作出的《行政处罚决定书》。原告认为，其临时堆放物料(含废渣)的行为，轻微且及时纠正，没有造成危害后果的，应当不予行政处罚。原告主动消除或者减轻违法行为危害后果的，被告应当依法从轻或者减轻行政处罚。原告的整改措施没有超过《工业企业规范化治理目标责任书》的规定时间，被告不应做出行政处罚10万元的决定，“罚款10万元”属于较大数额的罚款，应当酌情免予处罚或减轻处罚。综上所述，被告作出10万元的处罚决定，既没有考虑到作为小型私企客观的经营困难，也没有参考适用《行政处罚法》第二十七条应当从轻或者减轻行政处罚的规定，而且在规定时间内对原告完成整改措施，是否仍需要处罚?也没有依法进行听证程序，没有给原告进行陈述、申辩的权利。两被告的行为，无论从程序上还是实体上均违反法律规定。为了维护原告的合法权益，依据《行政处罚法》及《行政诉讼法》相关规定，诉至法院，请求：1.法院依法撤销被告石嘴山市生态环境局对原告作出的石环惠罚字[2019]44号《行政处罚决定书》；2.法院依法撤销石嘴山市人民政府作出的石政复决字[2019]23号行政复议决定书，责令被告石嘴山市人民政府依法重新作出减轻或免予处罚的决定；3.本案诉讼费用由被告承担。 原告安泰水泥公司提交并庭审出示如下证据：证据一、工业企业规范化治理目标责任书一份，证明2019年4月9日原告与被告石嘴山生态环境局下属单位石嘴山经济技术开发区环境保护分局签订《责任书》1份，第二条第四款约定原告于2019年8月1日前完成无露天堆放物料的事实。证据二、石嘴山市生态环境局责令改正违法行为决定书一份、2019年7月28日整改现场拍摄照片一张，证实2019年7月23日被告依据7月22日对原告公司现场废料露天堆放未采取苫盖措施，现场检查作出责令改正决定要求原告于2019年7月30日前改正上述违法行为，原告已于2019年7月27日将违法行为整改完成。证据三、石嘴山市生态环境局行政处罚事先（听证）告知书一份，证实被告于2019年7月31日，依据2019年7月22日对原告公司现场检查情况拟作出行政处罚十万元的告知，并告知原告在收到告知书后三日内有权提出听证，在被告送达告书时，违法事实已不存在。证据四、听证申请书一份，证实原告于2019年8月1日向被告提出听证申请的事实。证据五、石嘴山市生态环境局行政处罚决定书一份，证实被告于2019年8月2日在听证告知书告知后2日内作出的行政处罚决定书程序违法，且行政处罚事实仍依据2019年7月22日的检查情况作出的，处罚事实错误。 被告生态环境局辩称，答辩人作出的石环惠罚字[2019]44号《行政处罚决定书》主体适格、程序合法、适用法律得当。被答辩人“废料露天堆存、未采取苫盖措施”的环境违法行为事实清楚、证据确凿，有答辩人执法人员现场检查（勘察）笔录、现场照片、调查询问笔录以及被答辩人签收的《责令改正违法行为决定书》等证据证实。综上所述，原告的诉求没有事实依据，违法法律规定，相信贵院定能依法驳回被答辩人的诉讼请求。 被告生态环境局提交并庭审出示如下证据（注：均为复印件）：证据一、现场检查（勘察）笔录一份、调查询问笔录一份、现场照片2张，证明2019年7月22日现场勘察时有原告单位的代表人在场，现场检查时该公司的废料有3000吨，露天暂存于石嘴山市纳福化工有限公司。证据二、环境违法行为立案审批表一份，证明发生违法行为后按照行政处罚法的规定当天立案的事实。证据三、原告营业执照、法定代表人身份证复印件一份，2019年7月22日由原告向被告提供的，证明核实违法企业的身份情况。证据四、行政执法证2份，证实被告执法人员的身份情况及资格。证据五、责令改正违法行为决定书及送达证一份，证明发现原告违法行为后，于2019年7月24日责令原告改正违法行为，并送达责令改正书。证据六、行政处罚案件调查报告一份，证明被告于2019年7月24日形成的调查报告。证据七、行政处罚事先（听证）告知书及送达回证一份，证明告知书于2019年7月31日送达给原告，并告知原告有陈述申辩的权利，享有听证的权利。