佛山市市政建设工程有限公司与佛山市禅城区环境保护和城市管理局环境保护行政管理一审行政判决书
广东省佛山市禅城区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）佛城法行初字第111号
原告佛山市市政建设工程有限公司，住所地：广东省佛山市禅城区。
法定代表人孙德原，董事长。
委托代理人申桂树，广东广立信律师事务所律师。
被告佛山市禅城区环境保护和城市管理局，住所地：广东省佛山市禅城区。
法定代表人甘绮霞，局长
行政机关负责人何金雄，副局长。
委托代理人林俊贤，广东循理律师事务所律师。
委托代理人梁丽云。
原告佛山市市政建设工程有限公司不服被告佛山市禅城区环境保护和城市管理局行政处罚决定纠纷一案，于2014年6月11日向本院提起行政诉讼。本院于2014年6月16日受理后，于2014年6月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年7月8日公开开庭审理了本案。原告佛山市市政建设工程有限公司的委托代理人申桂树，被告佛山市禅城区环境保护和城市管理局的行政机关负责人何金雄、委托代理人林俊贤、梁丽云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告于2014年3月7日作出了佛禅环罚张字（2013）第17号《环境保护行政处罚决定书》，对原告作出处罚决定如下：“一、责令停止项目生产；二、处以人民币六万元整（¥60000元）的罚款。”被告于2014年6月26日向本院提供了如下作出行政处罚决定的证据、依据。
1、被告的组织机构代码证、法定代表人身份证明书。证明被告的主体资格及法定代表人的身份。
2、原告企业法人营业执照。证明原告的主体资格。
3、2013年12月10日现场检查记录及现场检查照片、授权委托书、法定代表人身份证明书、孙德原身份证、证明、杨建平身份证、资质证书、2013年12月12日环保案件调查询问笔录、（禅）环监委字（2013）第170A号监测报告。证明原告存在的违法事实，原告的混凝土供应站现有搅拌机3台、铲车3台、搅拌车30台，其中于1986年配置了搅拌机2台，2000年增加了搅拌机1台、2010年淘汰2台旧搅拌机，并更新了2台搅拌机。原告的场所一直在营业生产，一直没有办理审批手续，原告的场所产生了噪音和灰尘被附近居民投诉，被告对原告场所进行环境调查和检查，确认了上述违法行为的存在。
4、佛禅环罚张字（2013）第17号《环境保护行政处罚听证告知书》及送达回证、原告2014年2月5日申辩材料（附有原告的企业法人营业执照、安全生产许可证、国有土地使用证、建筑业企业资质证书）、2014年2月27日现场检查记录及现场检查图片、佛禅环罚张字（2013）第17号《环境保护行政处罚决定书》及送达回证、佛山市禅城区行政处罚罚款通知书（NO.1400793865101）及送达回证、广东省非税收入（电子）票据、2014年3月12日、3月17日、5月6日、5月12日、5月22日、6月4日的现场检查记录表、佛禅环罚张字（2013）第17号《履行行政处罚决定催告书》及送达回证、原告的《行政处罚决定申辩书》及《佛山市市政建设工程有限公司商品混凝土生产场所环保整改计划》。证明被告对原告的行政处罚依照法定程序作出，给予原告申辩和陈述的权利，被告根据原告的申辩和陈述作出行政处罚，罚款相对听证告知的金额已作调低了，证明了被告充分听取了原告的申辩意见，处罚内容恰当。而原告则履行了缴纳罚款的义务但没有矫正其违法的行为。处罚作出后被告又分别六次到现场检查，发现原告违法行为依然存在，被告对原告发出了履行行政处罚的催告书。
