周光阳与江山市贺村镇人民政府一审行政判决书
浙江省江山市人民法院
行 政 判 决 书
（2015）衢江行初字第87号
原告：周光阳，男，1959年8月29日出生，汉族，农民，住江山市。
委托代理人（一般代理）：李宁，北京市汉衡律师事务所律师。
被告：江山市贺村镇人民政府，住所地：江山市贺村镇贺康路62号
法定代表人：徐元安，该镇镇长。
出庭负责人：姜江法，该镇副镇长。
委托代理人（特别授权）：周元宝，男，系被告江山市贺村镇人民政府工作人员。
委托代理人（特别授权）：郑建国，浙江郑建国律师事务所律师。
原告周光阳因要求确认被告江山市贺村镇人民政府对其生猪养殖场作出强制关停行为违法，于2015年11月10日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于11月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年3月21日公开开庭审理了本案。原告周光阳及其委托代理人李宁、被告江山市贺村镇人民政府出庭负责人姜江法及其委托代理人周元宝、郑建国到庭参加诉讼。因案情复杂，本案经浙江省高级人民法院批准延长审理期限六个月。本案现已审理终结。
原告周光阳起诉称：原告系被告行政辖区范围内的生猪养殖户。2014年，原告按照《江山市生猪养殖污染整治通知书》的要求对养殖场进行整改。2015年1月16日，被告向原告送达《责令限期关停通知书》，要求原告在一个月内处置生猪、拆除猪栏，否则将强制拆除。2015年4月16日，被告又向原告送达《限期拆除通知书》，要求原告在接到通知书之日起7日内拆除非法建造的建筑物。2015年4、5月间，被告在未履行任何法定程序的情况下，通过强制拆除原告养殖场猪栏的方式达到非法关停的目的。原告认为，被告在既没有法定职权也没有履行法定程序的基础上，就强制关停和拆除原告养殖场猪栏，其行为显然违法，故起诉要求：1、确认被告对原告生猪养殖场实施关停的行政行为违法，并依法进行赔偿；2、一并对《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发【2014】29号）规范性文件进行审查；3、被告承担本案诉讼费用。
原告对其主张的上述事实，向本院提交了以下证据予以证实：
1、《责令限期关停通知书》、音频资料各一份，证明被告在没有法定职权的基础上对原告作出强制关停行政决定，且未告知原告陈述、申辩等救济权利，属程序违法。
2、《限期拆除通知书》一份，证明被告作出关停决定后又通过强制拆除的方式达到非法关停的目的。
3、信访事项答复意见书一份，证明原告养殖场的猪栏在2015年4月被强制拆除，以及被告的强制拆除行为导致猪舍倒塌并产生损失。
4、损失清单、照片各一份，证明被告作出强制关停和拆除行为给原告造成实际影响，并产生经济损失1152500元。
被告江山市贺村镇人民政府答辩称：为消除生猪养殖污染，原、被告就生猪养殖场关停退养事宜签订一份《贺村镇生猪养殖场关停退养协议》，协议约定原告关停生猪养殖场并拆除养殖场建筑物和设施，被告在原告完成关停退养并拆除猪房后给予补助。原告自行关停和拆除养殖场，系原告基于《贺村镇生猪养殖场关停退养协议》的履约行为，且双方对协议约定的内容已经履行完毕。虽然被告在生猪养殖污染整治活动中向原告发送了相关文书，但这些文书仅是被告在宣传法律法规等相关政策过程中发送的宣传资料，不是行政执法文书，对原告的权利和义务不产生实际影响，故请求法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告对其主张的上述事实，向本院提交了以下证据予以证实：
1、《贺村镇生猪养殖场关停退养协议》、生猪养殖场退养转产申请承诺书、生猪养殖场关停退养转产验收表、助拆申请、付款清单各一份，证明原告养殖场的关停及拆除系原告履行关停退养协议的行为，而非被告强制关停和拆除所致，况且原告也收取了被告依约支付的补助款。
2、《中华人民共和国环境保护法》、衢州市机构编制委员会办公室《关于江山市贺村镇行政管理体制改革方案的批复》（衢市编办【2012】4号）、《关于进一步加强生猪养殖管理促进生猪产业科学健康发展的意见》（市委发【2012】48号）、《江山市畜禽养殖禁养区限养区划分方案》（江政发【2012】59号）、《江山市生猪排泄物污染防治管理办法(试行)》（江政办发【2012】181号）、《江山市生猪禁养区限养区养殖场关停转迁政策意见》（江政办发【2012】188号）、《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》（江政办发【2014】29号）、《江山市养殖污染整治“百日攻坚”行动方案》（市委办【2015】20号）各一份，证明被告在生猪养殖污染整治行动中向其行政辖区范围内养殖户进行政策宣传的依据。
庭审中，被告对原告提供的证据发表如下质证意见：
对第1、2组证据的真实性无异议，但认为二份通知书均系被告基于职责的需要，向其行政辖区范围内生猪养殖户发放的宣传资料，并非被告作出强制关停和拆除的执法文书，况且被告也未实施过强拆行为，故原告主张的证明对象不能成立。对第3组证据的真实性无异议，但认为该组证据只能反映猪栏的拆除时间，而不能证明被告实施了强制拆除行为。对第4组证据中的损失清单认为，该清单系原告单方制作，是原告的单方意思表示，故不能作为本案的定案依据；虽然照片反映的是原告养殖场现场的基本概况，但不能证明原告养殖场的关停和拆除系被告强制行为所致，故原告主张的证明对象不能成立。
