舒城格瑞特建材有限公司与舒城县国土资源局、舒城县人民政府建设用地使用权出让合同纠纷一审民事判决书
安徽省六安市中级人民法院
民 事 判 决 书
（2015）六民一初字第00090号
原告：舒城格瑞特建材有限公司，住所地安徽省舒城县。
法定代表人：韦先稳，该公司董事长。
委托代理人：程光傲，安徽皋陶律师事务所律师。
委托代理人：刘敏，安徽龙鼎律师事务所律师。
被告：舒城县国土资源局，住所地安徽省舒城县。
法定代表人：吴之敏，该局局长。
委托代理人：董鸿雁，该局副局长。
特委托代理人：李舒华，安徽李舒华律师事务所律师。
被告：舒城县人民政府，住所地安徽省舒城县。
法定代表人：张秀萍，该县县长。
委托代理人：孔海波，舒城县规划局局长。
委托代理人：李舒华，安徽李舒华律师事务所律师。
原告舒城格瑞特建材有限公司（以下简称格瑞特公司）诉被告舒城县国土资源局（以下简称舒城县国土局）、舒城县人民政府（以下简称舒城县政府）国有建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院于2015年5月5日受理后，依法组成合议庭，于2015年7月7日公开开庭审理了本案。原告格瑞特公司的委托代理人程光傲、刘敏，被告舒城县国土局的委托代理人董鸿雁、舒城县政府的委托代理人孔海波及两被告的共同委托代理人李舒华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告格瑞特公司诉称：2012年12月11日，被告舒城县国土局发布国有建设用地使用权公开出让公告（舒国土资告（2012）16号），对2012-29号地块国有建设用地使用权进行公开出让，地块位于舒城县城关镇万佛路与桃溪西路交叉口西北角，面积8200平方米，出让用途为：住宿餐饮用地0.4510公顷，商务金融用地0.35690公顷。2013年1月6日，原告参与了舒城县2012-29号地块的拍卖，最终以4330.49万元（土地成交价4140万元、地上设施费190.49万元）竞得该地，并签订《成交确认书》。2013年1月16日，原、被告签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：341523出让（2013）第002号，以下简称出让合同）。约定：本合同项下宗地的定金为828万元；迟延支付出让金或者迟延交付土地等违约责任均是按照相应款项的每日千分之一支付违约金。合同同时对该地块的规划设计条件也以《规划设计条件通知书》的形式作为出让合同附件予以规定，在该规划条件中规定：建筑高度（H）-20≤H≤100米、邻桃溪西路与万佛路交叉口西北角规划一栋建筑层数不小于22层的酒店办公楼。合同签订后，原告根据土地出让合同的约定分别于2013年3月12日、4月3日将土地成交价款4140万元、地上设施费190.49万元交付给舒城县国土局及地上设施所有人安徽舒怡建设集团有限公司；2013年4月25日前缴纳了国有土地使用权出让契税165.6万元；2013年4月15日暂付设计费10万元。上述相关出让金、税费缴纳后，原告积极安排人员进行规划设计，并聘请了华汇工程设计集团股份有限公司合肥分公司按照出让合同中规定的规划设计条件，并将设计图纸（高度90.1米、总计22层）及相关材料报送舒城县规划局，舒城县规划局在接到报告人所送材料后答复：因舒城县气象局在规划用地边，出让合同中的规划条件不能实现，要求报告人的建设高度应控制在63米以内，建筑层数应控制在14层以内，报告人所呈送的规划材料不能通过也不能批复。原告因按照出让规划条件通知书上载明的设计条件所出具的设计方案迟迟不能通过，并且将大量资金积压在该地块，在多次与两被告协调未果的情况下，于2014年9月12日向被告发出了“关于要求解除2012-29地块国有建设用地使用权的报告”，被告舒城县政府于当日收悉并于2014年9月18日转交给被告舒城县国土局处理。此后，两被告对于原告发出该份要求解除合同的通知没有提出任何的异议。综上，原告和被告舒城县国土局所签订的《国有建设用地使用权出让合同》合法、有效，双方应按合同的约定履行义务，但是被告在合同中所承诺的规划条件不能实现，致使原告签订合同的目的也不能实现，严重影响了原告利益。同时，原告按照合同法的规定向被告发出了解除合同的通知，被告没有提出异议，应视为原、被告之间所签订的《国有建设用地使用权出让合同》已经解除，因被告违约所导致原告合同目的不能实现的，被告理应承担赔偿责任。依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，被告舒城县政府作为土地使用权的出让责任主体，应承担相应的责任。综上，原告为维护其合法权益，提起诉讼，请求判令：1、被告返还原告土地出让金4140万元，并自2013年4月4日起按日千分之一承担违约金至该款项付清之日止（暂定2100万元）；2、被告返还原告所交案外人的补偿款190.49万元，并自2013年4月4日起按日千分之一承担违约金至该款项付清之日止（暂定20万元）；3、被告返还原告已交纳的契税165.6万元，并自2013年4月26日起按日千分之一承担违约金至该款项付清之日止（暂定10万元）；4、被告赔偿因其违约给原告造成的设计费损失70.4685万元；5、被告双倍返还原告定金828万元。（以上第1-5项合计暂定为7534.5585万元）；6、本案诉讼等费用由被告承担。
