厦门孚海生汽车服务有限公司、厦门市环境保护局湖里分局环境保护行政管理(环保)二审行政判决书
福建省厦门市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2016）闽02行终128号
上诉人(原审原告)厦门孚海生汽车服务有限公司，住所地厦门市湖里区工业区宜宾路29号光彩创业园物业之C区一楼店面。
法定代表人涂江春，总经理。
委托代理人王子昊、杨思敏，北京德恒（深圳）律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）厦门市环境保护局湖里分局，住所地厦门市湖里区湖里大道41号联泰大厦西侧五楼。
代表人刘凯华，局长。
委托代理人王桂英，福建旭丰律师事务所律师。
上诉人厦门孚海生汽车服务有限公司（下称孚海生公司）因被上诉人厦门市环境保护局湖里分局（下称湖里环保局）环境管理行政处罚一案，不服厦门市湖里区人民法院（2016）闽0206行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年9月27日公开开庭进行了审理，上诉人孚海生公司的委托代理人王子昊、杨思敏，被上诉人湖里环保局的出庭应诉负责人石振南，委托代理人王桂英均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审判决查明，2014年，孚海生公司位于厦门市湖里区工业区宜宾路29号光彩创业园物业之C区一楼店面的汽车维修项目未按规定报批环境影响评价文件即开工建设且主体工程已投入生产使用，2016年4月26日，湖里环保局依据《厦门市环境保护条例》第十七条第一款、第四十八条第二项的规定及《厦门市环境保护局行政处罚自由裁量权执行标准（试行）》的规定，作出厦环（湖）罚决字（2016）A005号行政处罚决定书，决定责令孚海生公司立即停止汽车维修、喷漆项目活动，并处罚款4万元。孚海生公司不服，遂提起行政诉讼，请求判令撤销湖里环保局做出的厦环（湖）罚决字[2016]A005号《行政处罚决定书》。
原审认为，关于湖里环保局作出的行政处罚决定所认定的事实是否正确的问题。经查，现场照片、厦门市商事主体登记及信用信息公示平台查询结果、调查询问笔录、国民经济行业分类目录及孚海生公司的当庭陈述相互印证，证实孚海生公司从事的经营项目是汽车维修服务（包括汽车喷漆）；而孚海生公司营业执照及调查询问笔录可证实孚海生公司于2014年即在涉案的住所地开展汽车维修服务，而调查询问笔录及孚海生公司的当庭述称均提其未报批环境影响评价文件，故可认定孚海生公司的汽车维修项目未按规定报批环境影响评价文件即开工建设且主体工程已投入生产使用。湖里环保局作出的决定书的事实认定正确。
关于湖里环保局作出的行政处罚决定书所适用的法律法规是否准确的问题。原审认为，其一，关于是否应适用《建设项目环境影响评价分类管理名录》184项规定的“其他”情形问题，《建设项目环境影响评价分类管理名录》分别规定了环评（项目）类别及需要编制报告书、报告表、登记表的适用条件，其184项规定，汽车、摩托车维修场所营业面积5000平方米及以上或涉及环境敏感区的，应编制环境影响报告表，“其他”情形的当编制环境影响登记表。本案中，孚海生公司汽车维修场所营业面积不到5000平方米且不涉及环境敏感区，属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》184项规定的“其他”情形，应当编制环境影响登记表。故湖里环保局按照《建设项目环境影响评价分类管理名录》184项“其他”情形的规定，认定湖里环保局应报批环境影响评价文件的适用准确。其二，关于限期补办、处以罚款和责令停止生产是否可以并罚的问题，《厦门市环境保护条例》第四十八条第二项规定，建设单位不按照规定报批环境影响评价文件即开工建设主体工程已投入生产使用的，限期补办手续，可以处一万元以上二十万元以下罚款，并可责令停止生产或者使用，从该法条的字面理解，针对孚海生公司的涉案行为，限期补办、处以罚款和责令停止生产是可并罚，无需先行要求限期补办，而后再处以罚款和责令停止生产。另新《环境保护法》第六十一条规定，“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。”故关于限期补办、处以罚款和责令停止生产可并罚的法律适用正确。湖里环保局作出的行政处罚决定书所适用的法律法规是准确的。
