邹城市百纱纺织有限公司、邹城市环境保护局环境保护行政管理(环保)二审行政判决书
山东省济宁市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2019)鲁08行终19号
上诉人（原审原告）邹城市百纱纺织有限公司，住所地:邹城市营西路南首路东。
法定代表人唐计春，经理。
被上诉人（原审被告）邹城市环境保护局，住所地：邹城市公园路1626号。
法定代表人步士锋，局长。
委托代理人孙守焕，法制科科长。
被上诉人（原审被告）邹城市人民政府，住所地：邹城市平阳东路2699号。
法定代表人杜庆节，市长。
委托代理人李桂花，邹城市人民政府法制科工作人员。
上诉人邹城市百纱纺织有限公司（以下简称百纱公司）因与被上诉人邹城市环境保护局（以下简称邹城市环保局）、邹城市人民政府（以下简称邹城市政府）行政处罚及行政复议一案，不服汶上县人民法院（2017）鲁0883行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认定，2017年3月29日，被告邹城市环保局现场检查中发现，原告邹城市百纱公司建设了一条包含200台纺织机的生产线和包含一台2t/h燃煤蒸汽锅炉的浆纱生产线，均未按照相关法律法规规定办理环境影响评价及批复手续，同时未经环保验收即投入生产。经履行调查询问、工商查询、立案审批、事先告知、听取申辩、呈报审批等程序，于2017年5月2日作出邹环罚字[2017]72号《行政处罚决定书》，认定原告的行为违反了《环境保护法》第十九条和《建设项目环境保护管理条例》第二十三条之规定，依据《环境影响评价法》第三十一条，决定处以罚款1万元；依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条，决定处以罚款4万元。共处罚款5万元。2017年7月19日，被告邹城市人民政府作出邹政复决字[2017]第55号《行政复议决定书》，认为环保局作出的处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，裁量得当，根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定维持邹城市环保局作出的行政处罚决定。原告不服，形成本诉。
原审法院认为，《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”第六十一条规定“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。”国务院《建设项目环境保护管理条例》第二十八条“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款”。被告邹城市环保局作为县级以上人民政府环境保护行政主管部门，具有对在邹城市行政区域内违反环境保护法律规范的单位进行调查和处罚的法定职权。被告经过现场检查，并向原告作出《行政处罚告知书》，告知其听证、陈述、申辩的权利，后再作出《行政处罚决定书》，其执法主体适格，本院予以确认。对于原告建设了一条包含200台纺织机的生产线和包含一台2t/h的燃煤蒸汽锅炉的浆纱生产线，均未按照相关法律法规规定办理环境影响评价及批复手续，未经环保验收即投入生产的事实，有被告制作的现场执法检查笔录和调查询问笔录及照片为证，并经原告法定代表人唐计春签名确认，本院予以确认。原告的行为违反了《环境保护法》第十九条“编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。”、《建设项目环境保护管理条例》第二十三条“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用”的规定。被告依照《环境影响评价法》第三十一条第一款“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款”的规定，对原告处以1万元罚款；依照《建设项目环境保护管理条例》第二十八条“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款”的规定，对原告处4元罚款。上述两项行政处罚，事实清楚，主要证据确实充分。被告的执法人员在对原告涉嫌违反环境保护的行为进行现场调查核实后，于2017年4月10日向原告发出《行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书》，听取了上诉人的申辩意见，并于5月2日作出本案被诉之邹环罚字[2017]72号《行政处罚决定书》送达原告，告知复议或诉讼的权利，符合相关法律规定。对于原告主张的未审批、未验收、排污水三个情节是一个违法行为，各环节是承上启下关系，虽触犯了多项法律规定，但依法应选择一个合适的条款予以处罚，而不能合并和重复处罚，也即本案的法律适用问题。全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会《建设项目环境管理如何适用法律的答复》（法工委复[2007]2号）载明“三、关于建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件却已建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，应当分别依照《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定作出相应处罚。”环境保护部《关于<环境保护法>（2014修订）第六十一条适用有关问题的复函》（环政法函〔2016〕6号）载明“四、关于新法实施前已经擅自开工建设的项目的法律适用：……对已经建成投产或者使用的前述类型的违法建设项目，立案查处的环保部门应当按照《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会建设项目环境管理如何适用法律的答复》（法工委复〔2007〕2号）确定的法律适用原则，分别作出相应的处罚。