被告舒城县国土局答辩称：一、诉状所陈述的内容部分是事实，部分不是事实。其事实和不事实的内容如下：1、诉状第一段所陈述“2012年12月11日，被告舒城县国土局发布国有建设用地使用权公开出让公告（舒国土资告（2012）16号）对2012-29号地块进行公开出让及位置、面积、成交价、签订合同的陈述是事实；2、诉状第一段内容不是事实或误导法庭的事实是：关于定金的陈述和违约金的陈述内容不完整。其中合同关于定金的约定分别为第9条、第30条、第31条，第37条，其中第九条系“本合同项下宗地的定金为人民币8280000元，定金抵作土地出让价款”的约定系对原告的约定；即如原告违约则承担828万元定金的违约责任，如不违约则转为土地出让金；第30条、第31条定金的约定系对原告承担定金违约责任的约定；第37条才是对答辩人承担定金法则的约定，其约定的条件是“出让人延期交付土地超过60日，经受让人催交后仍不能交付土地的，受让人有权解除合同，出让人应当双倍返还定金”，但事实上，答辩人早已交付了土地，即答辩人没有承担原告第五项诉请定金法则的任何事实和依据；关于定金，事实上是合同双方约定附条件的特别条款，该条款适用答辩人的情形早已不存在，故原告该诉请当然无法成立；3、诉状第二段内容除“2013年4月15日暂时给付设计费10万元的陈述”，答辩人无法确认是否属实外，其余的内容是事实；4、诉状第三段内容的陈述部分是事实，部分内容不是事实，规划条件内容陈述的高度、位置是事实，但对建筑22楼层的陈述和理解及后面内容的陈述不完整而误导法庭，关于原告报送设计图纸的后半段内容的陈述，完全不是事实，答辩人从舒城县规划局得知的事实情况是该局严格按照《规划设计条件通知书》的内容进行审批，其中原告第一次（2013年9月27日）报方案后，因不符合规划设计条件等多方面原因未获批准，并不是原告诉状所作的虚假陈述，当时舒城县规划局非常重视，立即对照规划设计条件及相关规范进行审核，并采取审慎的态度，聘请三名专家于2013年9月30日召开专家咨询会，就该地块规划方案进行咨询，格瑞特公司相关负责人也参加了会议。会议一致认为第一次规划方案存在以下问题：1）挑战红线地方太多。如：规划在1-4F的办公建筑为大空间裙房结构，且外立面设计类似商场形式，并附商业广告宣传画，使用功能类似商场，建筑内部结构违反设计规范较多；方案中6-12F的办公建筑层高设计为5.4米高度，超出一般办公建筑设计层高较多。2）功能布局不合理。如：酒店与办公建筑掺在一起，功能混杂、且酒店与办公建筑交通流线冲突较多等；3）违反相关规范地方太多。如：消防不满足消防规范、建筑高度不满足气象观测点对周边建筑物的高度控制要求等。咨询会后，舒城县规划局根据专家意见，整理了初步修改意见，并交给格瑞特公司，要求其修改规划方案。后期，建设单位又进行三次修改，最终形成批复的规划方案。即原告于2013年9月27日、2013年10月、2014年3月、2014年4月共计送了四次不断修改的设计方案。2015年3月26日，舒城县住房和城乡建设局批准了其第四次设计方案。至于原告在诉状中陈述其规划设计方案迟迟不批完全不是事实，该地块规划设计方案迟批是原告以下的原因所造成，责任并不在于答辩人：（1）第一次报审的方案违背规划设计条件和相关规范要求的内容较多；（2）格瑞特公司股东变更频繁，对接脱节而没有没有人联系；（3）、在规划方案报批过程中，格瑞特公司因自身经营状况问题，主动找舒城县政府要求解除合同，退回土地出让金而根本就没有心思去及时的修改规划等种种原因，有时根本就无人前来对接规划批复前的相关材料准备工作，导致规划方案无法批复。2015年3月26日，舒城县住房和城乡建设局批准了该地块第4次报送修改的规划设计方案，并不是诉状所陈述规划没有批复的虚假陈述。2015年3月27日，原告法定代表人亲自领取了舒建（2015）9号关于格瑞特商务广场规划设计方案的批复，并主动询问建筑消防等问题而又主动履行合同。原告反复无常，客观上严重损害了答辩人出让土地的利益，现原告在诉状中陈述其规划未获批准而将其不能承担或不愿承担开发建设土地责任全部推给答辩人，不是事实。5、诉状第四段内容的陈述完全不是事实，原告共计报送了4次规划方案，前三次由于其没有严格按照《规划设计条件通知书》的内容、规范等进行设计，设计方案没有通过；另其陈述，答辩人收到其要求解除合同的报告而没有提出任何异议，毫无根据，答辩人从来没有收到过原告亲自送达的任何“关于要求解除2012-29地块国有建设用地使用权的报告”，答辩人也从没有同意过原告可随意或默认原告解除合同，答辩人和原告所签订的合同第31条明确约定，该合同的解除条件系经舒城县人民政府的同意批准后，分别按以下的约定，退还除本合同约定的定金（828万元）以外的全部或部分国有建设用地使用权出让价款…答辩人从没有收到过舒城县政府关于同意解除该合同的批复，也没有直接收到过原告要求解除合同的报告，相反，答辩人得知2015年3月27日原告已签收通过批复的设计方案，答辩人认为其签收通过批复的设计方案应属其继续履行合同的真实意思表示，而不是拒绝履行的意思表示。至于答辩人收到舒城县政府转交的“关于要求解除2012-29地块国有建设用地使用权的报告”系政府行使行政管理事务的行为，而并不是民事法律行为，因为答辩人和舒城县政府系上下级的职能管理部门，舒城县政府不是该合同的相对人，其转交行为不发生解除合同的法律效力。另答辩人也没有收到舒城县政府要求解除合同的批复，答辩人无权滥用解除权。如原告认为答辩人同意解除合同，原告不应连续做了4次规划设计方案，且一直在按《规划设计条件通知书》的内容进行修改，并用实际行动证明其继续履行合同的意思表示。原告自2014年9月至2015年3月23日，计向舒城县政府主动报了二次要求解除合同的报告，安徽商和融资担保有限责任以股东的身份向答辩人报了一次要求解除出让合同的报告，如原告认为该合同系通知送达后生效，其不应报三次解除合同的报告，这客观说明，原告非常清楚该建设用地土地使用权出让合同没有约定其有单方解除合同的权限，也说明其收到该地块后无单方解除合同的权力和不发生解除合同的效力。