综上，原审认为，湖里环保局作出的厦环（湖）罚决字[2016]A005号行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，予以支持。孚海生公司的诉讼请求没有事实和法律依据，不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回孚海生公司的诉讼请求。一审案件受理费50元，由孚海生公司负担。
上诉人孚海生公司不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令撤销原审判决，依法改判支持其于原审所提出的诉讼请求。理由是：1、一审法院在本案的审理判决过程中忽略了行政诉讼案件审理的基本要素，即行政机关作出行政行为的合法性，遗漏了对被上诉人作出行政行为的程序合法的审理判定。被上诉人的立案程序不合法，对上诉人进行立案前没有任何实质的“抽查”或者“实质调查”，立案查处完全是一种蓄意的勾结报复行为。2、对上诉人的经营行为是否属于“建设项目”认定错误。“建设项目”的判定分析直接影响了相关法规的适用和解释问题。上诉人认为其当前的经营场所不属于“建设项目”，不适用《建设项目环境保护管理条例》、《建设项目环境影响评价分类管理目录》，更不能解释或认定属于《分类目录》第184项中的“其他”类别。国家安监总局制定的《建设项目安全设施“三同时”监督管理暂行办法》对“建设项目”的概念做了明确界定，即该办法第二条规定：经县级以上人民政府及其有关主管部门依法审批、核准或者备案的生产经营单位新建、扩建、改建、迁建工程项目（以下统称建设项目）安全设施的建设及其监督管理，适用本办法。而上诉人的经营场所位于湖里区宜宾路29号光彩汽配创业园C区一楼店面，该建筑物都是上世纪八九十年代就已经建成的，早已建成使用，不是新建、扩建、改建、迁建建设工程项目。3、一审判决对上诉人的经营行为应当适用的规范文件认定有误。上诉人认为《机动车维修管理规定》及《汽车维修业开业条件》才应当是规范上诉人经营行为的法律法规文件。而上诉人已经取得《机动车维修经营许可证》，经营活动符合机动车维修经营一切要求。4、一审法院对争议焦点“关于限期补办、处以罚款和责令停止生产是否可以并罚的问题”归纳错误，上诉人认为相关焦点应是“能否在缺乏’限期补办’的前提下，直接处罚罚款或者责令停止生产或使用”。如果原审法院认定上诉人的经营属于“建设项目”，认为上诉人的经营行为还需要适用《建设项目环境保护管理条例》及其《建设项目环境影响评价分类管理目录》第184项规定，上诉人依然认为一审法院在关于“限期补办”、“处以罚款”和“责令停止生产”的处罚手段适用问题上，判定错误。上诉人认为，即使上诉人被判定需要办理《环境影响登记表》，按照法律规定，“限期补办手续”应当是行政处罚内容中的必备前提内容。根据《厦门市环境保护条例》第48条第（二）款规定，“建设单位不按照规定报批环境影响评价文件即开工建设且主体工程已投入生产使用的，限期补办手续，可以处一万元以上二十万元以下罚款，并可责令停止生产或者使用；逾期不补办手续或者不符合规定不能补办手续的，责令限期关闭或者拆除。对建设单位直接负责的主管人员或者其他直接责任人员，依法给予行政处分”。通过对上述部分的字面理解，首先“限期补办手续”、“处以罚款”、“停止生产或者使用”这三种行政违法救济措施是一个逐步加强的排列次序，行政机关应根据违法状况不同逐级递进适用。
被上诉人湖里环保局答辩称，1、一审判决认定被上诉人作出讼争行政行为的程序合法，有充分的事实和法律依据。被上诉人在一审中已提交立案审批表、案件处理审批表、集体讨论笔录、听证笔录等一系列证据证明被上诉人系遵循行政处罚法定程序作出的讼争行政行为。上诉人提出被上诉人未调查取证，即予以行政处罚的质疑，明显与客观事实不符，也没有法律依据;至于被上诉人是否到上诉人的经营场所进行指引，与认定讼争行政行为的作出程序是否合法没有任何关系。上诉人就经营汽车维修项目应报环评的义务源于法律法规的明确规定，被上诉人是否予以指引并不构成其拒不履行法定义务的合法事由。2、一审判决对于讼争行政行为所依据法律法规的理解与适用是正确的，上诉人提出的主张则是对法律法规的误读。上诉人经营的汽车维修项目属于法定应当先报批环评文件才能建设、并经环保验收后才能投产使用的项目，其对于有关法律法规规定“建设项目”的含义理解错误。《建设项目环境影响评价分类管理名录》有规定的所有项目（不仅局限于工程施工建设项目）依法都应报环境影响评价审批，其中的区别仅在于根据项目规模办理不同类型的审批。该名录第184项有三栏，其中对应报批环境影响报告表一栏的为“经营面积在5000平方米以上，或涉及环境敏感区域”；对应报批环境影响登记表一栏的为“其他”。从“经营面积”这个用词可以看出，名录第184项规定的“汽车、摩托车维修场所”，指的是汽车维修经营项目，而非上诉人主张的项目使用厂房的建设施工工程项目。3、针对“未批先建，且主体工程已投入生产使用”的情形，处以罚款、责令停止生产并不以限期补办手续为前提，上诉人对于有关法律法规规定的理解缺乏依据。综上，上诉人的上诉请求没有事实根据，应驳回上诉人的上诉，维持原判决。
