南通市旭升手套有限公司与如东县环境保护局环保行政处罚一审行政判决书
江苏省海门市人民法院
行 政 判 决 书
（2013）门行初字第0115号
原告南通市旭升手套有限公司。
法定代表人蔡兵。
委托代理人王军。
被告如东县环境保护局。
法定代表人张必如。
委托代理人姚丽华。
委托代理人张捷。
原告南通市旭升手套有限公司（以下简称旭升公司）不服被告如东县环境保护局环保行政处罚决定一案，本院于2013年11月20日依法立案受理后，于同年11月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于12月13日公开开庭审理了本案。原告旭升公司法定代表人蔡兵的委托代理人王军，被告如东县环境保护局法定代表人张必如及其委托代理人姚丽华、张捷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告如东县环境保护局于2013年5月14日对原告旭升公司作出东环罚字（2013）13号行政处罚决定，认定旭升公司年产50万打丁腈手套扩建项目已超过试生产期限，配套建设的环保设施未通过环保三同时验收，主体工程已正式投入生产，违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十三条之规定，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定，作出责令旭升公司停止丁腈浸胶手套加工项目的生产，处罚款人民币1万元的行政处罚决定。被告在答辩期限内向本院提供了以下证据及依据：
第一组证据：1、《中华人民共和国环境保护法》第七条第二款；2、如东县环境保护局组织机构代码证复印件一份。证明被告作出行政处罚的法定主体资格。第二组证据：1、原告的工商营业执照；2、原告的组织机构代码证；3、2013年4月21日、4月25日被告执法人员对原告制作的现场监察记录各一份；4、2013年4月25日被告执法人员在原告生产车间拍摄的图片证据二张；5、2013年4月21日被告对原告厂界下风向臭气浓度监测报告一份；6、原告年产50万打丁腈手套扩建项目环评报告（部分）及环评批复一套；7、被告2013年1月17日出具的《南通市旭升手套有限公司年产50万打丁腈手套生产项目现场检查意见的函》一份；8、南通市旭升手套有限公司举报情况统计表一份；9、在试生产期的2013年1月24日、3月28日，被告执法人员制作的原告现场监察记录各一份；10、2013年1月24日被告对原告厂界下风向臭气浓度监测报告一份；11、2013年1月24日被告对原告锅炉烟气污染物排放浓度监测报告一份；12、2013年3月17日被告对原告厂界下风向臭气浓度监测报告一份；13、2013年3月17日、3月28日被告对原告锅炉烟气污染物排放浓度监测报告各一份；14、原告的二份承诺；15、被告对原告作出的责令改正违法行为决定书及送达回执、照片证据各一份；16、原告《关于对南通市旭升手套有限公司﹤年产50万打丁腈手套扩产项目环评﹥重新审批的申请》及被告批复意见；17、原告《关于要求延长试生产期的请示报告》一份；18、被告《关于不同意南通市旭升手套有限公司延长试生产申请的函》及送达回执各一份；19、原告《关于年产50万打顶腈手套扩建项目竣工环保验收的请示》一份；20、被告《关于南通市旭升手套有限公司年产50万元打丁腈手套扩建项目竣工环保验收的请示的回函》及送达证明各一份。
第三组证据：1、行政处罚决定书及送达回执；2、环境违法行为立案查处立案审批表；3、被告作出的案件调查报告；4、环境行政处罚案件呈批表；5、行政处罚集体讨论记录；6、行政处罚事先（听证）告知书及送达回执；7、原告对行政处罚的申辩意见；8、行政处罚当事人陈述和申辩审查表。
被告提供的法律依据：1、《建设项目环境保护管理条例》第二十三条、第二十八条；2、国家环境保护总局《关于建设项目主体工程投入生产认定问题的复函》（环函（2013）380号）；3、《制定地方大气污染物排放标准的技术方法》GB／T13201—91，4、国家环境保护部《关于切实加强风险防范严格环境影响评价管理的通知》（环发（2012）98号）。原告旭升公司诉称：一、被告处罚的证据不足。根据《建设项目环境保护管理条例》及《建设项目竣工环境保护验收管理办法》的相关规定，建设项目投入试生产为三个月，试生产三个月不具备环境保护验收条件的建设项目，可申请延长生产期，最长不超过一年，原告没有违反法律法规的行为，确保达标排放，通过技术改造，也无需设定卫生防护距离；二、被告行政处罚适用法律不当。根据国家环保总局《关于企业试生产期间违法行为行政处罚的有关法律问题》第二条第二款规定，前置程序是责令限期竣工验收，未经这一程序对原告处罚适用法律不当。请求法院判令撤销被告被诉具体行政行为。
如东县环境保护局辩称：一、我局对原告作出行政处罚是履职行为；二、行政处罚事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律准确；三、原告的诉讼理由不能成立。原告认为其三个月试生产期满需予以延期、没有违反法律法规的理由不能成立，原告存在超标排放行为，设定卫生防护距离有法定依据，被告引用《关于企业试生产期间违法行为行政处罚意见的复函》是对试生产期间违法行为的行政处罚意见，我局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条，对原告建设项目需要配套建设的环境保护设施未经验收，主体工程既已正式投入生产的行为作出行政处罚，适用法律并无不当，请求判决维持我局作出的行政处罚决定。经庭审质证，本院对被告所举证据作如下确认：被告提供的证据，取得程序和收集方式合法，具有证据关联性、合法性、真实性的特征，应作为认定本案事实的根据。《中华人民共和国行政处罚法》效力高于部门规章，如东县人民政府颁发执法证符合相关规定。原告以被告有两名执法人员持有的是如东县人民政府颁发的执法证，否定被告执法合法性的理由，不能成立，本院不予采纳。