6、原告诉状第6段总结陈述完全无法成立，答辩人认可其双方签订合同的有效性、合法性的陈述，不认可其余所有结论性内容的陈述，更不认可将舒城县政府列为被告的推论，民事合同有其相对性而不涉及第三方，答辩人和原告系合同的相对人，本部分内容，答辩人将用证据证明原告的所有主张均无法成立的事实；二、本案的客观事实是，答辩人严格按照法律、法规及《规划设计条件通知书》的规定，依法对2012-29号地块国有建设用地使用权出让。原告系该土地的合法受让人，双方依法签订了《国有建设用地使用权出让合同》等一系列的生效的合同文书，答辩人无任何违规违约行为。原告由于想通过修改楼层的高度等规划条件从而追求更高额商业利润的目的未获通过及其自身经营出现重大危机而想通过解除合同的方式来转嫁经营风险的目的，引起本次诉讼。原告所谓舒城县规划局修改规划条件的事实客观上不存在，系原告的单方误解或故意曲解《规划设计条件通知书》的内容，该规划条件的强制性规定系-20米与100米的之间，而不是诉状所陈述的100米，规划部门要求其在中间而并没有给一个100米的绝对值，规划部门并没有修改规划设计通知书的内容。关于22楼层的规定，也只是根据建设项目的性质决定，并没有明确约定必须达到22层，且关于楼层的高度也没有100米强制性的约定。原告于2013年9月27日第一次报送规划设计方案，主要是因为报审的方案违背规划设计条件和相关规范要求而没有审批。2014年3月，原告报送第二次规划方案；2014年4月，原告报送第三次规划方案。就已批准的第四套规划方案来看，66米的高度完全可以按普通楼层3米的高度盖成22层楼；原告在诉状中一再强调其没有达到100米高度和22楼层的规划条件通知的陈述完全是不事实和主观片面的，答辩人从没有超出规划条件通知书的条件而违规不予批复，之所以导致今天的局面系原告前三次规划设计方案错误和自身经营危机等问题所导致而非答辩人的责任所致；三、根据答辩人与原告所签订的《国有建设用地使用权出让合同》第16条等条款的约定，原告早已实际违约，答辩人之所以没有依法追究其民事责任和依职权行使其行政监管责任，是因为体谅原告自身经营危机等外部不利于房产开发的外部环境因素等，现原告诉请答辩人承担六项诉请都没有答辩人违约的相应事实和法律依据，答辩人将在庭审调查阶段用证据证明该诉请无法成立的事实。综上所述，答辩人从没有收到过原告要求解除建设用地土地使用权出让合同的报告，答辩人了解到舒城县规划局也不存在违规不批准规划的行为。现原告拿到规划批复后，可能自身经营风险巨大而无能力再投入巨额资金开发该项目，其假如主动向答辩人提出解除合同，将承担合同约定的违约责任，故原告制造节点，借送给舒城县政府的解除合同报告为契机而要求答辩人承担本案的各项诉请，答辩人认为其理由均无法成立，答辩人建议依据本案的事实、证据、法律，驳回对答辩人的所有诉请，并责令原告继续履行合同。
被告舒城县政府答辩称：一、原告错列被告，答辩人不是适格的诉讼主体，本案系国有土地使用权出让合同纠纷，其合同的相对方是舒城县国土局，案件定性应为民事合同纠纷而不是行政行为纠纷，我方不是本案的适格被告。二、同意被告舒城县国土局的答辩意见。我方的签收行为是具体行政管理行为，不产生解除合同的法律效力，建议驳回原告对我方的诉请。
原告格瑞特公司为支持其诉称，向本院提交如下证据：
第一组证据：
格瑞特公司的组织机构代码一份、舒城县国土局、舒城县人民政府组织机构代码一份。
证明：原、被告的主体信息，诉讼主体资格。
第二组证据：
1、舒城县国有建设用地使用权公开出让公告（舒国土资告（2012）16号）一份。
2、舒城县住房和城乡建设局出具的《规划设计条件通知书》一份。
3、格瑞特公司与舒城县国土局签订的《成交确认书》一份、《国有建设用地使用权出让合同》
4、《国有建设用地使用权出让合同》附件1、2、3各一份，其中附件3即（2011-2号）规划设计条件通知书。
证明目的：1、2012年12月11日，被告舒城县国土局在网上发布舒国土资告（2012）16号国有建设用地使用权公开出让公告，拟拍卖出让2012-29号地块用于建设一栋高不小于22层的酒店办公大楼，建筑高度为地下20米至地上100米；2、原告于2013年1月1日向舒城县招投标局缴纳了700万元的保证金，参与竞买2012-29号地块，并最终以4140万元的价格够得该地块的使用权。拍卖成功后，该700万元转变为合同的定金；3、2013年1月16日原告与被告舒城县国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》第六条约定：被告同意在2013年3月6日前将出让宗地交付给受让人；4、合同第十三条约定：受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件（见附件3）。该附件3即规划条件通知书规定设计条件为：建筑高度（H）-20≤H≤100米、邻桃溪西路与万佛路交叉口西北角规划一栋建筑层数不小于22层的酒店办公楼；5、合同第十六条约定：受让人同意本合同项下宗地建设项目在2013年7月6日前开工，在2014年7月6日之前竣工。被告答辩时承认在2013年9月份才开始考虑原告的规划方案；6、合同第三十七条约定：由于被告未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，被告应当按照受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的千分之一向受让人给付违约金，土地使用年期自实际交付土地之日起算。被告延期交付超过60日的，经受让人催交后仍不能交付土地的，原告有权解除合同，被告应当双倍返还定金，并退还已经支付国有建设用地使用权出让价款的其余部分，受让人并可请求被告赔偿损失；7、合同第九条规定：本合同项下宗地的定金为828万元，此款原告已支付（包含在土地出让金中）。
第三组证据：