5、禅城区环境污染投诉登记表（禅环监张电字13-0073、13-0188、13-0250、13-0344、14-0036、14-0040、14-0046、14-0049、14-0076、14-0003）、12345行政服务中心来电投诉（定单号201307110373、定单号201310280384、定单号2013121600109、定单号2014030700812）、⑶12345行政服务中心来电投诉（时间10月28日、12月25日、3月10日、4月15日、4月29日）、行政投诉登记拟办表（CC20131104W0006、CC20131218W0001、CC20140106R0009、CC201403110006、CC20140411W0009、CC20140508R0003）、佛山市数字化城市管理信息系统公众举报（佛城管2013字第275807号）、2013年12月6日整改报告、投诉江湾路马鞍街8号水泥搅拌厂污染扰民书、2014年3月江湾二路星语花园居民诉求书、2014年4月1日马岗社区居委会对诉求书答复、2014年4月9日意境星语管理处转发关于水泥搅拌厂问题回复、信访事项登记表、环保局第一次回信、环保局第二次回信、环保局第三次回信、规划局回信。证明原告的生产场所在其生产的过程中多次、频繁的被投诉，环保监察也作出了行政处罚，原告实施整改措施后也被投诉。
被告向本院提交如下法律法规依据：
1、《中华人民共和国环境保护法》第七条。
2、《建设项目环境保护管理条例》第十六条、第二十八条。
3、《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条、第四十二条。
4、《中华人民共和国行政强制法》。
原告诉称，被告作出的处罚决定，没有充分考虑本项目的历史和原告已经采取了积极整改措施的事实，也没有考虑周边其他污染源也产生了污染从而导致投诉、投诉人所在楼盘已经通过了环境影响评价等事实，作出的处罚决定缺乏事实和法律依据。一、原告的这个项目于1986年就已经建成投产。当时的法律没有对噪音、粉尘污染有明确的界定。而且该项目的所在地一直都是工业用地，在投诉人所在的楼盘兴建之前，周边的全部为工业项目，没有居民，不存在影响他人的可能。被告以1998年11月才生效的《建设项目环境保护管理条例》的规定认定原告违法，是不公平的，原告的建设项目在先，投诉人所在的楼盘建设在后。投诉人购买该处房产时应当对周边环境状况有清楚的了解，其应当自行承担可能存在的不利影响。二、在被告作出处罚之前，原告也采取了积极的整改措施，有效的减低了污染，而且现在仍然积极完善整改方案和措施，完全可以将项目达到环保要求。因此被告应该给原告机会，而不应当责令停止项目生产。三、周边的其他单位也产生了噪音，被告仅依投诉人的投诉将全部噪音归结为原告产生，从而对原告予以处罚也不符合客观事实。四、投诉人所在的楼盘通过了环评予以立项，说明原告的项目不会对其居住的环境构成影响。现被告依投诉人的投诉处罚原告，与投诉人所在的楼盘通过了环评的事实不符。另外，原告是从国有企业转制而来的，除退休的职工外，有股东107人，另有员工140多人，早在去年上半年原告签订了一份提供混凝土的合同，一旦停止生产将要承担巨额的违约金，原告的几百名员工也将面临衣食无着的境地，严重影响社会稳定。综上，原告提起诉讼，请求1、撤销被告作出的佛禅环罚张字（2013）第17号《环境保护行政处罚决定书》；2、本案诉讼费由被告承担。
在开庭审理的过程中，原告补充了如下两点事实和理由：1、被告作出的处罚决定适用法律错误，依照《建设项目环境保护管理条例》第二十四条的规定，被告针对原告的违法行为应先责令补办手续，被告在没有经法律规定的前置程序直接责令停止生产并处以罚款是适用法律错误；2、从被告举证的材料看，原告的违法行为实际上已经清除，原告在积极整改，并委托环评机构进行评估，积极补办有关的环境审批手续。
原告向本院提供了以下证据：
1、企业法人营业执照副本、法定代表人身份证明书、组织机构代码证。证明原告的诉讼主体资格及法定代表人身份。
2、《环境保护行政处罚决定书》、送达回证。证明原告对被告作出的处罚决定不服，在法定期限内向法院起诉。
3、2014年5月6日佛山市禅城区环境监督现场检查记录表（包括被告的检查记录表）。证明经过被告的检查，原告采取积极有效的消除粉尘和噪声污染的措施，被告也确认了原告采取的措施。
4、现场照片12张。证明除了被告所出示的现场检查记录外，这些照片也证明了原告在整改，整改措施包括将堆料区加盖了围墙、顶棚，防治噪音的传播。在北门加了车辆出入门，可以减少噪音对小区居民的影响。照片有2013年之前的现场状况，也有2014年7月7日现在的情况。