证据八、行政处罚决定书及送达回证一份，证明在2019年8月19日行政听证时效过后，被告生态环境局依法作出的该行政行为。处罚决定书于2019年8月2日形成的。 被告市政府辩称，一、答辩人作出的石政复决字[2019]23号行政复议决定书认定事实清楚、内容适当。2019年7月22日，石嘴山市生态环境局执法人员对被答辩人石嘴山市安泰水泥有限公司现场检查时，发现其公司厂区内废料露天堆存、未采取苫盖措施，于7月23日作出《石嘴山市生态环境局责令改正违法行为决定书》(石环责改字[2019]419号)，责令其改正违法行为。2019年7月31日，石嘴山市生态环境局向被答辩人石嘴山市安泰水泥有限公司依法送达《石嘴山市生态环境局行政处罚事先(听证)告知书》(石环惠罚告字[2019]44号)，告知其有权进行陈述、申辩和申请听证，被答辩人石嘴山市安泰水泥有限公司未在法定期限内提出听证申请。2019年8月19日，石嘴山市生态环境局向被答辩人石嘴山市安泰水泥有限公司依法送达《石嘴山市生态环境局行政处罚决定书》(石环惠罚字[2019]44号)，并告知其享有相应权利。答辩人认为石嘴山市生态环境局作出的石环惠罚字[2019]44号《行政处罚决定书》，其双方主体适格，认定事实清楚、证据确凿，程序合法，适用法律正确，对其行政行为应当予以维持。二、答辩人所作行政复议决定程序合法。2019年9月11日，被答辩人石嘴山市安泰水泥有限公司向答辯人石嘴山市人民政府申请复议，申请符合《行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。答辩人石嘴山市人民政府受理后分别于2019年9月11日、2019年9月12日将相关受理文书送达了被答辩人石嘴山市安泰水泥有限公司和石嘴山市生态环境局;2019年9月19日，石嘴山市生态环境局向答辯人作出了书面答复，并提交了作出本案行政行为的证据、依据和其他有关材料。2019年11月14日，答辩人石嘴山市人民政府依据《行政复议法》第二十八条之规定作出维持石嘴山市生态环境局的行政处罚决定的复议决定，并将复议决定送达给了被答辩人石嘴山市安泰水泥有限公司和石嘴山市生态环境局。综上所述，答辩人石嘴山市人民政府作出的石政复决字[2019]23号行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，请求法院驳回被答辩人的各项诉讼请求。 被告市政府提交并庭审出示如下证据（注：均为复印件）：证据一、《行政复议申请书》一份、营业执照、法定代表人身份证明书、法定代表人身份证复印件各一份（原告提交），证明原告石嘴山市安泰水泥有限公司不服石嘴山市生态环境局作出的行政处罚决定向石嘴山市人民政府申请复议，系行政复议适格主体。证据二、《行政复议答复书》一份、《目录》一份（生态环境局提交），证明石嘴山市生态环境局在法定期限内作出答复并提交相关材料的情况。石嘴山市生态环境局依据《行政处罚法》和《大气污染防治法》相关规定，作出的《石嘴山市生态环境局行政处罚决定书》（石环惠罚字[2019]44号）其双方主体适格，认定事实清楚、证据确凿，程序合法，适用法律正确。证据三、《行政复议告知书、受理通知书》送达回证（石政复送字（2019）23号）二份；《行政复议决定书》送达回证（石政复送字（2019）23号）一份，证明行政复议程序合法。 经庭审质证，对被告生态环境局的证据，被告市政府均无异议，原告安泰水泥公司的质证意见如下：对证据一真实性无异议，合法性、关联性及证明目的不予认可，该笔录形成于2019年7月22日，未超过双方目标责任书约定的2019年8月1日前无露天堆放物料的责任约定，也未超过责令改正违法行为决定书约定的2019年7月30前的约定，该证据不能成为被告作出行政处罚的依据。该证据与行政处罚无关联。对证据二的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可。对证据三无异议。