经审理查明，2013年1月17日，被告对原告年产50万打丁腈手套扩建项目进行试生产前检查后，批准了原告的试生产申请，并要求原告在“2013年4月17日前须委托如东县环境监测站完成验收检测工作并办理环保设施竣工验收手续，经验收合格后方可正式投入生产”。被告于原告试生产期间的1月24日、3月17日调查发现原告未配套建设水膜除尘设施与主体工程同时投入试运行，在1月23日、24日和3月17日对被告的锅炉废气、工艺尾气排放情况进行取样分析中监测到被告的燃煤锅炉排放的烟尘、SO2浓度超过国家规定的排放标准，下风臭气浓度超过规定的排放标准。因此，被告于同年3月19日作出东环改字（2013）1号责令改正违法行为决定书，责令原告于2013年3月24日之前改正违法行为，并于3月25日前将整改情况书面报告被告。4月10日，原告以环保设备的调试还需要时间，向被告提出申请，要求延长试生产期。被告认为原告在试生产期间污染防治措施不到位，群众信访问题突出，不能做到稳定排放，且在卫生防护距离内还有3户居民未搬迁的原因，未同意原告的延期申请。
2013年4月25日，被告调查发现原告旭升公司在超过试生产期限、配套建设的环境保护设施仍未通过环保三同时验收情况下，主体工程已正式投入生产。同月26日，被告作出东环罚告字（2013）10号行政处罚事先（听证）告知书，告知原告违法事实、处罚依据和拟作出的处罚决定，并告知原告陈述、申辩和要求听证权。原告收到告知书后递交了陈述申辩书，被告认为原告的陈述申辩意见不影响被告对原告违法事实的认定和处理，未予采纳原告的免予处罚要求。5月14日，被告依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，作出东环罚字（2013）13号行政处罚决定，责令原告停止丁腈浸胶手套加工项目的生产，并处罚款人民币1万元。原告不服被告的行政处罚决定，申请行政复议。如东县人民政府经复议后，于10月25日作出东政行复（2013）21号行政复议决定书，维持了被告的处罚决定。
本院认为，《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定“建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款”。被告在作出行政处罚决定前，进行了充分的调查取证，依法告知原告拟作出行政处罚的事实、理由及依据，以及其享有的陈述、申辩和听证权。被告依据查明的事实作出处罚决定，程序合法。关于本案主要的争议：
一、试生产期延长的问题。原告在试生产时相应的配套环境保护设施未能调试完毕，排放不达标，且卫生防护距离内仍有住户未搬迁。期间，被告已经责令原告改正。试生产期是固定期间，试生产到期后，原告未经批准继续生产违反了《中华人民共和国环境保护法》第二十六条“建设项目防治污染的措施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”即“三同时”的法律规定。原告以实际试生产不满3个月，认为可以延长的理由不能成立；
二、原告是否达标排放的问题。被告的监测报告证实原告试生产期间超标排放，原告未能兑现其试生产期间的环保承诺。原告述称试生产期间以及试生产后污染防治措施落实到位，已确保达标排，有悖事实；
三、设置卫生防护距离必要性的问题。环境影响评价文件是须经环境保护主管部门审批的规范性文件，建设单位应切实遵守。原告的环境影响评价报告表明确“本项目的卫生防护距离为以生产单元为中心的50米范围”。原告提出已改无组织排放为有组织排放，认为达到了达标排放，无需设置防护距离，但未重新报批项目的环境影响评价文件，所称亦缺乏依据，本院不予采信；
四、适用法律的问题。《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施验收合格，该建设项目方可正式生产或者使用”。原告在试生产期后向被告申请环保设施竣工验收，被告审查后认为原告未能提供卫生防护距离内居民搬迁资料或项目生产单元的调整方案，不具备环保“三同时”竣工验收条件。原告在环保设施未经竣工验收的、延长试生产期申请未经同意的情况下继续生产，显然不适用原告主张的国家环境保护总局《关于企业试生产期间违法行为行政处罚意见的复函》的规定。
综上所述，被告作为环境行政主管部门，依法对本辖区内违反环境保护的行政相对人有权作出行政处罚。本案原告在试生产期存在超标排放、未落实卫生防护距离等违法违规行为。试生产到期后，原告在配套建设的环境保护设施不具备验收条件的情况下正式进行生产，也违反了环保法律法规的规定，被告对此作出的行政处罚决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。原告请求撤销该行政处罚决定，于法无据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：维持被告如东县环境保护局于2013年5月14日作出的东环罚字（2013）13号行政处罚决定。
案件受理费人民币50元，由原告南通市旭升手套有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（开户行：中国银行南通西被闸支行营业部；户名：南通市财政局；账号：4715********）。
审　判　长　　陈立新
审　判　员　　俞永平
人民陪审员　　张惠方
二〇一四年二月十八日
书　记　员　　张闽娟
附相关法律条文
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。