海东市乐都区酉和养殖专业合作社与海东市乐都区人民政府、海东市人民政府行政登记一审行政判决书
青海省海东市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）青02行初95号
原告海东市乐都区酉和养殖专业合作社。地址：青海省海东市乐都区号。
法定代表人董世学，系该合作社理事长。
委托代理人李明，甘肃昶泰律师事务所律师。
委托代理人李兴宏，甘肃昶泰律师事务所律师。
被告海东市乐都区人民政府。地址：青海省海东市乐都区。
法定代表人曾水清，系该区区长。
委托代理人董泽生，系该区农牧局工作人员。
委托代理人马启兰，青海智凡律师事务所律师。
被告海东市人民政府。地址：青海省海东市平安区。
法定代表人王林虎，系该市市长。
委托代理人马咏梅，系该市政府法制办工作人员。
委托代理人许正金，青海知安律师事务所律师。
原告海东市乐都区酉和养殖专业合作社因不服被告海东市乐都区人民政府作出的乐政﹝2018﹞53号《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》，于2018年11月6日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案登记受理后，依法组成合议庭，并于2019年3月4日依法公开开庭进行了审理。原告海东市乐都区酉和养殖专业合作社法定代表人董世学及其委托代理人李明、李兴宏、被告海东市乐都区人民政府委托代理人董泽生、马启兰、被告海东市人民政府委托代理人马咏梅、许正金均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告海东市乐都区人民政府于2018年7月6日作出乐政（2018）53号《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》。该《通告》内容为：为全面贯彻落实党中央、国务院、省委省政府和市委市政府关于生态文明建设和环境保护重大决策部署，牢固树立绿色发展理念，构建政府为主导、养殖场为主体、社会组织和公众共同参与的畜牧养殖污染治理体系，推动生态建设与畜禽规模养殖污染防治良性互动，全面发展绿色循环生态农牧业，按照《海东市贯彻落实中央第七环保督察组反馈意见整改方案》的要求，全面完成区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除整改任务，现将有关事宜通知如下：乐都区湟水河干、支流400米岸带及水源地二级保护区等禁养区内18家养殖场（乐都福乐牧业有限公司、海东市乐都区丽娇养羊专业合作社、乐都惠牧养殖合作社、乐都达佑养殖有限公司、海东市乐都区雪山藏家牦牛养殖专业合作社、乐都银财牛羊繁育专业合作社、乐都佳禾繁育有限公司、乐都天蓬养殖专业合作社、高庙镇鲁班生猪养殖场、乐都宏生源养殖专业合作社、伟望养殖专业合作社、乐都湟美养殖合作社、乐都县润德牧业有限公司、乐都县高庙西村养殖场、海东欣荣祥养殖专业合作社、瞿昙镇惠世全养殖场、乐都县酉和养殖专业合作社、乐都应财牛羊养殖专业合作社），于2018年8月15日前，畜禽全部出栏，停止生产；2018年8月30日前，拆除养殖设备。特此通告。2018年7月6日（海东市乐都区人民政府印章）
原告海东市乐都区酉和养殖专业合作社不服上述《通告》向本院诉称：原告在海东市人民政府、海东市乐都区人民政府大力支持下，于2012年8月16日投资100万元依法设立的、合法有效的养殖企业。经过多年的发展，截止2018年8月份，企业资产已达200多万元。企业成为海东市市级以上农业产业化重点龙头企业。企业正在蒸蒸日上的发展时，被告海东市乐都区人民政府做出乐政〔2018〕53号《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》，文件要求原告2018年8月15日前畜禽全部出栏、停止生产，2018年8月30日前拆除养殖设备。原告认为：作为被告海东市乐都区人民政府乐政〔2018〕53号《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》出台的规范性文件，违反了国务院办公厅《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》国办发[2018]37号文件规定，同时也违反了《中华人民共和国物权法》第四条、《中华人民共和国行政许可法》第八条、《中华人民共和国环境保护法》第二十三条、三十一条、《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条、《中华人民共和国行政处罚法》有关规定，在没有和原告协商一致、没有给予原告任何补偿，违反法律规定的程序强行要求原告关停企业的行为，严重损害了我国法律的严肃性，侵害了原告的合法权益。