朱长法与池州市贵池区自然资源和规划局、安徽省池州市贵池区人民政府资源行政管理:地质矿产行政管理(地矿)一审行政判决书
安徽省池州市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）皖17行初33号
原告朱长法，男，汉族，1963年9月15日出生，住安徽省池州市贵池区。
委托代理人姚吉志，安徽金亚太（长丰）律师事务所律师。
委托代理人胡文远，安徽金亚太（长丰）律师事务所实习律师。
被告池州市贵池区自然资源和规划局（原池州市国土资源局贵池分局），住所地池州市贵池区翠柏中路206号。
法定代表人叶安明，局长。
出庭负责人胡社祥，副局长。
委托代理人张五九，该局工作人员。
委托代理人方海峰，安徽天贵律师事务所律师。
被告安徽省池州市贵池区人民政府，住所地池州市贵池区康庄大道99号。
法定代表人马胜利，区长。
委托代理人喻贵平，池州市贵池区司法局副局长。
委托代理人方海峰，安徽天贵律师事务所律师。
原告朱长法诉被告池州市贵池区自然资源和规划局（原池州市国土资源局贵池分局，以下简称贵池国土分局）、安徽省池州市贵池区人民政府（以下简称区政府）地质矿产行政管理（地矿）其他行政行为一案，于2018年11月1日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2018年11月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月26日公开开庭审理了本案。原告朱长法及其委托代理人姚吉志、胡文远，被告贵池国土分局出庭负责人副局长胡社祥、委托代理人张五九，被告区政府委托代理人喻贵平及两被告共同委托代理人方海峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告朱长法诉讼请求：一、依法判令两被告共同赔偿因被告单方解除龙进石灰石矿采矿权协议造成的原告直接财产损失435.5万元；二、依法判令两被告共同支付原告的利息损失（自2006年10月10日始，以上述原告直接财产损失为本金按银行同期贷款利率计算至赔偿实际付清时）；三、依法判令两被告共同赔偿因被告单方解除龙进石灰石矿采矿权协议造成的原告损失100万元（暂定，以司法评估龙进石灰石矿的开采价值为准）；四、依法一并审查池州市贵池区人民政府作出的《贵池区矿山综合整治方案》、《贵池区非煤矿山关闭实施方案》的合法性；五、判令本案诉讼费由被告方共同承担。事实与理由：2005年2月26日，原告朱长法通过贵池国土分局的公开挂牌竞价取得池州市贵池区殷汇镇龙进建筑石料用石灰石矿的采矿权，当日签订了挂牌成交确认书，随即原告全额缴纳了成交款。原告取得采矿权后按照国家政策要求预核准企业名为池州市龙山矿业有限公司，积极准备前期工作，申请办理采矿证等资料，并按照政府要求着手进行矿场所在地的道路修建、土地青苗补偿、场地平整、山体剥离、房屋修建等生产经营的前期准备，陆续投入了大量资金。
自2005年2月26日原告通过公开挂牌竞价取得龙进石灰石矿采矿权后，奔波12年最终一场空，期间两次申请项目发证，多次编制修改项目矿产资源开发方案、环境方案、建设方案、土地整改方案、水库降等大量工作，耗费了原告的大量心血，投入了巨额资金。由于长期不断地投入而没有收益已给原告造成无法估量的损失，12年来仅仅原告投入贷款资金支付银行利息就有几百万元。由于原告是通过合法途径取得龙进石灰石矿采矿权，但因被告方不断的变更调整，一直拖延拒绝发放采矿证，最终贵池国土分局以区政府《贵池区矿山综合整治方案》，单方解除了和原告的龙进石灰石矿采矿权协议。
