陈嘉良与宁波市鄞州区人民政府梅墟街道办事处行政命令一审行政判决书
宁波市江东区人民法院
行 政 判 决 书
（2014）甬东行初字第54号
原告陈嘉良。
委托代理人傅丹辉（特别授权代理），浙江海泰律师事务所律师。
委托代理人王凌翔（特别授权代理），浙江海泰律师事务所律师。
被告宁波市鄞州区人民政府梅墟街道办事处，住所地浙江省宁波市鄞州区梅墟街道枫香路378号。
法定代表人傅明龙，男。
委托代理人求国勇（特别授权代理），浙江甬望律师事务所律师。
委托代理人张剑莹（特别授权代理），浙江甬望律师事务所律师。
原告陈嘉良不服被告宁波市鄞州区人民政府梅墟街道办事处行政命令一案，于2014年8月14日向本院提起行政诉讼，本院于同日受理后，于2014年8月15日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2014年9月23日公开开庭审理了本案。原告陈嘉良及委托代理人傅丹辉、王凌翔，被告宁波市鄞州区人民政府梅墟街道办事处委托代理人张剑莹到庭参加诉讼。经本院审判委员会讨论决定，本案现已审理终结。
2013年6月8日，被告对原告陈嘉良作出禁养通知，内容如下：“陈嘉良畜禽养殖场（户）：根据宁波市、高新区有关畜禽养殖禁养文件规定，梅墟辖区属于禁养范围，现就畜禽养殖禁养相关事项再次通知如下：根据治理畜禽养殖专项行动方案时间规定，责令你场（户）在7月10日之前予以停产关闭，同时在限期内停产关闭的场（户），按相关规定给予一定补偿。街道畜医站将在7月10日以后停发各类疫苗、停开畜禽出栏检疫证明，各养殖场（户）自接到通知之日起，及早处理好畜禽出栏和棚屋拆除善后工作，以免造成不必要的经济损失，如逾期未自行处理的，有关部门将采取强制停产关闭措施，并追究相关责任”。
被告在法律规定的期限内向本院提供的证据有：1.《浙江省环境保护局浙江农业厅﹤关于加强畜禽养殖业污染防治工作的通知﹥》、《关于调整宁波市鄞州区梅墟街道机关及所属事业单位职能配置、内设机构与人员编制的通知》复印件各一份，用以证明被告于2013年6月8日对原告作出的《禁养通知》的具体行政行为权利来源合法，不存在超越职权的行为的事实；《宁波国家高新技术产业开发区管委会主任办公会议纪要》、《关于开展畜禽养殖禁养区域划分工作的通知》、《宁波市环境保护局宁波市农业局关于开展畜禽禁养区划调整工作的通知》（甬环发（2010）92号）、《宁波市环境保护局国家高新区分局宁波国家高新区经济发展局关于要求调整我区畜禽养殖禁养区划的请示》（甬高新环（2010）2号）复印件各一份，用以证明被告作出的具体行政行为有法可依，内容合法的事实。
原告起诉称，2013年6月初，被告在梅墟街道龙山村进行畜禽禁养普查工作，至原告处查看原告的养殖情况，查实原告养有苗鸡苗鸭两万余只后，告知原告梅墟辖区内统一实行畜禽禁养，将开展一系列畜禽禁养工作，原告属于被处分之列。2013年6月8日，被告向原告发出《禁养通知》，作出“责令原告于同年7月10日之前将养殖场停产关闭，且承诺原告如按期关闭的，被告将依据相关规定给予一定补偿，告知将在7月10日后停发各类疫苗、停开禽畜出栏检疫证明等手段敦促原告搬离，并告知若逾期不自行处理的，被告将采取强制措施，并追究原告相关责任”的决定。收到《禁养通知》后，原告即按照被告的指令在指定期限内完成了畜禽禁养处理工作，而被告却至今未给予原告任何相关补偿，原告曾多次向被告主张，均未果。原告认为，被告作出责令原告停产停业及勒令搬迁等决定的具体行政行为系超越职权的无效行为，违反法律规定，适用程序不当，不仅损害了原告的财产利益，同时也严重损害了原告的信赖利益，而其未依法告知原告对其决定不服享有诉权的行为，也损害了原告寻求救济的权利。请求判令确认被告于2013年6月8日对原告作出的《禁养通知》及责令停产关闭等具体行政行为违法。
原告向本院提交了以下证据：1.《禁养通知》复印件一份及养殖场现场照片二张，用以证明被告在2013年6月8日对原告作出“责令停产关闭，勒令搬迁并承诺给予一定补偿”的行政行为及随后对原告的养殖场现场再次进行查看并拍照取证的事实；2.no.3927925收款收据、no.0036769出库单、情况说明复印件各一份，用以证明原告自2009年以来一直在龙山村进行畜禽养殖工作，及在被告作出涉案行为不久之后购入一批数量为2万余只苗鸡苗鸭的事实。
被告在庭审中答辩称，根据《浙江省环境保护局浙江农业厅﹤关于加强畜禽养殖业污染防治工作的通知﹥》第三条、《关于调整宁波市鄞州区梅墟街道机关及所属事业单位职能配置、内设机构与人员编制的通知》，被告不存在超越职权的现象。被告负责辖区内开展养殖户关停转迁等工作。被告根据相关规定，由两名以上工作人员去现场开展调查工作，发现原告符合禁养的条件，并拍摄现场照片，作出《禁养通知》，认定事实清楚，程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证，本院对证据分析与认定如下：