对证据四真实性无异议，关联性和合法性不予认可，该证据的两位人员与勘查的执法人员不一致。对证据五真实性无异议，该证据显示被告于2019年7月22日对原告公司进行现场检查，发现原告存在违法行为，要求2019年7月30日之前改正上述违法行为，且该决定书系由杨子勇、张立明送达的事实。对证据六真实性无异议，该证据不能证明被告对原告作出行政处罚的依据。对证据七真实性无异议，但该告知书是依据2019年7月22日对原告现场检查情况作出的，事实上在2019年7月27日原告已按照被告责令改正违法行为决定书，对现场情况进行整改，7月31日时已不存在违法行为，告知书依据事实不足。对证据八真实性无异议，该证据恰恰证实了被告作出的行政处罚程序违法。 对被告市政府的证据，被告生态环境局均无异议，原告安泰水泥公司对该三组证据的证明程序问题无异议，对证据二中的证明内容不予认可。 对原告安泰水泥公司的证据，被告生态环境局、被告市政府的质证意见相同：对证据一的真实性无异议，但其内容不符合法律规定，与本案无关联性，其分局无法人资格，我国大气污染法明确规定，只要违法必须处罚，该分局作出的责任书对上级机关没有约束力。对证据二责令改正违法行为决定书的三性无异议，证明目的有异议，对照片的三性和证明目的均有异议，原告对环境保护法理解不到位。对证据三的真实性、合法性、关联性均无异议，证明目的不予认可。对证据四的真实性、合法性、关联性均有异议，生态环境局到今天为止没有收到听证申请书。对证据五的真实性、合法性、关联性均无异议，但不能达到原告的证明目的。 本院对原、被告的证据分析认证如下：关于被告生态环境局的证据，鉴于被告市政府对上述证据均无异议，且原告对证据三无异议，对证据三的证明效力予以确认。被告生态环境局提交的证据一、二、三、五，能够证实2019年7月22日被告经现场检查发现，原告安泰水泥公司废料约3000吨露天堆存于石嘴山市纳福化工有限公司院内，被告生态环境局对该事项以“涉嫌未采取有效覆盖措施防治扬尘污染物案”进行立案，并于2019年7月23日对原告下发《石嘴山市生态环境局责令改正违法行为决定书》，要求原告于2019年7月30日前对“厂区废料露天堆存、未采取苫盖措施”的违法行为进行改正的事实，本院对此予以确认。被告生态环境局提交的证据四无法确认与调查笔录中执行人员不一致，且无其他证据证实与该案有关，本院不予确认。被告庭审中自认已于2019年7月30日对原告的改正行为进行了检查，原告已经改正违法行为，因其提交的证据六未全面涵盖该事实，本院对该证据不予确认。被告提交的证据七能够证实其履行了向原告告知其有陈述、申辩、听证的权利的事实，本院予以确认。被告提交的证据八《行政处罚决定书》的作出时间为2019年8月2日，与其告知原告可以提出听证的时间相违背（2019年7月31日告知，三日内提出），且被告在作出该《行政处罚决定书》时，原告已经改正了违法行为，其按照《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十七条第一项顶格处罚，并未依据该决定书中所称的“依据的《自治区环境保护厅行政处罚自由裁量权适用标准》”，故对该证据不予确认。关于被告市政府的证据，鉴于被告生态环境局对上述证据均无异议，且原告对证据一和证据三无异议，对这两组证据的证明效力予以确认；对证据二因《行政处罚决定书》本院未予认定，对该证据的证明目的不予确认。关于原告的证据，原告提交的证据一能够证实其与被告生态环境局签订了相关责任书的事实，其提交的证据二，被告生态环境局亦自认原告改正了违法行为，本院予以确认；其提交的证据三的证明目的本院不予确认，认证意见同被告提交的该证据的意见一致；其提交的证据四无其他证据证实向被告生态环境局提出听证申请，本院不予确认；其提交的证据五本院予以确认。 