被告贵池区国土分局答辩称，一、原告主张被告单方解除龙进石灰石矿采矿权协议与事实不符。2005年2月，贵池国土分局通过挂牌出让案涉采矿权，并与2005年2月26日与原告签订《挂牌成交确认书》。但在申请办理采矿权登记过程中，原告第一次于2006年9月提交的申请材料未能通过池州市矿产资源管理委员会的评审。因开采矿种变更，原告第二次于2011年3月重新提交申请材料进行采矿权登记，但因案涉采矿权需纳入《池州市矿业权设置方案》重新进行信息公示公开，未能进行配号发证。为解决历史遗留问题，2012年在修编《池州市矿业权设置方案》时，将案涉矿权纳入设置方案。2013、2014年区政府组织相关部门对矿权出让前期论证工作进行审查，但未能通过审查。目前，案涉矿区资源储量不符合池州市金属非金属矿山新设采矿权准入条件，不能办理采矿权登记或重新出让。二、原告主张两被告赔偿直接财产损失435.5万元及利息、开采损失100万元（暂定）不能得到支持。根据《矿业资源开采登记管理办法》之规定，采矿权申请人依法办理登记手续，领取采矿许可证后成为采矿权人，方可进行采矿活动。本案中，原告并未依法获得采矿许可证，并未取得采矿权人资格，也未获得被告方的同意进行采矿及建设活动，因此，其主张赔偿直接损失425.5万元及利息、开采损失100万元（暂定）不能得到支持。三、区政府制定的《贵池区矿山综合整治方案》、《贵池区非煤矿山关闭实施方案》合法。为了切实做好池州市矿山综合整治工作，实现资源开发与环境保护相协调，减少矿山开发对生态环境的影响，提高矿产资源节约集约化利用水平，实现经济效益、社会效益、生态效益的有机协调统一，池州市人民政府根据《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国安全生产法》、《安徽省非煤矿山管理条例》等相关法律法规和政策文件要求，制定了《池州市矿山综合整治方案》。该方案要求各县（区）政府作为本次矿山企业整治行动工作的责任主体，负责组织矿山综合整治及绿色矿山创建工作，确定具体的停产整治、关停等方案，并组织对绿色矿山进行专项验收。区政府根据该方案部署，依据贵池区矿产资源总体规划及贵池区“十三五”发展目标等要求，制定了《池州市贵池区矿山综合整治方案》。该方案经区政府常务会议、区委常委会审议通过，并经池州市矿山综合整治和绿色矿山创建工作领导小组批复同意。根据《贵池区矿山综合整治方案》、《贵池区矿山综合整治实施方案》及《贵池区矿产资源总体规划（2016-2020年）》要求，为顺利开展贵池区矿山关闭工作，全面完成矿山整治目标和任务，结合贵池区实际，制定了《贵池区非煤矿山关闭实施方案》。综上所述，请求人民法院依法驳回原告的全部诉讼请求。
被告区政府答辩同贵池区国土分局。
原告向本院提交以下证据：一、原告身份证复印件、企业名称预先核准通知书，证明原告的身份信息、主体适格；二、挂牌成交确认书、行政事业单位收据，证明原告通过挂牌竞价取得龙进石灰石采矿权，并全额支付了竞买成交款；三、行政审批受理单、开采方案设计（2005）、安全预评价报告、环境影响报告表（2005）、开发利用方案（2006）、地质环境影响报告、池州市政府办公室文件【池政办2006（46）号】、会议纪要，证明原告依法申请采矿证的发放；原告为申请采矿证投入大量人力物力财力；池州市矿产资源管理委员会违法决定不予登记并要求收回采矿权；四、池州市贵池区殷汇镇政府文件【殷政2008（72）号】、区政府文件【贵政发2008（60）号】，证明原告取得涉案石灰石矿采矿权后进行了前期的各项准备工作，并投入了370万元的前期投入；五、关于贵池区龙进建筑石料矿采矿权设置的复函、关于池州市龙山矿业公司贵池龙进石灰石矿变更矿种和采矿登记的复函，证明被告单方变更了行政协议，要求原告委托勘察单位对矿区重新勘察和要求原告申请变更矿种的事实；六、行政审批受理单、贵池区经信委备案通知、环境影响报告表预审意见、开发利用方案的准予备案函、地质环境保护与综合治理方案的备案函、详查地质报告备案证明、土地复垦方案审查意见、详查地质报告、环境影响报告表（2011）、土地复垦方案（2011）、地质环境保护与综合治理方案、开发利用方案、项目备案报告，证明原告在2011年再次向被告申请办理采矿证，并提交了一系列被告要求办理的各类矿山开工报告材料；七、关于补报采矿权出让申请项目清理漏报项目的报告、