南通东之杰电气有限公司与南通市启东生态环境局、启东市人民政府行政复议一审行政判决书
江苏省如皋市人民法院
行 政 判 决 书
（2019）苏0682行初28号
原告南通东之杰电气有限公司。住所地启东市启东科技创业园青年东路1号。
法定代表人陈健，总经理。
委托代理人倪志涵，江苏瀛慈律师事务所律师，特别授权。
被告南通市启东生态环境局，住所地启东市紫薇中路718号。
负责人郭建辉，局长。
出庭负责人陆杰，南通市生态环境局分管局长。
委托代理人钱宇春，南通市启东生态环境局法宣科工作人员，特别授权。
委托代理人谢洁华，江苏扬子江律师事务所律师，特别授权。
被告启东市人民政府，住所地启东市汇龙镇世纪大道1288号。
法定代表人葛志娟，市长。
委托代理人张克伟，启东市司法局工作人员，特别授权。
委托代理人朱黄飞，上海市凌云永然律师事务所律师，特别授权。
原告南通东之杰电气有限公司（以下简称东之杰公司）不服原启东市环境保护局行政处罚及启东市人民政府行政复议，于2019年7月1日以南通市启东生态环境局（以下简称启东生态环境局）、启东市人民政府为被告向本院提起行政诉讼。本院于当日立案受理，并向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年8月20日公开开庭审理了本案，原告东之杰公司委托代理人倪志涵，被告启东生态环境局出庭负责人陆杰及委托代理人钱宇春、谢洁华，被告启东市人民政府委托代理人张克伟、朱黄飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
启东市环境保护局于2019年1月28日作出启环罚字〔2019〕7号《行政处罚决定书》（以下简称处罚决定书），认定：东之杰公司于2011年5月领取工商营业执照，公司年产50台升降机项目需配套建设的环境保护设施未建成即投入生产至今，该行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条之规定。依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条之规定，责令东之杰公司年产50台升降机项目自收到处罚决定书之日起一个月内改正，并处罚款人民币200000元。
被告启东市人民政府于2019年6月14日作出〔2019〕启行复第19号行政复议决定书，决定维持被告启东生态环境局于2019年1月28日作出的启环罚字〔2019〕7号《行政处罚决定书》。
原告东之杰公司诉称，原告不属于需要配套环境保护设施，且经主管部门备案后也没有明确需要环境保护设施的配置，启东市环境保护局以原告未建成建设环境保护设施为由进行处罚属于事实不清。原告于2015年开始建设项目生产经营，其未建环境保护设施如果属于应当处罚行为，其发现时间已经超过了两年，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。《建设项目环境保护管理条例》于2017年10月1日起施行，此前适用1998年版的《建设项目环境保护管理条例》，根据“从旧兼从轻”的原则，如果认为原告的行为违法，应当适用旧法处责令停止生产或使用，处十万以下的罚款。原告在启东市环境保护局进行调查和处罚过程中积极配合工作，对启东市环境保护局提出的问题积极整改，在处罚决定书下达之前就已经完成了整改，原告之前的排放达标未对自然环境造成危害，原告行为轻微且及时纠正，没有造成危害后果，可以适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条予以处罚。请求法院依法判决撤销启东市环境保护局启环罚字〔2019〕7号《行政处罚决定书》及启东市人民政府〔2019〕启行复第19号行政复议决定书，并由被告承担诉讼费用。
原告向本院提交证明其主张的证据如下：
证据1、原告营业执照，证明原告诉讼主体资格。
证据2、行政处罚事先告知书；
证据3、行政处罚决定书；