5、环境影响评价合同（合同是原告和佛山科学技术学院签订的）。证明原告已经和有资质的环评机构签订环评合同，积极办理环评手续。
被告辩称，一、原告的违法事实清楚，证据确凿。原告的水泥混凝土供应站因噪音、粉尘污染问题被群众投诉。被告到其现场进行检查，发现该供应站于1986年正式投入生产，后更换、更新了设备，原告未经环保审批部门审查环境影响评价文件而擅自开工建设、建设项目应配套建设的环境保护治理设施未建成而主体工程正式投入生产的行为违反了《建设项目环境保护管理条例》（以下简称《条例》）第十六条的规定，属于违反建设项目“三同时”制度的行为。二、被告对原告作出的行政处罚程序合法、适用法律正确、作出的处罚适当。首先根据《中华人民共和国环境保护法》第七条、第三十六条的规定，被告是适格的环保行政执法主体以及享有相应的行政处罚权。其次根据《条例》第二十八条的规定，被告作出的责令停止项目生产、处以人民币6万元整的处罚决定适用法律正确。再次被告在作出行政处罚决定前，向原告送达了《行政处罚听证告知书》，告知原告有听证、陈述申辩的权利，在听取了原告的申辩意见后才作出处罚决定，处罚程序合法。最后被告从2014年3月12日至2014年6月4日共6次到原告的供应站检查，发现项目并无按要求停产，既未配套建设治理设施，也没有向环保部门申请审批环保评价文件，后被告才向原告发出履行催告书，要求原告应依法停止项目生产并告知原告有陈述和申辩权利。三、原告的诉讼理由与事实不符且于法无据。首先，原告混凝土供应站于1986年正式投入生产，后陆续配备设备，在新增、更新设备后未依法向环保部门报批环评文件，建设项目应配备的治理设备未建成。原告的违法行为发生在《条例》施行之后。其次，原告虽然采取了环境治理措施，缴纳了6万元罚款，但是建设项目的配套环保设施一直未建成也没有申请验收。再次，2013年3月至2014年5月，不断有原告周边的居民对原告生产加工过程中产生的粉尘和噪音污染进行投诉，原告虽有采取措施，但是一直没有开展环评工作、不进行科学全面的环保设施规划与建设，已建成的部分环保设施不申请验收。最后，附近楼盘通过了环保评价文件的审批和验收是另一码事，与本案无关，原告以此证明自己项目生产达到了环评要求不符合逻辑。综上，请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求，依法维持被告的行政处罚决定。
庭审的过程中，针对原告补充的事实和理由，被告补充答辩如下：1、原告补充的第一点意见是对法律条文、内容的错误理解，被告对原告的处罚有事实和明确的法律依据，法律没有先责令后处罚的区分。2、原告的生产场所主体工程在长期经营，环保项目没有建设、也没有经过验收，违法事实至今存在，原告采取的整改措施是部分的，不符合整体的验收行为，原告的违法行为没有消除。
经庭审质证，本院对各方当事人提供的证据作如下确认：
对于被告提交的证据1、2，原告经质证没有异议，本院予以确认。证据3、4、5，原告经质证对真实性没有异议，但对证明内容有异议，本院对上述证据的真实性予以确认，至于被告作出的佛禅环罚张字（2013）17号《环境保护行政处罚决定书》是否合法，属于本案的行政争议焦点，本院将结合全案证据及查明的事实，在下文予以论述。
对于原告提交的证据1-3，原告经质证没有异议，本院予以确认。证据4，被告对于拍摄日期在2014年7月之前的照片的真实性没有异议，对于拍摄日期在2014年7月之后的照片不予质证。经审查，由于拍摄日期为2014年7月7日的照片8张无法反映与本案存在关联性，对于该8张照片本院不予确认，对于拍摄日期为2013年12月4日、12月19日、12月20日、12月27日的照片，本院予以确认。证据5，被告对其真实性不予确认。经审查，由于被告对原告进行处罚的事实依据是未向环保部门申请报批建设项目环境影响评价文件以及项目需要配套建设的环境保护设施亦没有通过环保部门验收，而原告提供的该证据是在被告对其作出行政处罚决定之后形成的，与本案的行政处罚的事实依据无直接的关联性，故本院不予采信。