关于补报池州市龙山矿业龙进溶剂灰岩矿采矿权出让项目的报告，证明原告第二次申请采矿证的发放；被告漏报项目后补报涉案项目的采矿权许可审批的事实；八、水库降等专题报告、关于殷汇镇龙山施畈水库降等的报告、关于施畈水库降等的批复、关于池州市龙山矿业有限公司采矿权有关问题的报告，证明被告变更行政协议要求原告申请办理矿区附近施畈水库的降等、水库降等获批后被告单方变更协议拟重新招拍挂出让该采矿权；被告认可原告前期投资约370万元；九、占用龙进石山地皮补偿协议书、房屋买卖协议、龙进石灰石矿厂区道路工程决算书、施畈水库降等论证报告的费用发票、申请采矿证过程制作各类报告支出的费用发票、收据、收条，证明原告取得采矿权后进行项目开发前期（两次申请办证）产生的土地补偿费、矿区道路的修建费用、矿区房屋购买的修建费用、申请办证需要准备各类报告产生的费用、施畈水库降等报告论证产生的费用。十、信访事项处理意见书、《贵池区矿山整治方案》、《贵池区非煤矿山关闭实施方案》证明被告告知原告因不符合现在池州市矿山新设准入条件而不能登记发证，拒绝履行矿权出让人的义务，区政府制定的对原告权益有重大影响文件存在不合理及违法的情形。
被告贵池区国土分局、区政府对原告提交的证据质证：对证据一，真实性、合法性、关联性无异议。对证据二，真实性、关联性无异议，证明目的有异议，不能以此来认定原告具有采矿权人的资格。对证据三，真实性没有异议，但是原告此次申请采矿权证，所提交的审批资料未能通过市矿管委的审批。对证据四，政府的相关的文件，真实性没有异议。这份文件只是对当时现状的一种陈述，没有进行确认。对证据五，真实性没有异议，协议的变更得到了原告的同意。对证据六，第二次申报资料，真实性无异议，是根据当时申办采矿许可证的需要所应当开展和进行的相关工作。对证据七，真实性没有异议，经过补报已经获得安徽省国土厅同意了。对证据八，真实性没有异议，相关的投资额，与前面那个文件是一样的，并没有任何部门对原告的损失进行评估和确认。对证据九，真实性无法确认，因为被告方没有给予行政许可。对证据十，真实性没有异议，但是现状是案涉的矿已经不符合新的矿山准入条件，不能够再进行登记和发证。
被告贵池区国土分局、区政府向本院提交以下证据：证据一、挂牌成交确认书，证明2005年2月26日，原告与池州市国土资源局贵池分局就案涉采矿权签订《挂牌成交确认书》，约定原告应根据采矿许可证规定的矿区和采矿许可证有效期限从事采矿活动，否则，原告承担由此引起的一切后果。证据二、信访事项处理意见书，证明因涉矿区资源储量不符合池州市金属非金属矿山新设采矿权准入条件，不能办理采矿权登记或重新出让。证据三、池州市加强非煤矿山建设项目安全准入管理工作的意见及池州市非金属矿山新设采矿权准入参考标准，证明案涉矿区资源储量不符合池州市金属非金属矿山新设采矿权准入条件。证据四、池州市矿山综合整治方案，池州市人民政府制定了《池州市矿山综合整治方案》，要求各县（区）政府作为本次矿山企业整治行动工作的责任主体，负责组织矿山综合整治及绿色矿山创建工作，确定具体的停产整治、关停等方案。证据五、关于报送《贵池区矿山综合整治方案》的报告。证据六、池州市贵池区矿山综合整治方案。证据七、关于《贵池区矿山综合整治方案》的批复。证据五至七证明区政府根据《池州市矿山综合整治方案》部署制定了《贵池区矿山综合整治方案》，并获得了上级主管部门批复同意。证据八、《矿产资源开采登记管理办法》，第六条、第十七条等，规定了进行采矿权登记，领取采矿许可证后方能成为采矿权人，以及不得在未领取采矿许可证时擅自采矿等。
原告质证意见：对第一组证据真实性、合法性、关联性无异议，但对证明目的有异议。对第二组证据真实性、合法性、关联性不持异议，但是对其证明目的有异议。采矿证的未能办理并非原告的过错。对第三组证据，真实性不持异议。对第四、第五、第六、第七组证据，真实性不持异议，但是上述方案完全可以证明被告方没有履行矿权出让协议的相关义务，单方解除了矿权出让协议。对第八组证据，矿产资源开采管理办法，是法律规定，真实性、合法性、关联性没有异议。