证据2-3证明启东市环境保护局行政处罚错误，未给予原告充分的听证权利。
证据4、行政复议决定书，证明被告启东市政府维持原处罚错误。
证据5、纳入环境保护登记管理建设项目自查评估报告，证明原告响应政府部门号召完成了建设项目自查评估，且当时环境主管部门通过了备案，并没有明确是否需要以及建立何种环境保护设施，且原告建设项目属于登记一批的建设项目，已经纳入环保的日常管理。
证据6、第154号检测报告；
证据7、第195号检测报告；
证据6-7证明原告方经第三方机构检测，气体排放经车间机械通风即可达标，环境保护设施并不是必须建设的事实，以及车间的机械通风可以达到环境保护设施的作用。
证据8、WL334号检测报告；
证据9、江苏力维检测科技有限公司职业病危害因素检测报告；
证据10、江苏安泰安全技术有限公司职业病危害因素检测报告；
证据8-10证明原告经第三方机构鉴定其喷漆车间的空气质量达标，更可以证明室外挥发的废气也是达标的，不构成污染。
证据11、环保喷漆房采购合同；
证据12、盐城耀达涂装设备有限公司安装合格证明；
证据13、第201号检测报告；
证据11-13证明原告在被告调查后立即进行了整改，且整改后的环境保护设施经第三机构检测符合标准。
证据14、厂房租赁协议，证明原告从2015年5月1日起进行项目建设。
被告启东生态环境局辩称，东之杰公司违法事实清楚，启东市环境保护局适用法律准确，处罚程序合法。原告的诉讼理由不能成立，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告启东生态环境局向本院提交了证明行政行为合法性的以下证据、依据：
一、职权依据：1、《中华人民共和国环境保护法》第十条，证明启东市环境保护局是负责本行政区域内的环境保护工作的职能机关，负有依法对环境保护实施统一监管的法定职责。
二、执法程序：证明启东市环境保护局对原告的行政处罚程序合法。
2、《环境行政处罚办法》第四十八条；
3、行政处罚决定书及送达回证一份；
4、陈述申辩材料一份；
5、行政处罚事先告知书及送达回证。
三、法律适用：证明启东市环境保护局适用法律正确。
6、《建设项目环境保护管理条例》第十五条；
7、《建设项目环境保护管理条例》第二十三条；
8、《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条。
四、事实证据
9、调查询问笔录三份，证明原告年产50台升降机项目正在生产，喷漆车间内无废气吸收装置，喷漆作业产生的废气直接无组织排放至外环境；
10、现场监察记录4份，证明2017年12月19日启东市环境保护局已要求原告严格按照自评估报告要求对喷漆车间加装废气治理设施。2018年10月12日原告负责人表示将于10月底加装废气治理设施。2018年11月2日原告年产50台升降机项目正在生产，喷漆作业产生的废气直接无组织排放至外环境，喷漆车间内仍无废气吸收装置；
11、环境违法案件现场照片证据1组，证明2018年11月2日现场检查时，原告涂装车间内有工人正在进行喷漆作业，现场无任何配套治理设施，废气直接无组织排放。同年11月13日该公司尚未完成喷漆房建设，喷漆房的废气治理设施正在搭建，11月13日及14日均于厂区南侧露天喷漆。2018年12月18日南通交叉检查如皋检查组前往该公司检查时发现该公司有露天喷漆行为；
12、营业执照复印件；
13、身份证材料1组，与证据12证明主体情况；
14、原告自查评估报告，证明该公司自查评估报告中第九章明确提出改进措施：“建议对上漆过程中产生的有机废气加集气罩收集，经活性炭吸附处理后排放”，同时申请人出具了《环保承诺函》，保证针对该项目存在的环境问题按期完成整改工作。但申请人自报告结束至现场检查时，一直未配建相应治理设施。
五、其他
15、关于原告公司的信访举报登记表，证明由于原告废气无组织排放，造成信访投诉不断，周边群众反应强烈。
被告启东市人民政府辩称，被告启东市人民政府作出的行政复议决定程序合法、主要事实认定清楚、证据确凿、适用法律正确，依法应予维持。