双方当事人向原审法院提交的证据材料均随案移送本院。各方当事人对原审判决所查明的事故发生经过没有异议，本院予以确认。
本院根据在案证据另查明如下案件事实：孚海生公司注册成立于2014年3月13日，于2014年11月28日取得湖里区工商行政管理局核发的营业执照，2014年7月30日取得厦门市道路运输管理处核发的机动车维修经营许可证。经营场所位于厦门市湖里区工业区宜宾路29号光彩创业园物业之C区一楼店面，建筑面积合计1500平方米，系通过租赁方式取得。2015年3月23日，湖里环保局因发现孚海生公司经营汽车维修项目，遂要求孚海生公司派员至湖里环保局调查核实，孚海生公司遂委托蔡某某持加盖公司公章的营业执照复印件、法定代表人身份证复印件、蔡某某的身份证复印件及公司出具的委托书参加，蔡某某于接受询问时，陈述孚海生公司主要从事汽车维修项目（含喷漆），自2014年5月正式投产，经营面积为1500平方米，生产工艺为汽车-钣金-喷漆-烤漆-出厂，生产车间有维修工作台2个及喷漆、烤漆房1个，且没有办理环评手续等。2016年3月28日，湖里环保局遂以涉嫌违反环境影响评价制度为由对孚海生公司进行立案查处。同日，湖里环保局经集体讨论后，拟对孚海生公司作出罚款8万元，并责令立即停止汽车维修、喷漆项目活动的处罚。4月1日，湖里环保局作出厦环（湖）罚告字[2016]A005号《行政处罚事先告知书》，就孚海生公司的违法事实、拟处罚情况向孚海生公司发出告知，并要求孚海生公司于接到告知书之日起七日内提出书面陈述申辩意见及有要求举行听证权利。孚海生公司收到该告知书后，于2016年4月5日向湖里环保局提出听证申请。4月8日，湖里环保局决定就该案于4月20日举行听证。4月20日，湖里环保局召开涉案行政处罚听证会，孚海生公司委托蔡某某及谷律师参与听证并提出答辩意见。5月16日，湖里环保局作出讼争处罚决定。5月18日，孚海生公司针对该处罚决定向湖里环保局提出暂缓缴纳罚款申请。6月6日，孚海生公司向原审法院提起本案诉讼。
本院认为，孚海生公司未提交证据材料证明其已按规定报批环境影响评价文件，而其亦确认自2014年5月开始正式投产从事汽车维修业务，故湖里环保局作出的讼争厦环（湖）罚决字（2016）A005号行政处罚决定，认定孚海生公司未按规定报批环境影响评价文件即开工建设且主体工程已投入生产使用，认定事实清楚。根据《厦门市环境保护条例》第四十八条第（二）项之规定，建设单位不按照规定报批环境影响评价文件即开工建设且主体工程已投入生产使用的，限期补办手续，可以处一万元以上二十万元以下罚款，并可责令停止生产或者使用，该款的处罚措施为“限期补办手续”，并处项为“罚款”“责令停止生产或者使用”。湖里环保局作出的处罚决定中，已经根据行政相对人的违法情况，阐述了本决定不适用“限期补办手续”处罚措施的理由，却适用《厦门市环境保护条例》第四十八条第（二）项作出讼争处罚决定，属适用法律错误，应予撤销。原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，亦应予以撤销。上诉人孚海生公司的上诉请求，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项，八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销厦门市湖里区人民法院（2016）闽0206行初7号行政判决；
二、撤销湖里环保局于2016年5月16日做出的厦环（湖）罚决字[2016]A005号《行政处罚决定书》。
三、责令湖里环保局重新作出处罚决定。
本案一、二审案件受理费各50元，由被上诉人湖里环保局负担。
本判决为终审判决。
审 判 长　林琼弘
审 判 员　纪荣典
审 判 员　宋希凡
二〇一六年十二月二日
代书记员　陈　靓
附本案适用的法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；
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