经庭审质证，本院对原告提供的证据认证如下：证据一原告身份证复印件、企业名称预先核准通知书真实性予以认定，证明原告的主体适格；证据二挂牌成交确认书、行政事业单位收据真实性予以认定，证明原告通过挂牌竞价取得龙进石灰石采矿权，并全额支付了竞买成交款；证据三行政审批受理单、开采方案设计（2005）、安全预评价报告、环境影响报告表（2005）、开发利用方案（2006）、地质环境影响报告、池州市政府办公室文件【池政办2006（46）号】、会议纪要真实性予以认定，证明原告依法申请采矿证的发放；原告为申请采矿证投入大量人力物力财力；证据四殷汇镇政府文件【殷政2008（72）号】、区政府文件【贵政发2008（60）号】真实性予以认定，证明原告取得涉案石灰石矿矿业权后进行了前期的各项准备工作，并投入了370万元的前期投入；证据五关于贵池区龙进建筑石料矿采矿权设置的复函、关于池州市龙山矿业公司贵池龙进石灰石矿变更矿种和采矿登记的复函真实性予以认定，证明被告要求原告委托勘察单位对矿区重新勘察和要求原告申请变更矿种的事实；证据六行政审批受理单、贵池区经信委备案通知、环境影响报告表预审意见、开发利用方案的准予备案函、地质环境保护与综合治理方案的备案函、详查地质报告备案证明、土地复垦方案审查意见、详查地质报告、环境影响报告表（2011）、土地复垦方案（2011）、地质环境保护与综合治理方案、开发利用方案、项目备案报告真实性予以认定，证明原告在2011年提交了一系列被告要求办理的各类矿山开工报告材料，再次申请办理采矿证。证据七关于补报采矿权出让申请项目清理漏报项目的报告、关于补报池州市龙山矿业龙进溶剂灰岩矿采矿权出让项目的报告真实性予以认定，证明原告第二次申请采矿证的发放、被告贵池国土分局漏报项目后补报涉案项目的采矿权许可审批的事实；证据八水库降等专题报告、关于贵池区殷汇镇龙山施畈水库降等的报告、关于施畈水库降等的批复、关于池州市龙山矿业有限公司采矿权有关问题的报告真实性予以认定，证明原告申请办理矿区附近施畈水库的降等、水库降等获批后及被告认可原告前期投资约370万元的事实；证据九占用龙进石山地皮补偿协议书、房屋买卖协议、龙进石灰石矿厂区道路工程决算书、施畈水库降等论证报告的费用发票、申请采矿证过程制作各类报告支出的费用发票、收据、收条真实性予以认定，证明原告取得采矿权后进行项目开发前期（两次申请办证）产生的土地补偿费、矿区道路的修建费用、矿区房屋购买的修建费用、申请办证需要准备各类报告产生的费用、施畈水库降等报告论证产生的费用。证据十信访事项处理意见书、《贵池区矿山整治方案》、《贵池区非煤矿山关闭实施方案》真实性予以认定，证明被告贵池国土分局告知原告因不符合现在池州市矿山新设准入条件而不能登记发证，区政府会议已决定关闭原告的矿山，无法取得采矿的登记发证。
本院对被告贵池区国土分局、区政府提供的证据认证如下：证据一挂牌成交确认书真实性予以认定，证明2005年2月26日，原告竞得贵池区殷汇镇龙进建筑石料用石灰石采矿权；证据二信访事项处理意见书真实性予以认定，证明因案涉矿区资源储量不符合池州市金属非金属矿山新设采矿权准入条件，不能办理采矿权登记或重新出让；证据三池州市加强非煤矿山建设项目安全准入管理工作的意见及池州市非金属矿山新设采矿权准入参考标准真实性、合法性、关联性予以认定，证明案涉矿区资源储量不符合池州市金属非金属矿山新设采矿权准入条件。证据四池州市矿山综合整治方案，池州市人民政府制定了《池州市矿山综合整治方案》，真实性、合法性、关联性予以认定。证据五关于报送《贵池区矿山综合整治方案》的报告。证据六池州市贵池区矿山综合整治方案。证据七关于《贵池区矿山综合整治方案》的批复。真实性、合法性、关联性予以认定，证明贵池区人民政府根据《池州市矿山综合整治方案》部署制定了《贵池区矿山综合整治方案》，并获得了上级主管部门批复同意。证据八《矿产资源开采登记管理办法》，真实性、合法性、关联性予以认定。