1、格瑞特公司于2013年3月12日给舒怡市政工程有限公司地面建筑物赔偿款190.49万元的收款凭证一份。
2、格瑞特公司于2013年4月3日向舒城县国土局缴纳2012-29地块土地出让金4140万元的发票一份。
3、格瑞特公司于2014年3月28缴纳契税100万元的税收完税证明一份，格瑞特公司于2014年4月25日缴纳契税65.6万元的完税证明一份。
4、格瑞特公司与华汇工程设计集团有限公司合肥分公司签订的舒城格瑞特商务广场项目建设工程设计合同一份，格瑞特公司吉缴纳给该公司的设计费10万元发票一份、格瑞特商务广场项目设计方案一份。
证明目的：1、合同签订后，原告向被告支付了土地出让金4140万元（含828万元定金在内）和相关契税165.6万元，并给付了舒怡市政工程有限公司地面建筑物赔偿款190.49万元，原告已经全部履行了合同义务。此后，原告又委托华汇工程设计集团有限公司合肥分公司对格瑞特商务广场项目进行规划设计，设计合同约定设计费70万元，原告已暂付10万元，此费用被告应予赔偿；2、被告违约迟迟不能将土地交付给原告，在原告再三催促下被告于2013年10月通知交地但土地仍有部分被他人占用，此时已超过合同约定的交地时间达半年之久，被告已构成根本违约；3、合同签订后，原告按照合同规定的规划条件设计了规划设计方案，并于2013年4月依法向舒城县规划局提交审批；4、舒城县规划局一直未对原告提交的规划设计方案予以批复。后经打听，原告才得知该地块属于舒城县气象局探测保护范围，根据相关气象法规规定，该地块的建筑物高度不能超过63米，这和“出让合同”附件3中的规划设计条件明显不相符，原告依据合同所设计的规划设计方案不可能获得通过；5、被告明知合同附件3中的规划设计方案不能通过，但仍隐瞒事实真相，从而造成原告损失进一步扩大，被告存在欺诈嫌疑，其对由此给原告造成的损失理应赔偿，对其收取的土地出让金，被告应当返还，对原告交纳的定金应当双倍返还。另外，对原告已经交纳的款项应按合同约定按日承担千分之一违约金。
第四组证据：
1、舒城县探测环境保护专项规划一份，制定时间是2009年8月份。
2、格瑞特公司于2014年9月12日发给舒城县政府及舒城县国土局《关于要求解除2012-29地块国有建设用地使用权出让的报告》一份、文件处理标签一份。
3、原告于2015年3月23日发给被告的《关于要求解除国有建设用地使用权出让合同的报告》一份。
证明目的：1、因探测环境保护法规的要求，被告承诺该地块的规划方案无法实现，被告构成根本违约。另外，被告迟延交地达六个月也已严重违约；2、基于以上原因，原告于2014年9月12日向两被告发送了解除合同的通知。被告也于2014年9月16日收悉。此后，被告对原告解除合同的要求一直未有提出任何异议；3、依据合同约定及法律规定，原、被告之间所签订的《国有建设用地使用权出让合同》已依法解除，原告基于合同所给付被告的相关款项，被告理应返还，对其中828万元定金应双倍返还，对因被告违约行为给原告造成的损失，被告应予赔偿；
第五组证据：往来短信记录两份。
证明目的：原告多次向两被告及有关领导反映问题，并要求解除合同，对方短信回复尽早解决问题，但实际并未解决，迫使原告提起诉讼。
被告舒城县国土局对原告格瑞特公司所举证据，质证如下：
对第一组证据无异议。
对第二组证据1-4的文件及合同的真实性、合法性、关联性无异议。不认可其证明目的1，网上发布时间是2012年12月11日事实无异议，在建设项目的性质，并没有明确层高在-20米到100米的规划设计条件，要根据地形；对证明目的2、3关于签订合同是事实，交地时间违约也是事实，原告没有按照约定时间支付土地出让金是导致被告违约的直接原因，被告履行不安抗辩权，迟延交地。不认可其证明目的4-7，规划设计通知书明确约定，-20米不超过100米视实际情况报建。合同明确被告有规划设计调整权。建设项目性质约定的条件，原告获得批准的第四次批复，可以满足建22层酒店办公大楼的条件。依合同第37条约定，原告违约在先，被告履行抗辩权，其行为不构成违约，不符合定金法则。
对第三组证据中的1、2、3无异议，对其中的4真实性、合法性、关联性有异议，不认可其所有证明目的。对其证明目的1，支出10万元设计费，是其经营所需，与被告没有关联性；对其证明目的2，责任在于原告，不在于被告；对其证明目的3，不是事实，原告提交的设计方案标明的时间是2013年9月，不是4月份。建设工程设计合同签订时间是2013年9月，原告不可能在4月份就提交设计方案给被告；对其证明目的4，并未批准，气象条例是2014年8月份颁布，不影响原告规划设计方案的实现；对其证明目的5，系原告单方推测，不是事实，被告舒城县国土局无欺诈行为和违反合同约定应承担的违约责任，且原告违约在先。
对第四组证据中的1，不认可，该规划未经批准，尚未生效；对证据2，说明给的是舒城县政府，不是舒城县国土局，对舒城县国土局不发生效力；对证据3，与被告舒城县国土局没有关联性，不认可其所有证明目的。同时被告舒城县国土局认为，目前对原告的规划设计条件，完全可以满足，不存在违反合同约定的事实。被告舒城县国土局从未收到过原告要求解除合同的书面通知，未收到过解除合同的正式文本。
对第五组证据的真实性、合法性、关联性有异议，该信息是向舒城县个别的领导发出的请求，不是解除合同文本，不发生解除合同的效力。
第二被告对原告所举证据的质证意见同被告舒城县国土局的质证意见。
两被告为支持其辩称，向本院提交如下证据：
第一组证据：1、舒城县政府（舒政秘（2012）174号）土地公开出让批复文件；2、舒城县政府（舒政秘（2011）124号）收回批复；3、舒城县国土局文件；舒国土资（2011）71号；4、舒城县国土局文件（舒国土资（2011）70号）；5、会议纪要（舒城规划委员会办公室，2009年6月2日）；6、收回的土地证；7、规划设计条件通知书（城规2011-2号）。