为了维护原告的合法权益，维护我国法律的严肃性和法律的尊严，原告向被告青海省海东市人民政府依照《中华人民共和国行政复议法》第九条之规定提起行政复议，希被告青海省海东市人民政府对被告海东市乐都区人民政府乐政〔2018〕53号《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》的合法性予以审查并撤销该文件，但被告青海省海东市人民政府没有对海东市乐都区人民政府做出的乐政〔2018〕53号《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》合法性进行审查、没有对于该行政行为严重违法、严重损害原告合法行为予以撤销，做出了错误的青海省海东市东府复决字[2018]第16号《行政复议决定书》，维持了被告海东市乐都区人民政府乐政〔2018〕53号《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》决定。原告认为：根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》第二条关于规范制发程序，确保合法有效中（三）严格制发程序。行政规范性文件必须严格依照法定程序制发，重要的行政规范性文件要严格执行评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布等程序。被告海东市乐都区人民政府没有按照国务院办公厅规定履行程序，和《中华人民共和国行政许可法》第八条第一款关于“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”该条第二款“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”的规定，违反信赖保护原则，将原告合法取得行政许可的养殖企业认定为违法，违反了《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定。同时作为被告海东市乐都区人民政府做出《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》的决定，属于取消原告经营资格的一种行政处罚，两被告违反《中华人民共和国行政处罚法》关于处罚程序和依据，对原告做出关停决定，严重损害了原告的合法权益。尤其是两被告无视《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》关于变更行政许可给被许可人造成损失应当给予补偿的规定，在《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》中对原告遭受的损失不予补偿的行为，因被告海东市乐都区人民政府对原告关停、转产、拆除的通知下达后，原告不得不将所养殖的蛋鸡和鸡苗给予低价处理，很多鸡尚未成熟，且为养殖而建设的鸡舍等固定资产全部废弃，但还要支付土地租赁费，为建设企业和企业发展所借的资金需要偿还并承担巨额利息，企业关停后无法偿还所欠的债务，被告的行为侵害了原告的合法权益，损害了法律的尊严，为了维护原告的合法权益，维护法律的严肃性，现特依法诉诸贵院，希贵院在查明事实的基础上，依法撤销被告错误的行政行为，判令被告赔偿给原告造成的全部损失。请求：1、依法审查海东市乐都区人民政府乐政〔2018〕53号《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》的合法性；2、撤销海东市乐都区人民政府〔2018〕53号《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》；3、依法补偿给原告造成的全部损失290万元；4、被告承担本案的全部诉讼费用。