经审理查明，2005年2月26日，原告朱长法通过贵池国土分局的公开挂牌竞价，取得池州市贵池区殷汇镇龙进建筑石料用石灰石矿的矿业权，当日签订了挂牌成交确认书。2005年3月2日原告全额缴纳了成交款6万元。原告取得矿业权后按照国家政策要求预核准企业名为池州市龙山矿业有限公司，并按照办理采矿证要求，积极准备申请办理采矿证等资料，着手进行矿场所在地的道路修建、土地青苗补偿、场地平整、山体剥离、房屋修建等生产经营的前期准备，陆续投入了：一、拍卖成交款60000元；二、矿山开发配套实施费用：1、道路工程款2729916.46元；2、土地租赁及山青补偿453722.40元；3、征用房屋180平方96600元；三、办理开发矿山证件相关费用：1、矿产资源开发利用方案30000元；2、地质环境影响报告30000元；3、建设项目环境影响报告30000元；4、安全预评价报告30000元；5、路天开采设计报告20000元；四、前期投入的财务费用；1、工程开办、电力工程投资46000元；2、办公费用、工人工资214000元；合计：3740238.86元等大量资金。2006年9月12日，原告以预核准的池州市龙山矿业有限公司名义向池州市国土资源局窗口申请采矿证行政许可（第一次），贵池区国土分局当日受理。2006年9月13日，池州市人民政府办公室下发文件《关于进一步整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》【池政办（2006）46号】，该文件通知第一条：“自2006年9月13日起6个月内，在本市范围内暂停受理矿业权新设和转让申请，已经市行政服务中心受理的申请，按程序依法审查办理”。但被告贵池国土分局未在承诺的办结时间内发放采矿证，并且一直未予正式回复。
2007年10月10日，池州市矿产资源管理委员会会议纪要（第1次）决定：对申报的贵池区龙进建筑用石灰石矿、池州市铁家冲矿业有限公司白云石矿不予登记、予以收回。并明确上述矿权的收回、整合、关闭由区政府按政策规定办理。2008年7月1日，池州市贵池区殷汇镇人民政府就龙山龙进石灰石矿的开采向区政府请示给予发放采矿证【殷政（2008）72号】《关于要求办理龙山矿业采矿权证的请示》。2008年7月16日，区政府向池州市矿产资源管理委员会请示办理涉案石灰石矿的采矿证【贵政发（2008）60号】《关于贵池区龙进石灰石矿采矿权有关问题的请示》。2009年2月1日，池州市国土资源局复函贵池国土分局，经实地勘察，龙进石灰石矿赋有可开发的优质资源。2009年6月26日，贵池国土分局通知池州市龙山矿业有限公司贵池龙进石灰石矿，要求池州市龙山矿业有限公司变更矿种，补做地质报告，备齐材料重新申请，即由建筑材料类石灰石矿变更为溶剂石灰石矿。原告按照贵池国土分局要求重新编制矿产资源开发方案、重新准备环境建设土地等所有申请办理采矿证的材料，于2011年3月30日（第二次）向池州市国土资源局窗口申请采矿证的行政许可，当日池州市国土资源局受理。2011年6月29日，池州市国土资源局向安徽省国土资源厅函告，补报池州市龙山矿业龙进溶剂灰岩矿采矿权出让项目，该报告载明：池州市龙进建筑名料用灰岩矿为池州市国土资源局贵池国土分局2005年2月挂牌出让，竞买人获得采矿权后，注册成立了池州市龙山矿业有限公司，并于2006年9月提交资料申请办理采矿权登记，后在市矿管委审评过程中，要求该矿进一步对矿区进行勘察，合理充分利用资源。矿业权人在勘察工作中，发现该矿赋存有熔剂用石灰石，经会审会议研究，同意该矿办理变更矿种手续，采矿权人于2011年3月30日申报材料至行政窗口，按照省厅皖国士资函【2011】548号文件要求，对4月1日后未完成审批配号手续的采矿权出让项目进行清理时，贵池国土分局未能及时将该采矿权出让项目上报，导致漏报。考虑到该项目实际情况，无法按照皖国土资【2011】99号文件要求进行公开公示。现将该项目报告省厅，请求省厅按照4月1日前已受理，且未完成审批配号手续的采矿权出让项目进行处置。