证明目的：1、该证据链综合证明2012-29号地块国有建设用地使用权出让的所有土地批复、挂牌、出让等手续全部合法的事实；2、规划设计条件通知书中建设项目性质栏目的主要建筑规划仅写明建筑一栋建筑楼层为不小于22层酒店办公大楼而并没有写明楼层高度的事实，从而证明该楼层高度应理解为常规标准即可。
第二组证据：1、土地估价报告（编号：舒地缘（2012）估字第004号）；2、舒城县国有土地使用权出让底价单；3、地块竞拍价现场记录；
证明目的：1、土地估价报告证明依法定程序于2012年4月23日对2012-29号地块国有建设用地使用权土地地价估价的地块价值为1019.24万元的事实；2、出让底价单1057万元的底价证明该地块的底价接近地块评估价的事实；3、地块竞拍价现场记录证明5家竞买方通过31次竞价，格瑞特公司连续28次竞价4120万元的竞买该地块成功的事实；4、经原告28次竞价加价，土地总价升值的事实；5、原告在招拍挂竞拍土地的过程中，为拿到该地块的建设开发权而不理性的竞价，导致该地块价值巨升局面失控的事实，从而证明其今天多次拿规划设计条件关于楼层、高度无法实现的借口，进而提出解除合同的内在真实原因系其当初××目加价失策。现无法在整个大环境不利于建设项目开发的情况下，完成其土地开发获取利润的内在原因。
第三组证据、《会议纪要》（第一期，县国土资源运营管理委员会办公室，2012年11月19日）。
证明目的：1、土地出让从开始到招拍挂等整个过程中，程序、实体合法。
第三组证据、1、舒城县国有建设用地使用权公开出让公告（新安晚报2012年12月11日期）。2、舒城县政府信息公开网页；舒城县招投标网网页；舒城县国土局网页；
证明目的：1、舒城县国土局分别在新安晚报和舒城县政府信息公开网、舒城县招投标网、舒城县国土局网上公告2012-29号地块国有建设用地使用权出让公告的事实，该地块出让程序合法，规划设计条件通知书内容一致，符合法律规定；2、公告出让地块的基本情况和规划强制性规定并没有22层楼和100米高度的要求。相反，有容积率、绿地率、建筑密度的明确要求，从而证明楼层、高度的规划要求只是相对性，而不是绝对性要求。
第五组证据、国有建设用地使用权竞买申请书5份。
证明目的：1、竞买该地块的申请人多达5商家，客观说明该地块的商业利益空间大，众商家均积极竞买的事实；2、该地块利润空间大，导致竞买商家和原告××目加价而致原告现经营能力有限而无法继续开发，寻找理由解除合同。同时，还证明如当初原告不××目加价，肯定有其它商家竞买成功，而不至于双方合同目的都无法实现，造成今天诉讼，互有损失的双输局面；
第六组证据、1、舒城县国土局（舒国土资函（2013）13号）通知（回执）；2、成交确认书；3、2012-29号地块挂牌成交款收据；4、现场交地记录。
证明目的：1、格瑞特公司竞拍2012-29号地块国有建设用地使用权成功的事实；2、双方达成了2012-29号地块国有建设用地使用权的成交总价为4140万元的事实，该确认书明确约定竞得人必须于2013年2月6日付清总价款，如违约则应承担违约金的事实；3、格瑞特公司于2013年4月3日交付土地出让金4140万元构成违约的事实；4、格瑞特公司于2013年4月12日收到2012-29号地块净地的事实；5、双方都已进入实际履行主合同义务的事实。6、原告违约在先，被告方没有违约。
第七组证据、舒城县住房和城乡建设局（编号：城规2011-2号）规划设计条件通知书。
证明目的：1、建筑一幢不小于22楼层的酒店办公大楼，该描述系一个大概的表述而并没有明确楼层的高度，可理解成通常3米楼层高度的表述；2、-20小于或等于H（就是之间）小于或等于100米栏目的下方要求是“视实际情况报建”，并没有明确约定必须达到100米的高度规划条件的约定，从而证明这是一个区间高度，即负20米至100米都属正常范围，而并不是一个绝对值100米高度的规划条件的承诺；3、住房和城乡建设局对原告第四次报送的规划设计方案的批复完全符合该规划设计条件通知书内容，并没有实际修改规划条件，使原告方购买该地块的合同目的无法实现的事实。
第八组证据：原、被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》（编号：341523出让（2013）第002号）。
证明目的：1、合同第九条证明定金数额为828万元，定金数额抵作土地出让价款的约定；2、第10条明确约定购买方应支付该地块地上建筑物等等价款190.49万元的事实；3、第13条约定建筑限高“以规划条件通知书为准”的事实，即证明建筑高度为-20米至100米区间范围内均符合合同约定的事实，从而证明住房和城乡建设局批复60多米高度建筑物符合合同约定和规划要求，没有不能实现规划条件而使原告的合同目的无法实现的事实；4、合同第16条约定原告应于2013年7月6日前开工，2014年7月6日之前竣工，而至今原告尚未开工构成严重违约的事实，原告报送方案的时间为2013年9月27日、2013年10月、2014年3月，2014年4月，证明原告在第一次报方案时即严重违约，根本不存在其诉状中所陈述的楼层、高度无法实现其规划条件的要求导致其无法实现合同目的的事实；5、合同第17条约定“受让人在从事建设活动中应按有关规定办理”、合同第19条约定保留该地的规划调整权，从而证明住房和城乡建设局因2012年《气象设施和气象环境保护条例》的发布和实施，没有批准其99米高度的要求符合规划条件和合同约定，没有根本违约或修改规划条件的事实；
第九组证据：1、关于原舒怡市政有限责任公司（2012-29号）地块规划相关情况的说明。2、格瑞特商务广场建设项目建筑规划设计方案专家咨询会到会人员签字单；3、会议记录；4、格瑞特商务广场四套建设项目建筑规划设计方案；