被告启东市人民政府向本院提交以下证据：
一、职权依据：《中华人民共和国行政复议法》，证明启东市人民政府具有主体资格。
二、执法程序：行政复议申请、受理审批表、答复通知书及送达回证、延长审查通知书、发文审批书及送达回证、行政复议决定书、发文审批表、送达回证，证明行政程序合法。
三、法律适用：《中华人民共和国行政复议法》第二条、第二十八条；《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条，证明适用法律正确。
四、事实证据：
1、原告申请复议时提交的材料：行政处罚事先告知书、行政处罚决定书、纳入环境保护登记管理建设项目自查评估报告、检测报告两份、环保漆房采购合同、原告公司职业病危害因素检测报告三份、营业执照副本、法定代表人身份证复印件、厂房租赁合同。
2、启东生态环境局在复议阶段提交的答复材料：启东市环境监察大队询问笔录三份、现场检查（勘察）笔录四份、环境违法案件现场照片证据14张、行政处罚事先告知书、申述材料、行政处罚决定书、原告营业执照复印件、关于原告公司年产50台施工升降机项目的环保承诺函、启东市环保未批先建建设项目备案表、一般企业信访举报案件登记表4份、启东市12345公共服务热线任务单、行政答复书，证明行政复议决定事实认定清楚，证据确凿。
经庭审质证，原告东之杰公司对被告启东生态环境局提供的证据发表质证意见认为，对职权依据三性没有异议；对执法程序真实性没有异议，但是在听证权利的保护方面原告的听证权利没有得到充分的保障。对于法律的适用，原告认为被告在作出处罚的法律依据引用错误。《建设项目环境保护管理条例》第十五条和第二十三条规定针对的是需要配套建设环境保护设施的情形，原告的生产过程当中并不需要环境保护设施，而且在原告2016年11月18日申请的启东市环保未批先建项目的备案表中，主管部门也并未对环境保护设施具体需要哪些环境保护设施予以明确。而且依照启东市启政办发2016-58号文件，原告的建设项目属于登记一批的建设项目，并未出现在整治一批当中，说明原告的案涉项目经主管部门审批登记后予以通过，纳入到了正常的环境管理当中，在处罚之前登记之时被告并没有要求原告配套何种的环境保护设施，以及需不需要配套环境保护设施，现在又以建设项目环境保护管理条例进行处罚，不符合法律依据。对于事实证据、询问笔录和检查监察的记录原告是在起诉之后收到答辩状之后才看到，其中并无出现执法人员证件的复印件，以及提供的现场照片均是复印件，具体的真实性由法院审核。原告从2016年开始经营公司的经营项目中一直都有喷漆这一项，但是案涉的信访举报均出现在2018年，结合当地的拆迁状况，不排除当地居民因没有得到拆迁而作出的泄愤举报。对被告启东市人民政府所举证据的三性无异议。
被告启东生态环境局对被告启东市人民政府所举证据的三性无异议，对原告所举证据发表质证意见认为，对证据1营业执照三性没有异议，营业执照记载原告成立日期是2011年5月18日，登记时间是2016年5月5日。对证据2、3三性没有异议，被告已经保证了原告听证的权利。对证据4三性没有异议。对证据5自评估报告的真实性没有异议，合法性和关联性有异议。原告提供的起诉状以及租赁合同中可以看到原告从2015年开始，在现在的经营地址即启东科技创业园青年东路一号开始建设项目的生产经营，并且原告庭审中也陈述了自2016年开始生产经营，根据江苏省环保委员会关于全面清理整治环境保护违法违规建设项目的通知，这一份文件清理的对象为新环境保护法实施之前，即2015年1月1日之前，辖区内未取得环境影响评价批复文件的在建和已建成的建设项目。根据原告提供的材料，原告2015年进行了搬迁，建设项目的地点有了重大变动，属于2015年1月1日以后新建的建设项目，不属于可以进行全面清理整治的违法违规建设项目的对象，不符合登记一批的管理要求，原告的自评估报告不具有合法性，应当予以撤销。因此原告的建设项目未取得相关环境影响评价手续，也未配建相应的污染防治设施即投入生产，环境违法事实存在。