对原告提供的证据：证据1，被告对《禁养通知》的真实性、关联性、合法性无异议；照片原件未看到，对其真实性无法确认，但该证据也可以证明原告符合禁养条件的事实。本院对《禁养通知》的真实性予以认定；照片因原告未提供原件，且被告未予认可，本院不予认定；证据2，被告认为该证据与本案无关联性。本院认为，本案审查的是《禁养通知》具体行政行为的合法性，故有关证明原告养殖畜禽数量的证据与本案无关联性。
对被告提供的证据：证据1，原告对其真实性、关联性有异议。认为《浙江省环境保护局浙江农业厅﹤关于加强畜禽养殖业污染防治工作的通知﹥》、《关于调整宁波市鄞州区梅墟街道机关及所属事业单位职能配置、内设机构与人员编制的通知》这两份通知，无任何部门的盖章，且被告的具体行政行为应当定性为行政强制，行政强制必须适用法律依据，被告提供的证据只是两份通知，权利来源不合法，另外根据《中华人民共和国行政强制法》第十七条之规定，行政强制措施不得委托，应当由区、县一级以上的行政部门来实行，街道并没有职权。本院认为，从该证据的内容看，不能证明被告具有作出《禁养通知》具体行政行为的职权；证据2，原告认为，被告提交的是复印件，只有《宁波市环境保护局国家高新区分局宁波国家高新区经济发展局关于要求调整我区畜禽养殖禁养区划的请示》（甬高新环（2010）2号）文件有加盖公章，其他三份证据都没有加盖公章。被告仅依据其提供的证据不能证明其有职权，并且在被告提供的《宁波市环境保护局国家高新区分局宁波国家高新区经济发展局关于要求调整我区畜禽养殖禁养区划的请示》（甬高新环（2010）2号）文件第二页中明确写明，相应的工作需要报人民政府等备案，是否进行备案需要被告承担该部分的举证责任。《中华人民共和国行政复议法》第十八条规定，相应的执法工作人员需要具有执法资格，在进行行政强制时，应当将当事人依法享有的权利和救济途径进行告知。在《禁养通知》中写明，关闭养殖场所后会给予一定补偿，但事实上，在原告申请补偿时，被告否定了原告的补偿资格。本院认为，上述证据不能证明被告作出《禁养通知》具体行政行为有法可依的事实。
本院根据原、被告提供的证据及质证意见确认以下事实：原告在宁波市鄞州区梅墟街道龙山村建有畜禽养殖场。2013年6月8日，被告对原告作出《禁养通知》，具体内容为“陈嘉良畜禽养殖场（户）：根据宁波市、高新区有关畜禽养殖禁养文件规定，梅墟辖区属于禁养范围，现就畜禽养殖禁养相关事项再次通知如下：根据治理畜禽养殖专项行动方案时间规定，责令你场（户）在7月10日之前予以停产关闭，同时在限期内停产关闭的场（户），按相关规定给予一定补偿。街道畜医站将在7月10日以后停发各类疫苗、停开畜禽出栏检疫证明，各养殖场（户）自接到通知之日起，及早处理好畜禽出栏和棚屋拆除善后工作，以免造成不必要的经济损失，如逾期未自行处理的，有关部门将采取强制停产关闭措施，并追究相关责任”。收到通知后，原告关闭了畜禽养殖场。
本院认为：《禁养通知》从其内容看属于行政命令行为，系行政主体的职权行为。《中华人民共和国环境保护法》第七条第二款规定：县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。由此可见，作为政府派出机构的街道并不具有作出《禁养通知》行政命令的职权，其作出的《禁养通知》系超越职权行为，因原告已关闭畜禽养殖场，故应确认被告于2013年6月8日作出的《禁养通知》具体行政行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第4目，《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项规定，判决如下：
确认被告宁波市鄞州区人民政府梅墟街道办事处于2013年6月8日作出的《禁养通知》具体行政行为违法。
本案受理费50元，由被告宁波市鄞州区人民政府梅墟街道办事处负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院（上诉人在递交上诉状之日起7日内，预交上诉费50元，收款人为宁波市财政税务局非税资金专户，帐号：37×××92，开户银行：宁波市中国银行营业部，交费时须注明本案案号，逾期不交，作放弃上诉处理）。
审　判　长　　钱卫东
人民陪审员　　胡根世
人民陪审员　　盛晓玲
二〇一四年十一月四日
代书　记员　　马明杰
附：本案相关的法律、法规、规章：
1.《中华人民共和国行政诉讼法》
第五十四条第（二）项第4目具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：……4、超越职权的；
2.《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》
第五十七条第二款第（二）项有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：……
（二）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；