证明目的：1、2013年9月27日，原告第一次报规划，住房和城乡建设局认真审查并开专家会议论证的过程，从而证明其规划不符合住房和城乡建设局（编号：城规2011-2号）《规划设计条件通知书》要求。另，情况说明证明原告几次报规划的具体情况和不批复的原因；2、2015年3月26日，批复的方案完全符合《规划设计条件通知书》的要求；3、设计方案修改的时间证明住房和城乡建设局没有任何过错和过失，从而耽误原告开发项目建设。
第十组证据：1、舒城县住房和城乡建设局文件（舒建（2015）9号）批复；2、舒城县住房和城乡建设局舒建（2015）9号文件及文件送达签收单。
证明目的：1、原告规划方案于2015年3月26日获得舒城县规划批准和领取的事实；2、该方案符合《规划设计条件通知书》的要求，没有修改其实质性条件的事实；
第十一组证据：1、原告提交的《关于要求解除国有建设用地使用权出让合同（341523出让（2013）第002号）的报告》；2、文件处理标签。
证明目的：1、该解除合同报告系原告于2015年3月23日送达舒城县政府，而不是直接送达给合同相对人舒城县国土局的事实；2、该报告对舒城县国土局不发生解除合同的法律效力的事实；
第十二组证据：安徽商和融资担保公司商保字（2014）1号《关于要求收回拍卖（挂牌）编号为2012-29号地块国有建设用地使用权请示》、文件处理标签；
证明目的：1、该单位不是合同相对人，无权提出解除合同权的事实；2、系舒城县政府转交的事实；3、格瑞特公司股东出现重大经济危机的事实；4、对舒城县国土局不发生解除合同的法律效力的事实；
第十三组证据：1、格瑞特公司企业基本注册信息查询单，变更信息明细表；2、安徽商和融资担保有限公司企业基本注册信息查询单，变更信息明细表；3、安徽省舒城县人民检察院起诉书（舒检公诉刑诉（2015）36号；
证明目的：1、原告注册资本仅仅只要608万元，资金实力小的事实；2、股东多次变更、内部不稳定的事实；3、格瑞特股东罗永宏涉嫌非法吸收公众存款罪4341万元，正在被法律机关依法追究其刑事责任，格瑞特公司内部不稳定，缺少后期资金开发实力的内部原因；
第十四组证据：格瑞特公司和安徽商和融资担保有限公司工商登记变更资料等。
证明目的：1、两公司均经营不善、多次变更其工商登记材料而内部不稳定系本案诉讼的根本原因。
原告格瑞特公司对两被告所举证据，质证如下：
对第一组证据的真实性无异议，对其证明目的2有异议，原告及被告提供的规划设计条件通知书上明确要求了楼层建筑不小于22层，楼层高度是小于等于100米，建筑性质是酒店办公性质。
对第二组证据的真实性无异议，对其证明目的4、5有异议，按照被告观点，原告购买价格属于天价，如果是天价的话，该合同是显失公平的。另外，其证明目的5是其单方推测，真实原因是被告延长履行批复导致不能开工，不是原告是否开发。
对第三组证据无异议。
对第四组证据的出让公告通知内容真实性无异议，该公告内容是一部分节选内容，具体规划通知应当以被告方公布的合同附件3为准。该通知书上明确了楼层高度、层数、性质，对其证明目的2不认可，不尊重客观事实。
对第五组证据的真实性无异议，与本案没有关联性，不能达到被告的证明目的。
对第六组证据中的的1、2、3无异议；对4的真实性有异议，时间为打印时间，签名人员没有记载时间，交地事实不是真实的，当时建材厂并未拆除，被告方当时并未交地。实际交地时间是2013年10月份，也不是净地交付，不能达到被告证明目的；对其证明目的5有异议，原告履行了合同约定的全部义务，被告并未履行。
对第七组证据的真实性无异议；对其证明目的有异议，规划性质为酒店办公楼，不低于22层。关于100米高度，我方第一次报送设计方案高度90.1米符合规划设计条件要求，被告却不予批复。现在的批复违反了规划设计条件通知书的各项硬性标准，致使原告购买该地的目的无法实现。
对第八组证据的真实性无异议，对其证明目的3、4有异议，原告至今没有开工的原因是被告未及时批复设计方案导致。被告对保护气象站探测环境需要的因素是知情的，其行为构成根本违约。
对第九组证据的真实性无异议，对其证明目的有异议：1、被告提供的四套设计图纸时间从2013年9月到2014年4月，没有2014年4月份的图纸。我方向法庭提供的是2013年4月份图纸和被告提供的2013年9月份图纸相差过大，被告有意隐匿了2013年4月份的图纸。我方提供第一份图纸是2013年4月份，被告2013年9月份开始进行审议，我方2014年9月份提出解除合同，被告最后审批时间是2015年3月26日，被告存在不作为情形。
对第十组证据的合法性有异议，批复属于违法批复，违反了出让公告内容，根据相关法律规定，被告无权单方更改批复内容。
对第十一组证据的真实性无异议，解除合同的通知送达给舒城县政府应当视为送达给舒城县国土局。
对第十二组证据的真实性无异议，对其证明目的有异议，证明我方多次送达解除合同的事实。
对第十三组证据的真实性无异议，对其证明目的有异议，不能达到其证明目的，原告注册资本及股东变化情况与原告运营没有直接关联性。
对第十四组证据的质证意见同第十三组证据。
本院对原、被告所举证据，认证如下：
对原告所举证据第一组证据、第二组证据、第三组证据中的1-3、第四组证据1、2，两被告无异议，予以认定。对第三组证据中的4，能够证明原告与第三方签订设计合同及履约情况，原告向设计单位支付10万元设计费的事实，予以认定。对第四组证据中的3，原告未提供证据证明被告已经签收，达不到其证明明的。对第五组证据，系与有关领导短信往来，不能作为有效证据使用，不予认定。
对被告所举证据，原告对其真实性均无异议，予以认定。
根据原、被告举证、质证意见，结合法庭调查，查明本案事实如下：