原告为证明自己的主张，在法定举证期限内向本院提交了六组10份证据：第一组证据共1份，即为：2016年8月8日海东市乐都区市场监督管理局颁发的统一社会信用代码为×××的《营业执照》复印件一份。证明：原告的企业合法，诉讼主体资格适格。第二组证据共5份：1、2013年5月23日乐都县农牧局颁发的编号为(乐)动防合字第20130008号《动物防疫条件合格证》复印件一份；2、2016年12月青海省工商局、青海省精神文明办、青海省个体私营协会联合颁发的“文明诚信私营企业”《荣誉证书》复印件一份；3、国家工商行政管理总局商标局颁发的第17181229号“酉和”《商标注册证》复印件一份；4、青海省农牧厅颁发的编号719的QHGMYZ畜禽规模养殖场（小区)牌匾照片一张；5、2013年1月1日原告签订的《农村土地承包经营权流转合同书》复印件两份。上述5份证据证明：（1）原告养殖场专业或者依法成立；（2）建设程序合法，属于合法建筑物；（3）取得了被告的行政许可；（4）被告及其相关部门对于被告的发展给予了支持和肯定。第三组证据共1份，即海东市乐都区人民政府于2018年7月6日作出的乐政〔2018〕53号《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》复印件一份。证明：（1）被告海东市乐都区人民政府程序违法；（2）内容违反了《中华人民共和国行政许可法》等多部法律法规；（3）该《通告》内容损害了原告的合法权益；（4）关于禁养区的划分、不给于补偿等内容违法了《行政许可法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》等多部法律法规。第四组证据共1份，即海东市人民政府于2018年10月16日作出的东府复决字[2018]16号《行政复议决定书》复印件一份。证明：该复议决定书维持了被告海东市乐都区人民《关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》，损害原告的合法权益。第五组证据共1份，即原告分别于2015年12月31日、2016年10月30日编制的《资产负债表》和《利润表》复印件各一份（4页）。证明：原告资产及利润的情况。第六组证据共1份，即为原告养殖场被被告强制拆除的现场视频和照片（光盘1张）。证明：原告的企业被被告违法强制拆除，被告强制拆除给原告造成了经济损失。
被告海东市乐都区人民政府辩称：一、海东市乐都区人民政府作出的乐政〔2018〕53号《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通知》有事实及法律依据，为合法行政行为，不存在撤销的情形。第一，原告的养殖场位于海东市乐都区瞿昙镇红庄村，属于被告根据国家环境保护部、农业部办公厅《关于印发畜禽养殖禁养区划定技术指南的通知》、青海省农牧厅、环保厅《关于印发青海省畜禽规模养殖场废弃物处理和资源利用实施意见的通知》和乐都区制定印发的《海东市乐都区人民政府办公室转发区农牧局关于海东市乐都区畜禽养殖禁养区规划方案的通知》中划定的明确为“禁养区”范围内，即在乐都区城市规划核心区范围线外500米处。乐都区瞿昙镇是我区的核心城区，聚集居民区、学校、医院等。原告所处的位置还在主要河流湟水河岸带400米内。被告根据上述环保部和农业部《通知》划定“禁养区”的依据是：“《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条：禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（三）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（四）法律法规规定的其他禁止养殖区域。《动物防疫条件审查办法》农业部2010年第7号第五条：动物饲养场、养殖小区选址应当符合下列条件：（一）距离生活饮用水源地、动物屠宰加工场所、动物和动物集贸市场500米以上；距离种畜禽场1000米以上；距离动物诊疗场所200米以上；动物饲养场（养殖小区）之间距离不少于500米；（二）距离动物隔离场所、无害化处理场所3000米以上；（三）距离城镇居民区、文化教育科研等人口集中区域及公路、铁路等主要交通干线500米以上。据此，原告在乐都区域的“禁养区”内有事实及法律依据。第二，根据《中共海东市委办公室海东市人民政府办公室关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》，并结合原告区域实际，2018年6月29日被告制定印发了《海东市乐都区人民政府办公室转发区农牧局关于海东市乐都区禁养区畜牧养殖污染问题整改工作实施方案的通知》，该通知认真贯彻党中央、国务院关于环境保护督查的决策部署，严格落实国务院水污染防治行动计划。被告并按该通知逐步给予原告关停转产的步骤和时限的过渡安排。第三，被告作出《通告》之前，曾多次找原告提出是否存在转产意向并要求原告提出书面申请，但原告既不提出书面申请，也不自行关停并拆除养殖设备，故被告依法作出上述通告。二、被告具有对乐都区禁养区养殖场进行关闭或拆除的法定职权。