以上本院确认的证据，均作为本案认定事实的依据。对于被告提供的法律、法规依据，本院将结合全案查明的事实，作出适用是否正确的认定。
根据本院确认的证据和庭审查明的事实，本院确认如下案件事实：
2013年12月10日，被告的环境监察执法人员对原告属下的水泥混凝土供应站进行执法检查。经查，原告属下的该水泥混凝土供应站位于佛山市禅城区马鞍街8号，主要从事水泥混凝土加工生产，1985年开始建设，1986年配置搅拌机2台正式投入生产，2000年增加搅拌机1台，2010年淘汰2台旧搅拌机，更新了2台新搅拌机。供应站现有搅拌机3台、铲车3台、搅拌车30台。原告的建设项目未向环保部门报批建设项目环境影响评价文件，建设项目应配套的治理设施未建成，产生的粉尘、噪声未经治理自然扩散，引发周边居民投诉。经监测，厂界噪声超标。2014年1月28日，被告向原告送达了佛禅环罚张字（2013）第17号《环境保护行政处罚听证告知书》，告知原告拟作出责令停止水泥混凝土供应站项目生产及处以人民币十万元整的罚款，以及享有申请听证、陈述申辩的权利。原告于2014年2月5日向被告提出申辩意见，承诺控制生产时间，加强混凝土运输车辆管理，采取措施治理场区内扬尘和噪声污染，减轻污染影响，希望被告能根据企业的历史实际情况酌情处理。2014年2月27日，经被告的环境监察执法人员复查，原告已采取环境治理措施防治扬尘和噪声，符合法定的可从轻减轻处罚情节，采纳了原告的陈述申辩意见。2014年3月7日，被告作出佛禅环罚张字（2013）17号《环境保护行政处罚决定书》，认为原告的行为已违反了《建设项目环境影响管理条例》第十六条的规定，属于违反建设项目“三同时”制度的行为，根据《建设项目环境影响管理条例》第二十八条的规定，对原告作出“一、责令停止项目生产；二、处以人民币六万元整（¥60000元）的罚款”的处罚决定。2014年3月12日，被告向原告送达了上述《环境保护行政处罚决定书》，2014年3月26日，原告缴纳了罚款人民币60000元。2014年4月18日，被告向原告发出《履行行政处罚决定催告书》，催告原告履行停止项目生产。2014年6月11日，原告向本院提起行政诉讼，要求撤销被告作出的禅环罚张字（2013）17号《环境保护行政处罚决定书》。
本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第七条第二款“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理”的规定，被告作为佛山市禅城区行政区域内的环境保护行政主管部门，具有对本案涉及违反环境保护法律法规的行为进行处罚的行政职权，故被告的行政主体资格适格。本案的行政争议焦点为：被告作出的佛禅环罚张字（2013）第17号《环境保护行政处罚决定书》是否合法，重点审查：被告作出的具体行政行为事实是否清楚、适用法律、法规是否正确。
关于被告作出的具体行政行为事实是否清楚、适用法律、法规是否正确的问题。《建设项目环境影响管理条例》第六条第一款规定“国家实行建设项目环境影响评价制度”、第十六条规定“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”、第二十三条规定“建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用”。本案中，根据本院确认的证据以及查明的事实，原告未依法报批建设项目环境影响评价文件，建设项目属于需要配套建设环境保护设施的项目。原告从投产到新增、更新设备，一直未按规定向环保部门报批建设项目环境影响评价文件，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收。原告的行为已经违反了上述法律、法规的规定，属于违反建设项目必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用“三同时”制度的行为。被告根据《建设项目环境影响管理条例》第二十八条“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万以下罚款”的规定，对原告的违法行为作出停止项目生产以及处以人民币60000元的罚款，事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确。