2012年12月11日，被告舒城县国土局发布国有建设用地使用权公开出让公告（舒国土资告（2012）16号），对2012-29号地块国有建设用地使用权进行公开出让，地块位于舒城县城关镇万佛路与桃溪西路交叉口西北角，面积8200平方米，出让用途为：酒店、办公，具体规划要求见《规划设计条件通知书》和出让文件出让须知中关于出让地块的基本情况及规划指标要求第4条：土地竞得人需另行支付该地块原产权人舒逸公司地上建筑、构筑物补偿款190.49万元，规划要求见《规划设计条件通知书》；竞买保证金为700万元。2013年1月6日，原告参与上述地块的拍卖，并以4140万元竞得该地块（该地块地面建筑物赔偿款190.49万元由竞得人自行支付给原产权人舒怡公司），并签订《成交确认书》。2013年1月16日，原告与被告舒城县国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》（编号：341523出让（2013）第002号，以下简称出让合同）。约定：出让宗地编号为2012-29号地块，宗地总面积8200平方米，坐落于城关镇与桃溪路交叉口西北角。出让价款为4140万元，定金为人民币828万元。受让人自本合同签订之日起21日内，一次性付清出让价款；地上建筑物、构筑物补偿款190.49万元由受让人支付给原产权人舒怡市公司。合同第十三条约定，主体建筑物性质酒店及办公用房，附属建筑物性质为配套服务设施等，其中，建筑限高以规划条件通知书为准，具体规划要求见《规划设计条件通知书》。合同第十六条约定，受让人同意本项目建设在2013年7月6日之前开工，2014年7月6日之前竣工。关于违约责任，合同第三十七条约定，受让人按本合同约定支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人必须按本合同约定按时交付出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金，土地使用年期自实际交付土地之日起算。出让人延期交付土地超过60日，经受让人催交后仍不能交付土地的，受让人有权解除合同，出让人应当双倍返还定金，并退还已经支付国有建设用地使用权出让价款的其余部分，受让人并可请求出让人赔偿损失。合同第三十八条约定，出让人未能按期交付土地或交付的土地未能达到本合同约定的土地条件或单方改变土地使用条件的，受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失。土地使用年期自达到约定的土地条件之日起算。该合同附件3规划设计条件通知书对建筑高度及±0标高控制（m）要求为“-20≦H≦100，±0标高：25.5-26.5（黄海高程系）”。合同签订后，原告于2013年3月12日向安徽舒怡市政工程有限公司支付地面建筑物赔偿款190.49万元；于2013年向4月3日向被告支付土地出让金3400万元，同日，被告向原告开具土地出让金收据4140万元（含投标局转700万元。原告分别于2014年3月28日、4月25日支付契税100万元、65.6万元，合计165.6万元。
原告在竞得出让土地后，作为为委托人，先行委托华汇工程设计集团有限公司合肥分公司进行该宗地项目设计，并于2013年9月正式签订一份《建设工程设计合同》，将该宗地格瑞特商务广场建设项目设计发包给华汇工程设计集团有限公司合肥分公司，约定设计费70.4685万元。原告向设计单位先期支付设计费10万元。该设计单位先后于2013年4月、9月、10月，2014年3月、4月向原告提交《格瑞特商务广场建设项目建筑规划设计方案》。其中，前四份设计方案均未获舒城县住房和城乡建设局批复。直至最后一份设计方案（2014年4月）的设计高度满足了气象观测点对建筑限高的要求，该局于2015年3月26日批复原则同意该规划方案。因原告多次提交设计方案未获批复，原告于2014年9月12日向被告舒城县政府书面提交《关于要求解除2012-29地块国有建设用地使用权的报告》，称“在申报县规划局审批时被搁浅，理由是该地建筑高度应控制在63米以内（公告高度为-20-100米），建筑层数控制在14层以下（公告层数不小于22层酒店办公大楼，系单方更改规划设计条件，现国土局无法按公告条件交付地块，致使合同目的无法实现，要求解除合同，返还已交的土地出让金及相关费用”。被告舒城县政府签收后，将该报告于2014年9月18日批转给被告舒城县国土局。本案在庭审中，被告舒城县政府认可出让宗地距“气象站500多米，建筑物能盖到68米及应受相关规范的调整”。
本院认为：归纳诉辩双方的意见，本案的争议焦点是：一、被告舒城县政府是否是本案适格主体；二、原告诉请被告的违约行为是否适用《建设用地使用权出让合同》中约定的定金法则；三、原告与被告舒城县国土局的《国有建设用地使用权出让合同》是否已经解除；四、被告舒城县国土局在履行《国有建设用地使用权出让合同》过程中是否存在违行为，如果存在，存在哪些违约行为，该违约行为对原告是否造成了损失，损失的数额、范围。
关于争议焦点一，涉案的《国有建设用地使用权出让合同》是由被告舒城县国土局作为出让人，与原告在平等、自愿、有偿的基础上订立，合法、有效。舒城县国土局作为机关法人，在国有建设用地使用权出让法律关系中，与原告均系平等主体，应依法独立承担责任。被告舒城县政府不是《国有建设用地使用权出让合同》签约主体，依法不应承担责任，其辩称不是本案适格被告的理由成立。
关于争议焦点二，所谓定金，是指合同当事人在合同订立或履行之前支付一定数量的金钱或替代物作为担保的担保方式。本案《国有建设用地使用权出让合同》约定了定金，并在违约责任中对适用定金法则作出了约定，即出让人延期交付超过60日，经受让人催交后仍不能交付，受让人有权解除合同，双倍返还定金。本案中，被告已经向原告交付了土地，被告只是在提交设计方案报批时发现所交付的土地设计建筑限高事实上无法与出让合同约定的规划设计条件相关数据吻合，该情形不符合合同约定的适用定金情形，故原告主张被告应双倍返还定金，理由不能成立。