根据中华人民共和国国务院令《畜禽规模养殖污染防治条例》规定，各级人民政府应当加强对畜禽养殖污染防治工作的组织领导。在禁止养殖区域内或在饮用水水源保护区建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。被告的环境保护主管部门在责令原告停止违法行为后仍不采取措施的，被告有权对原告的养殖场进行拆除的法定职权与资格。综上，被告作出的《通告》有法定职权与资格，内容有充分的事实和法律依据，系合法行政行为，不存在撤销的情形。三、原告要求赔偿原告损失290万元的诉求无法律依据且被告作出的〔2018〕53号《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》合法，原告获取行政赔偿被诉的行政行为应当是违法行政行为，本案中没有给原告造成任何损失，因此，原告的第三项诉求无事实与法律依据，应依法予以驳回。综上所述，原告的诉求无事实和法律依据，要求赔偿损失的诉求不符合行政诉讼的受理条件，应依法予以驳回。
被告海东市乐都区人民政府在法定举证期限内向本院提交了如下证据：1、环保部办公厅与农业部办公厅于2016年10月24日联合下发的环办水体〔2016〕99号《关于印发<畜禽养殖禁养区划定技术指南>的通知》复印件一份；2、青海省环境保护厅与农牧厅于2016年12月5日联合下发的青环发〔2016〕395号《青海省环境保护厅青海省农牧厅转发环境保护部办公厅农业部办公厅关于印发<畜禽养殖禁养区划定技术指南>的通知》复印件一份；3、海东市环保局和农业发展委员会于2016年12月29日联合下发的东环〔2016〕311号《海东市环境保护局海东市农业发展委员会转发环境保护部办公厅农业部办公厅关于印发<畜禽养殖禁养区划定技术指南>的通知》复印件一份。上述3份证据证明：国家要求县级以上地方人民政府依法划定禁止建设养殖场或禁止建设有污染物排放的养殖场的区域，并要求于2017年10月底前全面完成禁养区和限养区的划定、报批和公布工作。4、青海省农牧厅与环保厅于2017年6月22日联合下发的青农牧〔2017〕177号《关于印发青海省畜禽规模养殖场废弃物处理和资源化利用实施意见的通知》复印件一份；5、海东农业发展委员会与环保局于2017年7月11日联合下发的东农发〔2017〕256号《关于转发青海省畜禽规模养殖场废弃物处理和资源化利用实施意见的通知》复印件一份。上述2份证据证明：乐都区政府应当于2017年底前全面完成畜禽养殖禁养区划定和限养区划定，并依法逐步关闭或搬迁禁养区内的畜禽养殖场，并对禁养区内现有通过省级认定的规模养殖场，先取消认定资格，并确定一个停业转产的过渡期，然后依法关停转迁的事实。6、海东市乐都区人民政府办公室于2017年8月8日下发的乐政办〔2017〕124号《海东市乐都区人民政府办公室转发区农牧局关于海东市乐都区畜禽养殖禁养区划定方案的通知》复印件一份。证明：（1）为了响应国家要求被告实施了乐都区畜禽养殖禁养区划定方案的通知并在限定时间内划定“禁养区”为乐都区城市规划核心区范围线外扩500米；距离城镇居民区、乡镇村规划区、乡镇集镇规划区、乡村居民区、文化教育科研等人口集中区域及周边500米范围内。学校、医院等敏感区域及周边500米范围之内的事实。（2）原告养殖场在“禁养区”内的事实。（3）乐都区政府按照国家要求经组织专家评审后将禁养区划定方案通过乐都区政务网站进行了公布并发政府有关部门执行的事实。7、《海东市乐都区畜禽规模养殖禁养区分布图》复印件一份。证明：乐都区区域禁养区范围划分范围，并四家且原告养殖场所处位置处于禁养区范围内。8、中共海东市委办公室、海东市人民政府办公室于2018年6月13日联合下发的东办发〔2018〕50号《关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》及附件复印件各一份；9、海东市乐都区人民政府办公室于2018年6月29日下发的乐政办〔2018〕109号《转发区农牧局关于海东市乐都区禁养区畜禽养殖污染问题整改工作实施方案的通知》及附件复印件各一份。上述2份证据证明：（1）海东市委、市政府，乐都区委、区政府关于对海东市、乐都区禁养区畜禽养殖污染问题制定整改实施方案，并采取“一场一策、分类指导”鼓励养殖场转产，帮助落实养殖用地，新建标准化养殖场的事实；（2）无转产条件的养殖场应当坚决关闭停产；（3）明确原告养殖场被列为污染问题整改任务清单及责任名单的事实。10、2018年1月23日下发给海东市乐都区酉和养殖专业合作社的《通知书》及调查表复印件各一份（共4页）。证明：被告向原告发出是否转产、关停、搬迁通知，但原告并未向被告申请是否转产的意愿。并于2018年8月15日发出拆除通知书，被告已履行各项法定程序，内容合法。