即，对违反环评制度的行为，依据新《环境保护法》和《中华人民共和国环境影响评价法》作出相应处罚；同时，对违反“三同时”制度的行为，依据《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》《中华人民共和国放射性污染防治法》、《建设项目环境保护管理条例》等现行法律法规作出相应处罚。”本案被告对原告分别依据《环境影响评价法》、《水污染防治法》、《建设项目环境保护管理条例》等法律法规，在处罚下限作出处罚，并未超出额度范围，适用法律正确。对原告称在被告检查后立即停车整顿，拆除锅炉、浆纱机，封堵下水道，申报环评手续，已及时改正违法行为的问题，本院认为，原告在未经环保部门审批同意的情况下，擅自开工建设，主体工程投入使用，其在被告检查后立即停车整顿、拆除相关生产设备是其应该履行的义务。至于原告称其一直处于亏损状态，无力承担罚款，要求被告减轻处罚的问题，本院认为，被告作为行使公权力的行政机关，处罚的标准要严格按照法律规定来进行，原告生产经营状况并不是确定处罚额度时自由裁量考量的情形。综上，被告邹城市环境保护局作出邹环罚字[2017]72号《行政处罚决定书》的行政行为，证据确凿，程序合法，适用法律、法规正确；被告邹城市人民政府经过调查审理，履行了相关法定程序，决定维持上述行政处罚决定并无不当。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告邹城市百纱纺织有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。
百纱公司不服上述判决，向本院提起上诉称，被告环保局作出罚款5万元的行政处罚，与原告违法行为的事实、性质、情节及社会危害程度不相当，显属畸重。（一）涉案处罚决定既没有考虑上诉人客观的经营困难，也没有参考适用《行政处罚法》第二十七条应当从轻或者减轻行政处罚的规定。上诉人已积极主动进行整改，且未造成环境危害后果，应当从轻或者减轻处罚。上诉人已经按照规定依法进行了环境评估，但由于内部管理疏漏，环评手续丢失未能及时补办。上诉人在经营期间也非常重视环保工作，已花费巨资购置、安装、使用排污设施，一直配合环保部门的监督和检查，经营至今未发生一起环境污染事故。上诉人作为小微型民营企业，在经济大环境低迷的情况下，经营状况举步维艰。为了能保持企业正常运转，在环保问题上确有疏忽，但在本次检查后已经立即停车整顿，并已拆除了锅炉和浆纱机，封堵了下水道，并积极向开发区环保站申报了环评手续。所以，上诉人主动消除了环境危害隐患，且并未造成危害后果，应当对上诉人从轻或者减轻行政处罚。（二）邹城市环保局对上诉人的同一违法行为给予了三次行政处罚（包含邹环罚字﹝2017﹞71号行政处罚），违反了《行政处罚法》第二十四条的规定。本案中，上诉人仅以生产目的实施了一个违法行为，即建设生产线未按照规定办理环境影响评价及批复手续，同时未经验收合格即投入生产，并在生产中排放污水。在此过程中，未审批、未验收、排污水系该行为的三个环节，各环节之间承上启下，具有直接、紧密的牵连关系，这三个环节共同组成了一个完整的违法行为，但邹城市环保局一分为三，对上诉人进行了三次处罚，违反法律规定。综上所述，请求撤销原审判决并改判支持上诉人的诉讼请求，诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人邹城市环保局、邹城市政府均未提出书面答辩意见。
各方当事人原审中提交的证据和依据已随原审法院卷宗移交至本院。经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。
本院认为，上诉人百纱公司建设了一条包含200台纺织机的生产线和包含一台2t/h的燃煤蒸汽锅炉的浆纱生产线，未办理环境影响评价及批复手续，未经环保验收即投入生产，事实清楚，上诉人对此也无异议。《中华人民共和国环境影响评价法》（2016年修正）第三十一条第一款规定，“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定，“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”关于上诉人主张的不应合并和重复处罚的问题，全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会《建设项目环境管理如何适用法律的答复》（法工委复[2007]2号）以及环境保护部《关于<环境保护法>（2014修订）第六十一条适用有关问题的复函》（环政法函〔2016〕6号）均规定，关于建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件却已建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，应当分别依照《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定作出相应处罚。故被上诉人邹城市环保局依照上述规定，基于上诉人的违法事实，依照《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定对上诉人分别处以1万元、4万元的罚款并无不当。上诉人在被上诉人突击检查后立即停车整顿、拆除相关生产设备是其应该履行的义务，其主张的生产经营状况不佳亦不是应当减轻处罚的理由。综上，被上诉人作出的行政处罚决定，认定事实清楚，主要证据确实充分，适用法律法规正确，处罚程序亦符合相关法律规定，被上诉人作出维持行政处罚决定的复议决定亦无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人邹城市百纱纺织有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长　张　玲
审判员　李传平
审判员　惠　慧
二〇一九年二月二十五日
书记员　李　瑞