经审理查明：2019年7月22日，被告生态环境局的下属单位惠农分局到原告安泰水泥公司进行检查，制作了现场检查（勘查）记录，并对原告公司的法定代表人李谦西作了相关的调查笔录，原告安泰水泥公司废料约3000吨露天堆存于石嘴山市纳福化工有限公司院内，被告生态环境局对该事项以“涉嫌未采取有效覆盖措施防治扬尘污染物案”进行立案，并于2019年7月23日对原告下发《石嘴山市生态环境局责令改正违法行为决定书》，要求原告于2019年7月30日前对“厂区废料露天堆存、未采取苫盖措施”的违法行为进行改正。被告生态环境局于2019年7月24日对该事件形成了《行政处罚案件调查报告》，并于2019年7月31日向原告送达《行政处罚事先（听证）告知书》，告知其有陈述、申辩、听证的权利，可在收到该告知书三日内提出听证要求。2019年8月2日，被告作出石环惠罚字[2019]44号《石嘴山市生态环境局行政处罚决定书》，于2019年8月19日送达原告安泰水泥公司，原告安泰水泥公司不服该决定提出行政复议申请。市政府受理原告安泰水泥公司复议申请后，于2019年9月12日向被告生态环境局送达复议告知书、答复通知书，后对当事人双方提交的材料进行了审查，认为上述决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，于2019年11月14日作出石政复决字[2019]23号行政复议决定，维持了被告生态环境局作出石环惠罚字[2019]44号《石嘴山市生态环境局行政处罚决定书》。原告安泰水泥公司收到复议决定书后仍然表示不服，遂诉至法院，请求判如所请。 本院认为，本案属于经复议维持的行政处罚争议案件。首先，就涉案44号《行政处罚决定书》，在程序上，2019年7月31日告知原告三日内可提出听证申请，但作出决定的时间却是在2019年8月2日，其没有保证原告听证权利的情况下便作出，显然程序违法，被告生态环境局辩称只是个拟稿，但其与送达给原告的《行政处罚决定书》内容一致、落款时间一致，对该辩解不予支持。在内容上，该处罚决定不全面，被告生态环境局于2019年7月30日对原告进行了检查，也自认原告已经改正了违法行为，对于该事实在《行政处罚决定书》中并未体现，事实认定不够全面。对于处罚是否合理的问题，根据《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十七条第一项规定，对于原告该项违法行为，应处一万元以上十万元以下的罚款进行处罚，而被告决定对原告处罚十万元，在原告已经改正该违法行为的情况下仍然顶格处罚，并没有严格按照《自治区环境保护厅行政处罚自由裁量权适用标准》进行处罚，存在明显不当。综上所述，涉案行政处罚决定因程序违法且明显不当，由此导致复议维持的行政复议决定也不具有合法性。原告关于涉案行政处罚决定违反法定程序、事实不清、处罚不合理的诉讼理由成立，对原告的诉讼请求，本院予以支持；二被告关于涉案行政处罚程序合法的诉讼理由不成立，本院不予采纳，对二被告的辩解请求，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第（六）项之规定，判决如下： 一、撤销被告石嘴山市生态环境局作出的石环惠罚字[2019]44号《石嘴山市生态环境局行政处罚决定书》； 二、撤销被告石嘴山市人民政府作出的石政复决字[2019]23号《石嘴山市人民政府行政复议决定书》。 本案诉讼费50元，由被告石嘴山市生态环境局和被告石嘴山市人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于石嘴山市中级人民法院。 审 判 长 陈美荣 审 判 员 姜绍燕 人民陪审员 刘 宁 二〇一九年十二月二十七日 书 记 员 宣雪敏 附：本判决适用法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： ...... 违反法定程序的 ...... （六）明显不当的。 本院特别提醒：当事人上诉的，应当于递交上诉状之日起至上诉期满后七日内，向石嘴山市中级人民法院缴纳上诉案件受理费，逾期则视为放弃上诉。