被告海东市人民政府辩称：一、原告养殖场址位于海东市乐都区瞿昙镇红庄村105号，即乐都区城市规划核心区范围线外500米处，也处于岗子沟主要河流岸带400米内、离村庄较近，属于《海东市乐都区人民政府办公室转发区农牧局关于海东市乐都区畜禽养殖禁养区规划方案的通知》（乐政办〔2017〕124号）中划定的明确为“禁养区”的范围内，且原告并未向海东市乐都区人民政府提出存在转产意向的书面申请，因此根据中华人民共和国国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》规定，海东市乐都区人民政府有责令原告拆除或者关闭养殖场的法定职权和主体资格，且海东市乐都区人民政府已逐步给予原告关停转产的步骤和时限的过渡安排。二、原告在2018年8月13日提出复议申请，被告于2018年8月16日受理该复议申请，经审查双方相关的证据材料，于2018年10月16日作出复议决定，并于2018年10月16日送达原告，所有程序均在法定期限内完结。综上所述，被告认为本机关作出的复议决定事实清楚,证据确凿，程序合法，请求海东市中级人民法院予以维持。
被告海东市人民政府在法定举证期限内向本院提交了如下证据：1、(2018)东府复受字第14号《行政复议案件受理审批表》复印件一份；2、(2018)东府复受(一)、(二)字第[18]号《行政复议案件受理通知书》复印件各一份；3、2018东府复送字第49、50号《送达回证》复印件各一份；4、东府复决字[2018]第16号《行政复议决定书》及该文件的《送达回证》复印件各一份。以上证据证明：被告行政复议程序合法。
据双方当事人诉辩陈述，本院认为，本案的争议焦点为：1、海东市乐都区人民政府作出的〔2018〕53号《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》是否合法有效。2、海东市人民政府的复议程序是否合法。3、海东市乐都区人民政府作出的〔2018〕53号《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》和原告要求的补偿是否有因果关系，补偿是否有法律依据。
经庭审举证质证，原告对被告乐都区人民政府提交的证据质证如下：对证据1-10的真实性认可，但对其证明目的不予认可，没有提交划定禁养区的划定流程，以上文件作为被告作出的行政行为，没有明确是法律依据还是行政行为的依据。其中，对证据2-9文件的合法性不认可，违反了上位法和行政许可法，未按照规范性的规定进行公布公示，其中的第8份证据东办发〔2018〕50号文件程序违法，第10号证据《通知书》没有在文件中告知相对人的权利，超越职权，程序违法，文件无效，不予认可。原告是市级龙头企业，被告没有提交原告是污染企业的证据。
被告海东市人民政府对被告海东市乐都区人民政府提交的证据均不持异议，认为具有证据的三性，应当予以认可。
原告对海东市人民政府提交的证据质证认为，程序上合法，但是对事实没有查明，对证据没有审查，对企业是否存在污染没有进行审查。所作出的复议决定没有事实依据，适用法律错误。
被告海东市乐都区人民政府对被告海东市人民政府提交的证据均不持异议，对其证据三性均予以认可，证明目的予以认可。
被告海东市乐都区人民政府对原告提交的证据质证如下：原告没有提交营业执照，没有提交有合法的审批土地、规划、环评等手续，土地也没有在国土局备案等，因此原告存在非法用地的情况，不能证明原告是合法存续的企业。第三组证据不能作为证据使用。第四组证据，因原告诉求没有说撤销市政府作出的决定书，因此与本案没有关联性。第五组证据是原告内部作出的资产负债表和利润表，不能作为补偿的证据使用，因此原告的诉求不能成立。第六组证据书证和视频资料，与本案《通告》没有关联性。视频资料不用播放。
被告海东市人民政府对原告提交的证据的质证意见与被告海东市乐都区人民政府的质证意见一致。