因贵池国土分局漏报了龙进溶剂用石灰岩矿项目，致使原告的采矿证许可再次搁置，最终才经安徽省国土资源厅同意备案。2013年区政府在组织政府相关部门再次审查论证时，贵池区水务局又以龙进溶剂用石灰岩矿距贵池区殷汇镇龙山施畈水库距离过近为由提出异议，随后要求原告申请相关政府部门对龙山村施畈水库进行降等处理，原告再次组织编制材料申请水库降等，2015年6月11日经贵池区水务局验收通过水库降等符合采矿法证要求。原告为二次办理证件先后投入了：1、地质评查报告60000元；2、矿产资源开发方案40000元；3、地质环境影响报告45000元；4、建设项目环境影响报告56000元；5、土地复垦方案54000元；6、水库降等论证报告345000元；7、安徽省技术项目备案报告20000元；合计620000元。2016年9月2日，池州市人民政府制定《池州市矿山综合整治方案》（池政办【2016】48号）。2016年11月11日，区政府根据《池州市矿山综合整治方案》，制定了《贵池区矿山综合整治方案》（贵政秘【2016】191号），并获得了上级主管部门池州市矿山综合整治和绿色矿山创建工作领导小组（池矿综字【2016】1号）文件批复同意。该方案分区域、分矿种推进矿山综合整治，提升矿产资源开发利用水平，改善生态环境，依法对全区所有矿山进行关闭、停产和整合，实现总量控制，动态平衡。……推动矿山逐渐向重点开采区集中，做到矿产资源合理勘查开发、矿区布局进一步优化。整治方案并要求接受社会监督，及时召开动员会，全面向所有矿业权人公开，深入开展形式多样的宣传发动工作，部署矿山综合整治工作。对建筑石料矿或实际以建筑石料矿生产的年产500万吨以下的矿山，一律依法予以关停，在方案发布之日起，停止生产和运输，采取关闭或延期关闭的方式进行整治。全区重新设立3家年产500万吨以上的采矿权，公开予以出让。区政府在制定该方案后，未告知原告，亦未征求原告的意见和协商处理办法。
原告在2017年7月份仍未能获准采矿权许可的情况下，向省长信箱投诉，贵池国土分局于2017年8月21日通过《信访事项处理意见书》正式告知原告，称其核查情况：殷汇镇龙进建筑石料用石灰石矿位于殷汇镇龙山境内，我局于2005年2月挂牌出让，竞买人摘牌获得矿权后注册成立了“池州市龙山矿业有限公司”，为殷汇镇重点招商引资企业。期间，你公司通过道路修建、场地平整等完成了矿山基建工作，估算总投资约370万元。……鉴于你矿采矿权系已挂牌出让获得，登记资料等均已备齐，且延迟办理采矿许可证登记手续非你矿主观故意。为解决历史遗留问题，经区政府同意；2012年在修编《池州市矿业权设置方案》时，将你矿权纳入了设置方案，并经省国土厅批复同意。处理意见：目前，龙进石灰石矿矿区范围内保有资源储量154.31万吨，已不符合池州市金属非金属矿山新设采矿权准入条件（生产规模100万吨／年，服务年限10年，可采储量1000万吨）。根据《贵池区矿山综合整治方案》的要求，你矿矿权已被列入关闭矿山范围。按照方案，你矿不能重新挂牌出让办理采矿权登记发证事项。原告得知龙进石灰石矿被列入关闭范围后，一直积极向被告方提出要求希望能获得合理赔偿，但被告一直没有进行具体的协商和制定具体的赔偿、补偿方案。
本案争议焦点：一、区政府作出的《贵池区矿山综合整治方案》、《贵池区非煤矿山关闭实施方案》是否合法；二、被告的具体行政行为是否构成违约；三、被告应否赔偿原告的直接财产损失435.5万元和支付利息损失及应否赔偿石灰石矿的开采价值。