庭审中，原告对被告提供的证据发表如下质证意见：
对第1组证据的真实性有异议，认为该组证据涉及原告的所有签名均系被告伪造，原告从未在该组证据材料上进行签名确认。对助拆申请的真实性、合法性均有异议，认为其未向被告提出过助拆申请，故被告主张的证明对象不能成立。虽然被告向原告支付补助款15669元属实，但该补助只涉及生猪部分，应补偿的猪栏、附属设施等其他损失均排除在外，故付款清单不具有合法性。对第2组证据的真实性、合法性无异议，但认为不能作为被告作出强制关停行政行为的依据。
经庭审质证，本院对以上证据作如下分析认定：
关于原告提供的证据：因被告对《责令限期关停通知书》、《限期拆除通知书》、音频资料的真实性无异议，故本院对该证据的真实性予以确认。从照片所拍摄的内容来看，反映的是原告养殖场在拆除后的现场基本状况，而原告主张的被告实施强制关停、拆除的事实和过程在照片中无法客观体现，故原告主张的证明对象不能成立。被告对信访事项答复意见书、损失清单的质证意见成立，本院予以采纳。
关于被告提供的证据：庭审中，被告认可《贺村镇生猪养殖场关停退养协议》、生猪养殖场关停退养转产验收表上原告的签名系贺村镇东山头村村主任周波才代签，生猪养殖场退养转产申请承诺书是否是原告本人签名暂无法确认，故结合原告的质证意见，本院对《贺村镇生猪养殖场关停退养协议》、生猪养殖场退养转产申请承诺书、生猪养殖场关停退养转产验收表的真实性不予确认。从助拆申请的内容来看，系贺村镇东山头村村民委员会对原告养殖场的拆除事宜向浙江绿天建设有限公司提出帮助拆除申请，而不能直接证明是由原告提出帮助拆除申请的意思表示，故被告主张的证明对象不能成立。因原告对被告支付补助款事实无异议，故本院对付款清单的真实性予以确认。因原告对第2组证据的真实性无异议，故本院对该证据的真实性予以确认。
经审理，本院认定事实如下：原告系被告行政辖区范围内的生猪养殖户。2014年、2015年间，江山市委、市政府为了加强生猪养殖管理和污染防治，保护和改善农村生态环境，促进生猪养殖业科学健康发展，相继出台了《江山市畜禽养殖禁养区限养区划分方案》、《江山市生猪排泄物污染防治管理办法(试行)》、《江山市生猪禁养区限养区养殖场关停转迁政策意见》、《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理工作的通知》、《关于进一步加强生猪养殖管理促进生猪产业科学健康发展的意见》、《江山市养殖污染整治“百日攻坚”行动方案》等文件。被告根据前述相关文件精神，对其行政辖区范围内的生猪养殖户进行生猪养殖污染整治政策方面的宣讲，并发送了相关宣传资料。2015年1月16日，被告向原告送达一份《责令限期关停通知书》。2015年4月16日，被告向原告送达一份《限期拆除通知书》。2015年4月底，被告拆除了原告养殖场内的猪栏。原告养殖场关停及猪栏拆除后，原告收到被告支付的补助款15669元。
本院认为：“五水共治”是浙江省委、省政府为改善全省人民生活环境而作出的一项利国利民的重大决策。江山市委、市政府为了深入推进“五水共治”工作，根据全市生猪养殖对环境造成影响的实际情况，对全市范围内的生猪养殖进行污染整治和规范管理，其目的是为了着力优化城乡环境，提升人民群众生活品质。本案中，被告无原告签名的协议等证据证明原告养殖场猪栏的拆除系原告自愿自行拆除或向申请被告拆除，且被告在实施拆除行政强制执行行为过程中，未依照《中华人民共和国行政强制法》的规定履行相应法定程序，属程序违法，应予撤销。由于本案讼争猪栏已被拆除，不具备可撤销内容，故本院确认强制拆除行为违法。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。本案中，因原告养殖场未按规定办理相关审批手续，故其主张赔偿的养殖场等建筑物损失不属于国家赔偿范围的合法财产，原告主张赔偿损失的请求缺乏法律依据，本院依法不予支持。基于同一理由，本院对原告要求损失价值进行评估的程序不作启动。关于原告要求一并审查的规范性文件，因该文件在本院前期审理其他同类案件中已经进行了审查，认为未违反现行法律法规规定，故本案不再另行审查。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第(三)项、第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
一、确认被告江山市贺村镇人民政府对原告周光阳生猪养殖场实施的停业关闭行为违法。
二、驳回原告周光阳的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告江山市贺村镇人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省衢州市中级人民法院。
审　判　长　　何伟平
审　判　员　　毛红菊
人民陪审员　　姜正柏
二〇一六年十月二十五日
书　记　员　　李　岚