据以上举证质证，本院对上述证据认证如下：对原告提供的第一组证据即原告营业执照，因其真实合法有效，能够证明原告是本案适格主体，故予以采信。对原告提供的第二组证据的真实、合法性予以确认，能够证实原告在划定禁养区之前的经营状况。但该组证据并不能反映2017年乐都区划定禁养区之后原告在禁养区内生产经营的合法性，故对原告以此组证据来证实《通告》违法的证明方向不予确认。对原告提供的第三组、第四组证据，因其为本案被诉及审查的具体行政行为，故不作证据使用，不作确认。对原告提供的第五组证据，因其反映的是2015年12月31日、2016年10月30日时间节点的资产负债和利润情况，但其并不能真实反映原告养殖场现时节点的具体经营损失情况，与本案不具有关联性，故不予采信。对原告提供的第六组证据，因其为原告养殖场被被告强制拆除的现场视频和照片，与拆除之前印发的《通告》并无关系，故与本案无关，不予确认。对被告海东市乐都区人民政府提供的10份证据，因其具有真实、合法、关联性，予以确认。对被告海东市人民政府提供的1-3份证据，因其符合证据三性，予以确认。对其证据4中的《行政复议决定书》，因其为本案审查的具体行政行为，故不作证据认定，但对该文件的两份《送达回证》予以采信。
根据原被告举证质证并经本院认证，本案认定事实如下：原告海东市乐都区酉和养殖专业合作社于2012年8月16日成立，该合作社位于青海省海东市乐都区瞿昙镇红庄村105号，主要业务为组织成员养殖蛋鸡、肉鸡、商品猪；蔬菜种植，并为成员提供销售服务。2017年8月8日，按照环保部办公厅与农业部办公厅联合下发的环办水体〔2016〕99号《关于印发<畜禽养殖禁养区划定技术指南>的通知》、青海省环境保护厅与农牧厅联合下发的青环发〔2016〕395号《青海省环境保护厅青海省农牧厅转发环境保护部办公厅农业部办公厅关于印发<畜禽养殖禁养区划定技术指南>的通知》、海东市环保局与农业发展委员会联合下发的东环〔2016〕311号《海东市环境保护局海东市农业发展委员会转发环境保护部办公厅农业部办公厅关于印发<畜禽养殖禁养区划定技术指南>的通知》、青海省农牧厅与环保厅联合下发的青农牧〔2017〕177号《关于印发青海省畜禽规模养殖场废弃物处理和资源化利用实施意见的通知》、海东农业发展委员会与环保局联合下发的东农发〔2017〕256号《关于转发青海省畜禽规模养殖场废弃物处理和资源化利用实施意见的通知》等文件精神要求，乐都区人民政府制定了《海东市乐都区畜禽养殖禁养区划定方案》，正式就乐都区范围内的畜禽养殖禁养区进行了划定，并以乐政办〔2017〕124号文下发各乡镇人民政府、区政府有关部门认真组织实施。原告海东市乐都区酉和养殖专业合作社生产经营地址处于乐都区瞿昙镇红庄村村镇居民区500米、岗子沟支流岸带400米范围之内，属于畜禽养殖禁养区划定范围之内。2018年1月23日，被告海东市乐都区人民政府向原告下发了《通知书》一份，要求原告在2018年6月底按时限做好关停、转产或搬迁工作，欲搬迁的请提出自己设想的目的地，但原告一直未提出转产或搬迁的意愿。2018年6月13日，中共海东市委办公室、海东市人民政府办公室下发东政办〔2018〕50号《关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》，要求对中央第七环境保护督察组反馈的“海东市畜禽养殖污染防治不到位”的问题进行彻底整改，并明确了指导思想、目标任务、步骤时限、工作任务、保障措施等。原告海东市乐都区酉和养殖专业合作社被列为此次畜禽养殖污染问题整改任务清单第17号，整改措施要求为“关闭拆除”，完成时限要求为“已关停，2019年10月底前完成拆除，复垦复绿。”2018年6月29日，依照《青海省贯彻落实中央环境保护督察反馈意见的整改方案》和《海东市贯彻落实中央第七环境保护督察组反馈意见整改方案》精神，被告海东市乐都区人民政府制定了《海东市乐都区畜禽养殖污染问题整改工作实施方案》，对辖区内禁养区畜禽养殖污染问题的整改工作作了明确规定，并以乐政办〔2018〕109号下发有关乡镇人民政府、区政府有关部门认真抓好组织实施。在该《实施方案》中，对原告海东市乐都区酉和养殖专业合作社的整改措施要求为“关闭拆除”，完成时限要求为“已关停，2018年8月底前拆除养殖设备，9月底全面完成拆除任务，12月底前复垦复绿。”2018年7月6日，被告海东市乐都区人民政府印发乐政〔2018〕53号《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》，要求原告在内的位于乐都区湟水河干、支流400米岸带及水源地二级保护区等禁养区内的18家养殖场于2018年8月15日前畜禽全部出栏，停止生产，2018年8月30日前拆除设备。原告不服该《通告》，向被告海东市人民政府申请行政复议，被告海东市人民政府于2018年10月16日作出东府复决字[2018]第16号《行政复议决定书》，维持了被告海东市乐都区人民政府作出的乐政〔2018〕53号《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》。原告仍不服，于2018年11月6日向本院提起行政诉讼。