本院认为，一、关于区政府作出的《贵池区矿山综合整治方案》、《贵池区非煤矿山关闭实施方案》是否合法问题。为了切实做好池州市矿山综合整治工作，实现资源开发与环境保护相协调，减少矿山开发对生态环境的影响，提高矿产资源节约集约化利用水平，实现经济效益、社会效益、生态效益的有机协调统一，池州市人民政府根据《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国安全生产法》、《安徽省非煤矿山管理条例》等相关法律法规和政策文件要求，制定了《池州市矿山综合整治方案》。该方案要求各县（区）政府作为本次矿山企业整治行动工作的责任主体，负责组织矿山综合整治及绿色矿山创建工作，确定具体的停产整治、关停等方案，并组织对绿色矿山进行专项验收。池州市贵池区人民政府根据该方案部署，依据贵池区矿产资源总体规划及贵池区“十三五”发展目标等要求，制定了《池州市贵池区矿山综合整治方案》。该方案经贵池区政府常务会议、区委常委会审议通过，并经池州市矿山综合整治和绿色矿山创建工作领导小组批复同意。根据《贵池区矿山综合整治方案》及《贵池区矿产资源总体规划（2016-2020年）》要求，为顺利开展贵池区矿山关闭工作，全面完成矿山整治目标和任务，结合贵池区实际，制定了《贵池区非煤矿山关闭实施方案》，该实施方案是贵池区矿山综合整治方案的具体细化和实施办法。综上，区政府制定的《贵池区矿山综合整治方案》、《贵池区非煤矿山关闭实施方案》合法。
二、关于被告的具体行政行为是否构成违约问题。贵池国土分局在实施《贵池区矿山整治方案》、《贵池区非煤矿山关闭实施方案》关闭龙进石灰石矿的行政行为程序违法，构成违约。《贵池区矿山综合整治方案》明确规定：整治方案上报市矿山综合整治和绿色矿山创建工作领导小组审查通过并向社会公开后实施，重点做到接受社会监督。及时召开动员会，全面向所有矿业权人公开，深入开展形式多样的宣传发动工作，部署矿山综合整治工作。该整治方案附件2并明确：贵池国土分局牵头负责整治工作，制定整治和矿山整合方案，指导矿山做好整合关停工作。但是具体经办的行政机关贵池国土分局对关闭矿山的行政行为，既没有通知原告，也没有征求原告的意见，违反基本程序规则。直至2017年7月份原告被迫无奈向上级政府部门投诉，贵池国土分局才于2017年8月21日通过信访处理意见书正式告知原告，龙进溶剂用石灰岩矿已经不符合池州市非金属矿山的新设采矿权的准入条件，根据区政府的《贵池区矿山综合整治方案》，已被列入关闭矿山范围，不能办理采矿权的登记发证。《贵池区非煤矿山关闭实施方案》是贵池区矿山综合整治方案的具体细化和实施办法。被告应按照该实施方案积极和原告协商，制定赔偿或补偿方案，原告得知龙进石灰石矿被列入关闭范围后一直积极向被告方提出要求希望能获得合理赔偿，但贵池国土分局没有具体的答复和协商赔偿方案，损害了权利人的合法权益，亦不赋予权利人救济途径。综上，被告贵池国土分局在实施《贵池区矿山整治方案》关闭龙进石灰石矿的行政行为构成违约。
三、关于被告应否赔偿原告的直接财产损失435.5万元和支付利息损失及应否赔偿石灰石矿的开采价值的问题。
被告制定《贵池区矿山综合整治方案》，是为了加快转变发展方式，推动产业结构调整升级，优化资源配置，促进矿产资源合理开发和利用。因此，该方案系为国家、社会公共利益的需要而制定。但根据《贵池区矿山综合整治方案》的要求，原告矿业权已被列入关闭矿山范围，也不能重新挂牌出让办理采矿权登记发证事项。故因政策调整，贵池国土分局在实施《贵池区矿山整治方案》、《贵池区非煤矿山关闭实施方案》关闭龙进石灰石矿的行政行为构成违约，但是其违约的主要原因是政策调整，故应承担补偿原告损失的后果。就本案而言，原告基于对公开挂牌竞价取得池州市贵池区殷汇镇龙进建筑石料用石灰石矿的采矿权的信赖，并对取得采矿许可产生合理期待，而进行的合法投入则转化为损失。因此，补救措施应当着眼于原告损失的弥补，以实现公共利益和个体利益的平衡。根据审理查明的事实，原告在申请办理采矿证等前期准备工作中，按照办理采矿权登记要求着手进行矿场所在地的道路修建、土地青苗补偿、场地平整、山体剥离、房屋修建等生产经营的前期准备，陆续投入了3740238.86元等大量资金，该事实亦经池州市贵池区殷汇镇政府文件【殷政2008（72）号】、区政府文件【贵政发2008（60）号】等文件予以确认，证明原告取得涉案石灰石矿采矿权后进行了前期的各项准备工作，并投入了370万元。原告为二次办理证件先后投入了地质评查报告、矿产资源开发方案、建设项目环境影响报告、土地复垦方案、水库降等论证报告、安徽省技术项目备案报告等相关费用620000元。故原告自2005年2月26日通过公开挂牌竞价取得龙进石灰石矿矿业权后，在申请办理采矿证等准备工作中合计投入了4360238.86元。考虑到原告在未取得采矿许可的前提下，陆续投入道路修建、土地青苗补偿、场地平整、山体剥离、房屋修建等大量资金，其自身亦有一定的过错，且其主张损失的证据中亦有不扎实的部分，故根据相关法律规定，本院结合案件事实，综合考虑被告以补偿原告的直接财产损失218万元（436万元一半）为宜。
综上，被告贵池国土分局行政行为因政策性原因违约，应补偿原告相关损失。根据《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条、第一百零八条：《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项、第七十八条第二款之规定，判决如下：
一、确认安徽省池州市贵池区人民政府作出的《贵池区矿山整治方案》、《贵池区非煤矿山关闭实施方案》合法。
二、被告池州市贵池区自然资源和规划局补偿原告直接财产损失218万元人民币。
三、驳回原告的其他诉讼请求。
案件受理费50元由安徽省池州市贵池区自然资源和规划局负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审判长　桂　群
审判员　叶光氢
审判员　钱跟东
二〇一九年十二月二十三日
法官助理陈利华
书记员田玉
附本案适用法律：
最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释
《中华人民共和国行政诉讼法》
第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；
（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；
（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；
（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；
（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；
（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；
（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；
（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；
（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；
（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；
（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。
除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。
第七十八条
被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。
《中华人民共和国合同法》
第六十条当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。
第一百零七条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。
第一百零八条当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行合同义务的，对方可以在履行期限届满之前要求其承担违约责任。