至于原告的诉讼事实和理由，本院分别作如下论述。原告主张，被告作出的处罚决定适用法律错误，依照《建设项目环境保护管理条例》第二十四条的规定，被告针对原告的违法行为应先责令补办手续，被告在没有经法律规定的前置程序直接责令停止生产并处以罚款是适用法律错误。经查，《建设项目环境保护管理条例》第二十四条规定“违反本条例规定，有下列行为之一的，由负责审批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令限期补办手续；逾期不补办手续，擅自开工建设的，责令停止建设，可以处10万元以下罚款。”该条规定是对建设项目开工建设前及开工建设阶段需办理建设项目环境影响评价文件所作的规定，而原告的建设项目已正式投入生产并造成了实际的影响，被告根据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定对原告作出责令停止生产及罚款的处罚，符合法律的规定。且法律也没有明确规定责令限期补办手续、逾期不补办手续是作出行政处罚的前置条件，故原告的上述主张依据不成立，本院不予采纳。
原告提出，其项目在1986年已经建成投产，被告以1998年11月生效的《建设项目环境保护管理条例》的规定认定原告行为违法，显失公平。经查，原告的水泥混凝土供应站于1986年投产，分别于2000年、2010年新增、更新了设备，原告一直未向被告报批建设项目环境影响评价文件，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成，违法行为在《建设项目环境保护管理条例》施行前后都存在，被告对原告的违法行为适用上述条例的规定没有违反法不溯及既往的原则。故原告的上述意见亦不成立，本院不予采纳。
原告提出，其在被告作出行政处罚决定前后，均采取了积极的整改措施，且周边的其他单位也产生了噪音，故被告的处罚不符合客观事实。经查，根据被告提供的证据，原告在被告发出《环境保护行政处罚听证告知书》后，对生产区域进行过整改，被告对原告的整改行为也予以了确认，但原告的行为是属于违反建设项目“三同时”制度的行为，建设项目需要配套建设的环境保护设施始终未建成，亦没有证据显示原告已向被告报批建设项目环境影响评价文件，原告的违法行为持续存在，周边的居民也一直在投诉，影响并没有消除，故原告的上述主张理据不足，本院不予采纳。
至于原告提出投诉人所在的楼盘通过了环评予以立项，说明了原告的项目不会对其居住环境构成影响。正如上面所述，原告的行为是属于违反建设项目“三同时”制度的行为，建设项目需要配套建设的环境保护设施始终未建成，投诉人所在的楼盘已通过环评影响并不能说明其项目符合环评要求，原告的该意见没有法律依据，本院不予采纳。
综上，被告作出的佛禅环罚张字（2013）第17号《环境保护行政处罚决定书》事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，处理适当，依法应当予以维持。原告的诉讼请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：
维持被告佛山市禅城区环境保护和城市管理局作出的佛禅环罚张字（2013）第17号《环境保护行政处罚决定书》。
本案受理费人民币50元，由原告佛山市市政建设工程有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审　判　长　　苏毅清
审　判　员　　陈青兰
人民陪审员　　陈汝成
二〇一四年九月九日
书　记　员　　庄琳琳
附相关的法律：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
……