本院认为，2017年8月，海东市乐都区人民政府依据环保部办公厅与农业部办公厅联合下发的环办水体〔2016〕99号《关于印发<畜禽养殖禁养区划定技术指南>的通知》，制定了《海东市乐都区畜禽养殖禁养区划定方案》，正式就乐都区范围内的畜禽养殖禁养区进行了划定。原告海东市乐都区酉和养殖专业合作社虽于2012年8月16日成立，但2017年8月海东市乐都区人民政府划定畜禽规模养殖禁养区后，原告的养殖场处于划定的畜禽规模养殖禁养区范围之内，且被列入中央第七环境保护督察组反馈的畜禽养殖污染问题整改任务清单中，其在被告海东市乐都区人民政府给与的过渡时限内，也一直未提出转产或搬迁的意愿。经庭审查明，海东市乐都区辖区内被列入中央第七环境保护督察组反馈的畜禽养殖污染问题整改任务清单中，包括原告在内的养殖场就有18家之多，可谓污染严重、密集。《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条规定“禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）饮用水水源保护区，风景名胜区；（二）自然保护区的核心区和缓冲区；（三）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（四）法律、法规规定的其他禁止养殖区域。”《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款规定“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十四条还规定“对污染严重的畜禽养殖密集区域，市、县人民政府应当制定综合整治方案，采取组织建设畜禽养殖废弃物综合利用和无害化处理设施、有计划搬迁或者关闭畜禽养殖场所等措施，对畜禽养殖污染进行治理。”被告海东市乐都区人民政府针对本辖区内畜禽养殖污染问题及中央第七环境保护督察组反馈整改任务，就湟水河干、支流400米岸带及水源地二级保护区等禁养区内包括原告在内的18家养殖场的关闭停产工作，制定《海东市乐都区畜禽养殖污染问题整改工作实施方案》并印发《关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》并无不当，符合上述法律法规规定，且具有法定职权。故原告要求撤销海东市乐都区人民政府〔2018〕53号《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》的诉请理由不能成立，本院不予支持。原告的养殖场在被告海东市乐都区人民政府划定禁养区之前就存在，《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”但本案涉及到中央环保督查整治，关系到国家环保基本政策，由此带来的补偿等问题，具有很强的政策性和专业性，存在较大的权衡空间，人民法院对此进行司法审查，缺乏相应的标准，也不宜以自己的判断代替行政机关的判断，且原告提供的证据并不能证明其遭受的具体经济损失，故对该主张不予支持。被告海东市人民政府作为被告海东市乐都区人民政府的上级行政机关具有作出本案《行政复议决定书》的主体资格和法定职权。被告海东市人民政府在受理了原告的复议申请后，依据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第九条、第十三条的规定，履行了受理、审查、送达等程序，并依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出行政复议决定，维持了被告海东市乐都区人民政府作出的乐政〔2018〕53号《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》，其认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。
综上，原告海东市乐都区酉和养殖专业合作社主张的诉求及事实理由不能成立，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告海东市乐都区酉和养殖专业合作社的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告海东市乐都区酉和养殖专业合作社负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。
审 判 长　王海林
审 判 员　薛红玲
审 判 员　李延萍
二〇一九年三月二十五日
法官助理　李**
书 记 员　刘　燕