被告在执法过程当中一直要求原告配建相应的治理设施，原告并未完成自评估报告当中的改进措施的要求以及环保承诺函当中承诺的内容，对原告提出完成了自评估报告就已经完成了配套环保设施的主张不予认可。在原告提出的未批先建建设项目备案表中，原告自诉的开工建设时间为2011年5月，投入运行时间为2012年1月，并对真实性和完整性负完全责任，由法定代表人陈健签字，原告通过欺骗的手段取得了自评估报告，该份报告是无效的。关于证据6-7，真实性无异议，关联性有异议。根据该份检测报告可以看出原告废气产生的工艺为喷漆、焊接、打磨，无排气筒，无处理设施。监测点在厂界无组织废气测点，该份报告只能说明2016年监测时原告的厂界无组织废气排放达标，被告认为检测结果受喷漆工作量大小、喷漆废气的排放量大小以及喷漆地点距离厂界远近等因素影响，一时的监测合格并不代表原告的建设项目在生产过程中一直能够保持达标排放，不能用2016年的监测报告来证明2018年现场执法检查时的达标排放。其次，厂界无组织废气达标并不代表该建设项目就可以不需要配套环保设施。根据《中华人民共和国环境保护法》第42条的规定，排放污染物的企业、事业单位和其他生产经营者应当采取措施，防止在生产建设或者其他活动中产生的废水、废气、废渣等等一系列对环境的污染和危害，落实环保措施、防治环境污染是排污者的法定义务，任何单位和个人都必须履行。原告的建设项目喷漆废气无组织排放，造成一定异味，应当配建相应的环保治理设施进行处置，对无组织排放的废气进行收集及处理。对于证据8-10真实性无异议，关联性有异议。职业病危害因素的检测与环境污染物排放的标准不同，该组报告与本案无关。对证据11当事人提供的喷漆房合同、检测报告以及验收报告都是复印件，真实性请法院核查，被告对其关联性有异议，当事人提供的喷漆房合同、检测报告及验收报告均在被告现场执法检查之后，被告作出的相关处罚告知和决定是基于执法人员2018年12月2日在原告的现场检查时发现的违法行为，根据法律规定进行了处罚。对喷漆房验收报告的真实性有异议，执法现场照片显示，2018年11月13日，该公司尚未完成喷漆房建设，喷漆房的废气治理设施正在搭建。对于厂房租赁协议三性都没有异议，该份协议说明了原告在2014年的12月12日签订的租赁合同，从原来的地点搬迁到了启东市青年东路1号，租赁期限从2015年5月1日起至2020年4月30日止，证明了原告现在的建设项目是自2015年开始建设，而并非从2011年开始建设，说明原告的建设项目是在2015年以后投产的，不应当编制自评估报告，而应当办理建设项目环境影响评价手续及竣工验收手续，自评估报告是不合法的无效的。
被告启东市人民政府对原告所举证据同被告启东生态环境局的质证意见，对被告启东生态环境局所举证据的三性无异议。
本院对上述证据认证如下：对各方当事人均不持异议的证据，本院依法予以认定。被告启东生态环境局所提供证据是在行政执法过程中依职权制作或收集的，能够证明案件事实，对其关联性、合法性、真实性本院予以认定。被告启东市人民政府所提交的证据能够证明其复议程序合法。
经审理查明，东之杰公司成立于2011年5月18日，类型为有限责任公司，2016年5月5日营业执照登记的住所地为启东科技创业园青年东路1号，经营范围为施工升降机（B级）、电梯制造、安装、维修；电动机及控制器、建筑工程用机械、建筑材料生产专用机械制造、销售、安装、修理、租赁；自营和代理各类商品和技术的进出口业务（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。
2016年11月18日，东之杰公司取得《纳入环境保护登记管理建设项目自查评估报告》，并向启东市环境保护局出具环保承诺函，明确表示通过组织开展自查，公司已针对该项目存在的环境问题有针对性的制定了环保改进工作计划，并保证按期完成改进工作，在项目运行过程中将严格遵守环保法律法规，认真落实各项环境管理要求。自查评估报告第九章评估结论与改进措施明确改进措施为按照规定设置环保标志，加强职工环境风险教育，编制有关环境风险应急预案，建议对上漆过程中产生的有机废气加集气罩收集，经活性炭吸附处理后排放。