关于争议焦点三，《合同法》第九十六条规定“当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力”。原告于2014年9月12日向被告舒城县政府发出解除《关于要求解除2012-29地块国有建设用地使用权的报告》，该报告虽系向舒城县政府提交，但因被告舒城县国土局系被告舒城县政府的职能部门，原告有理由认为其向被告舒城县政府发出解除合同、返还土地出让金及相关费用的报告，即意味向被告舒城县国土局发出解除合同的书面通知，且该报告也实际批转给了被告舒城县国土局，舒城县国土局收到后虽批示“请土地利用股交局办公会研究”，但并未提出具体意见，也未对合同解除提出异议，依据《合同法》关于合同解除的上述规定，双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》自2014年9月18日解除。
关于争议焦点四，被告舒城县国土局在发布2012-29号土地出让公告前，未认真审查《规划设计条件通知书》关于建筑高度的范围是否与舒城县气象局气象观测点对建筑限高的要求相符，导致原告不能完全按照《规划设计条件通知书》的要求进行设计，被迫对设计方案进行数次修改，直至满足气象观测点对建筑高度的要求。故被告舒城县国土局交付土地行为存在瑕疵，构成违约。原告于2014年4月第五次报送设计方案，舒城县住房和城乡建设局直至2015年3月26日方批复，长达近一年，远远超出《安徽省城乡规划条例》第30条第二款“城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府确定的镇人民政府应当自收到申请之日起30日内作出决定。对符合规划条件的，核发建设工程规划许可证；不符合规划条件的，不予核发建设工程规划许可证，书面告知申请人，并说明理由”规定的办理期限，受让人有权依据合同第三十八条约定，向被告舒城县国土局主张权利，请求返还土地出让金，赔偿损失。原告的损失具体为：1、土地出让金4140万元；2、支付原产权人安徽舒怡市政工程有限公司地面建筑物赔偿款190.49万元；3、交纳契税165.6万元；4、设计费10万元。因合同第38条对出让人交付的土地未能达到本合同约定的土地条件或单方改变土地利用条件的情形应承担违约责任为按照规定的条件履行义务，并且赔偿直接损失。对原告而言，其直接损失还应包括自双方合同解除之日起，以上述前三项金额（设计费除外）分别作为计息基数，按中国人民银行同期同类贷款利率计算的利息损失。原告要求被告按上述款项，分别以日千分之一支付违约金依据不足，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第九十四条、第九十六条、第九十七条、第一百零七条之规定，判决如下：
一、被告舒城县国土资源局于本判决生效之日起七日内一次性返还给原告舒城格瑞特建材有限公司土地出让金4140万元，并以该款为基数，自2014年9月18日起，按中国人民银行同期同类贷款利率计息至实际给付之日止；
二、被告舒城县国土资源局于本判决生效之日起七日内一次性返还给原告舒告城格瑞特建材有限公司190.49万元，并以该款为基数，自2014年9月18日起，按中国人民银行同期同类贷款利率计息至实际给付之日止；
三、被告舒城县国土资源局于本判决生效之日起七日内一次性返还给原告舒告城格瑞特建材有限公司已交纳的契税165.6万元，并以该款为基数，自2014年9月18日起按中国人民银行同期同类贷款利率计息至实际给付之日止；
四、被告舒城县国土资源局于本判决生效之日起七日内一次性支付给原告舒城格瑞特建材有限公司设计费10万元；
五、驳回原告舒城格瑞特建材有限公司的其它诉讼请求。
如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。
案件受理费418528元，原告舒城格瑞特建材有限公司负担200000元，被告舒城县国土资源局规定218528元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审　判　长　　王　军
审　判　员　　张海龙
代理审判员　　许　琛
二〇一五年十月十六日
书　记　员　　季　敏
附：相关法律条文
《中华人民共和国合同法》
第六十条当事人应当按照约定全面履行自己的义务。
当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。
第九十四条有下列情形之一的，当事人可以解除合同：
（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；
（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；
（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；
（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；
（五）法律规定的情形。
第九十六条当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力。
法律、行政法规规定解除合同应当办理批准、登记等手续的，依照其规定。
第九十七条合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取补救措施，并有权要求赔偿损失。
第一百零七条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。