2017年12月19日，启东市环境监察大队工作人员陈存健、郁惠斌、陆泳全到东之杰公司进行检查，现场检查情况：1、该单位加工车间正在生产，喷漆车间不在作业，车间内有异味，喷漆车间外有工人露天进行打磨作业；2、该单位主要生产设备为剪板机、折弯机、车床、钻床、锯床、焊机、抛丸机及切割机，主要生产工艺为下料-机械加工-焊接-抛丸-上漆-装配-入库；3、该单位喷漆车间内无废气吸收装置，东侧墙面有三个排风扇，喷漆作业产生的废气直接无组织排放至外环境。监察意见：要求东之杰公司严格按照自评估报告的改进措施，对喷漆车间产生的废气进行有效处理后排放。
2018年10月12日，启东市环境监察大队工作人员郁惠斌、方媚到东之杰公司进行检查，现场检查情况：1、该单位正在生产；2、东侧彩钢棚涂装车间内工人正在进行喷漆作业，车间内有异味；3、该单位涂装车间内无废气吸收装置，喷漆作业产生的废气直接无组织排放至外环境；4、该厂负责人表示将在10月底完成废气处理装置安装工作。监察意见：要求东之杰公司立即停止喷漆作业，待相关污染防治措施完善后方可投入生产。
2018年11月2日，启东市环境监察大队工作人员陆泳全、曹宋磊到东之杰公司进行检查，现场检查情况：1、该公司东侧彩钢棚涂装车间内工人正在进行喷漆作业，车间内有一定异味；2、该公司喷漆车间内无废气吸收装置，喷漆作业产生的废气直接无组织排放至外环境；3、该厂负责人表示已与盐城耀达涂装设备制造有限公司签订合同，合同约定于11月30日前完成所需设备的供应、安装。监察意见：要求东之杰公司立即停止喷漆作业，待相关污染防治措施完善后方可投入生产。2018年12月18日，南通交叉检查如皋检查组对东之杰公司现场检查时发现该公司现场存在露天刷漆行为。
另查，就东之杰公司的油漆味扰民问题，东之杰公司周边居民多次向12345及南通网进行举报。
2018年12月20日，启东市环境保护局作出了启环罚告字〔2018〕123号《行政处罚事先告知书》，告知书载明了拟作出行政处罚的事实和理由、依据及依法享有陈述申辩、听证的权利，并于2019年1月7日送达原告。原告于2019年1月8日提出陈述申辩意见认为其系生产过程中产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动，违反了《中华人民共和国大气污染防治法》，启东市环境保护局应按照该法第一百零八条“给予2万元以上20万元以下的罚款”幅度处罚，而非《建设项目环境保护管理条例》第二十三条“20万元以上100万元以下的罚款”幅度处罚，东之杰公司的环保违法情节轻微并及时纠正，未造成环境影响及经济损失，没有给社会及周边百姓造成经济损失及后果，不应给予行政处罚。2019年1月28日启东市环境保护局作出被诉行政处罚决定，该行政处罚决定书于2019年1月30日送达原告。原告不服，于2019年3月21日向被告启东市人民政府提出行政复议申请，被告启东市人民政府于当日立案受理，同日向启东生态环境局发出行政复议答复通知书，启东生态环境局于2019年4月4日提交复议答复书及相关证据材料，同年5月17日，经启东市人民政府负责人批准，依法延长审查期限三十日。2019年6月14日，启东市人民政府作出被诉行政复议决定书并于2019年6月19日向双方邮寄。原告于次日签收并于2019年7月1日诉至本院，要求判如所请。
根据当事人诉辩主张及当庭陈述，本案的争议焦点是启东市环境保护局作出行政处罚决定是否合法？被告启东市人民政府作出的复议决定程序是否合法？
本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第二款之规定，县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。故启东市环境保护局有对违反环境保护法律法规的违法行为的查处职责。
本案中，启东市环境保护局作出的被诉行政处罚决定合法，被诉行政复议决定程序合法。具体理由如下：
第一、被诉行政处罚决定认定的事实存在，证据确凿。2016年11月18日，东之杰公司取得的《纳入环境保护登记管理建设项目自查评估报告》第九章明确建议对上漆过程中产生的有机废气加集气罩收集，经活性炭吸附处理后排放。东之杰公司出具的环保承诺函亦明确了针对项目存在的环境问题按期完成整改工作。2017年12月19日启东市环境保护局工作人员在东之杰公司现场检查时针对其存在问题要求东之杰公司严格按照自评估报告的改进措施，对喷漆车间产生的废气进行有效处理后排放。在其后的两次检查中，针对原告年产50台升降机项目需配套的环境保护设施尚未建成就开始投入生产的情况，启东市环境保护局多次提出监察意见，要求东之杰公司立即停止喷漆作业，待相关污染防治措施完善后方可投入生产，但原告并未根据多次作出的承诺及时进行整改。
第二、被诉行政处罚决定适用法律正确，量罚适当。《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定，违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。本案中，原告存在环境保护设施未建成，建设项目即投入生产或者使用的违法事实，且经过环保部门的多次检查均未能整改，违法行为一直处于持续的状态。故本案不存在原告所主张的适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定的从轻减轻行政处罚的情形及第二十九条关于违法行为在二年内未被发现不给予行政处罚的情形，也不符合按照“从旧兼从轻”的原则适用1998年施行的《建设项目环境保护管理条例》。启东市环境保护局针对原告的上述违法行为，责令原告一个月内改正违法行为并处罚款20万元符合法律规定。
第三、被诉行政处罚决定程序合法。本案中，被告启东市环境保护局通过三次现场检查，发现原告的违法行为，于2019年1月7日向原告送达了《行政处罚事先告知书》，告知其拟作出处罚的事实和依据，以及相应的陈述申辩和听证权利，原告在法定期限内向启东市环境保护局提出陈述申辩意见，但未提出听证申请，应视为其对听证权利的放弃。被告启东市环境保护局于2019年1月28日作出被诉行政处罚决定并于2018年1月29日依法送达原告，该程序符合法律规定，并无不当。
第四、被诉行政复议决定程序合法。原告于2019年3月21日向被告启东市人民政府提出行政复议申请，被告启东市人民政府于同日立案受理并向启东生态环境局发出行政复议答复通知书，启东生态环境局于2019年4月4日作出答复书及相关证据材料，同年5月17日，经启东市人民政府负责人批准，依法延长审查期限三十日。2019年6月14日，启东市人民政府于作出被诉行政复议决定书并于2019年6月19日向双方邮寄送达，其行政复议程序合法。
综上，原启东市环境保护局作出的被诉行政处罚决定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法。被告启东市人民政府行政复议决定程序合法。原告的诉讼请求不符合法律规定，本院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：
驳回原告南通东之杰电气有限公司的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告南通东之杰电气有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：江苏省南京市中级人民法院，开户行：中国工商银行南京汉口路支行，账号：43×××18）。
审　判　长　王华审判员薛专
人民陪审员　丁　　小　　雁
二〇一九年十二月十九日
书　记　员　宗　　美　　兰
附：《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。