上诉人柘荣县鑫鑫生猪养殖专业合作社因诉被上诉人柘荣县环境保护局环保行政处罚一案二审行政判决书
福建省宁德市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2014）宁行终字第52号
上诉人（原审原告）柘荣县鑫鑫生猪养殖专业合作社，xxxx，xxxx。
法定代表人郑鸿清，董事长。
委托代理人欧榕滨，男，xxxx，xxxx。
委托代理人游建冰，福建宁荣律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）柘荣县环境保护局，xxxx。
法定代表人袁伏延，局长。
委托代理人谢岩福，福建正联律师事务所律师。
上诉人柘荣县鑫鑫生猪养殖专业合作社因诉被上诉人柘荣县环境保护局环保行政处罚一案，不服福安市人民法院（2014）安行初字第17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年7月25日公开开庭审理了本案。上诉人柘荣县鑫鑫生猪养殖专业合作社的委托代理人欧榕滨、游建冰，被上诉人柘荣县环境保护局的委托代理人谢岩福到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，原告系一家生猪养殖的农民专业合作社法人，养殖场所位于柘荣县乍洋乡留水村里洋。2013年3月19日，被告对原告的养殖场所进行现场检查，发现原告处存在污水外排导致下游留水水库水质恶化，污染治理设施与环评文件不符、尚未进行环保验收等问题。3月26日，被告向原告送达柘环限改字（2013）012号《环境违法行为限期改正通知书》，要求原告在4月15日前整改到位。5月23日，被告再次对原告的养殖场所进行现场调查，发现原告未按要求整改到位，环保治理设施已动工建设但尚未建成，环保“三同时”执行不到位，养殖废液、废渣渗漏外排导致玉山电站出水口河段水质受到污染。5月29日，被告向原告送达柘环限改字（2013）4号《环境违法行为限期改正通知书》，要求原告在7月底前完成防渗漏、防流失措施的整改，8月底前完成养殖场污染治理措施的改造。6月17日，被告向原告送达柘环罚告字（2013）1号《行政处罚事先告知书》。6月27日，被告作出柘环罚字（2013）1号《行政处罚决定书》，认定“原告环保治理设施已动工建设但尚未建成，环保三同时执行不到位，雨污分流收集系统不完善，造成部分养殖废水外流至下游青丈水库，经玉山电站引水发电后废水从电站出水口流出，造成九龙井河段地表水水质受到污染”，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，决定对原告罚款2万元。该《行政处罚决定书》于6月27日送达原告。之后，被告多次对原告的养殖场所进行检查，检查发现养殖场内至今未按环评要求建成所有洛东生物发酵舍，场内仍存在养殖废液蓄积塘，存在环境隐患。2013年9月13日，被告经集体研究后认为其作出的柘环罚字（2013）1号《行政处罚决定书》适用法律错误，遂作出柘环撤罚字（2013）1号《撤销行政处罚决定书》，并于同日送达原告。9月23日，被告对原告的违法行为重新立案调查，结合前期多次检查的情况，认定原告存在洛东生物发酵零排放工艺所配套的污染治理设施仍未建成、未经验收，主体工程即投入生产使用，进行生猪规模养殖的违法行为，违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十七条第三款的规定，被告于9月29日向原告送达柘环罚告字（2013）2号《行政处罚事先（听证）告知书》和柘环改字（2013）12号《环境违法行为限期改正通知书》。原告于10月8日申请听证，被告于10月16日举行听证会，听证会上原告对水污染防治设施未建成、未验收，主体工程投入使用的违法事实没有异议，只是提出因企业经营困难要求从轻处罚。被告于10月18日作出柘环罚字（2013）2号《行政处罚决定书》，根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条和《福建省环境保护行政处罚自由裁量权细化标准》第8点的规定，决定对原告作出如下处罚：1、责令停止生产或者使用，直至养殖场洛东生物发酵舍水污染治理设施全面建成并经宁德市环保局验收合格；2、罚款人民币19万元。该《行政处罚决定书》于同日送达原告，原告不服，向宁德市环境保护局申请行政复议，宁德市环境保护局于2014年1月23日作出宁市环法（2014）1号《行政复议决定书》，维持被告作出的柘环罚字（2013）2号《行政处罚决定书》。原告不服，向福安市人民法院提起行政诉讼。
原判认为，被告作出柘环罚字（2013）2号《行政处罚决定书》的具体行政行为认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，并不存在违法之处。根据《中华人民共和国水污染防治法》第八条及《环境行政处罚办法》第十四条的规定，被告柘荣县环境保护局具有对环境违法行为实施行政处罚的法定职权。根据《中华人民共和国水污染防治法》第十七条第三款的规定，“建设项目的水污染防治设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。水污染防治设施应当经过环境保护主管部门验收，验收不合格的，该建设项目不得投入生产或者使用。”原告申请建设的生物发酵零排放养猪项目，根据宁德市环境保护局的审批意见，应严格执行环保“三同时”制度，环保设施须经验收合格后，主体工程方可投入使用。原告在环保设施已建设但尚未建成，未经验收合格的情况下主体工程即投入生产使用，并对周边水质造成污染，原告的环境违法行为事实清楚，证据确凿。被告经依法履行立案、调查、查明事实、告知、听证等相应程序后，根据《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条及参照《福建省环境保护行政处罚自由裁量权细化标准（试行）》第二条第（二）项第8点的规定，对原告作出柘环罚字（2013）2号《行政处罚决定书》，其行为既没有突破法律的明确界限、范围，也不能被认为是滥用职权，故被告作出的行政处罚行为并不违法。原告认为限期整改期限未届满被告就对其作出处罚决定和被告自行撤销原处罚决定，属程序违法，该主张缺乏法律依据，不予支持。为此，依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项的规定，判决：驳回原告柘荣县鑫鑫生猪养殖专业合作社的诉讼请求。案件受理费50元，由原告柘荣县鑫鑫生猪养殖专业合作社负担。
原审原告柘荣县鑫鑫生猪养殖专业合作社不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决并撤销被上诉人作出的柘环罚字（2013）2号《行政处罚决定书》，一、二审诉讼费由被上诉人负担。主要理由：1、被上诉人提供的证据A22监测报告单（柘环站（2013）第029号）、A25监测报告单（柘环站（2013）第064号）是以其结论来证明上诉人的行为违法，应符合鉴定的形式要件；2、被上诉人只是将其作出具体行政行为所依据的法律、法规在证据清单中罗列，应视为未提供法律依据；3、《中华人民共和国水污染防治法》第七十一条并不是唯一授权于县一级的环境行政主管部门，本案涉及的建设项目由宁德市环境保护局批准，依据《中华人民共和国环境保护法》第三十六条和《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，应当由批准该项目的宁德市环境保护局作出处罚决定，被上诉人作出处罚没有职权依据。
被上诉人柘荣县环境保护局答辩称，1、一审认定事实清楚，证据充分，请求二审法院驳回上诉。2、一审法院适用法律、法规正确，被上诉人作出本案行政处罚没有超越职权和滥用职权。
经审理查明，双方当事人向一审法院所提供的证据均已随案移送本院。二审期间双方均未提供新证据，对有关证据的质证意见与一审相同，且对原审法院认定的事实没有异议。本院对证据的认证意见及认定事实与一审相同。
另查明，上诉人所提第1、2点上诉意见系上诉人对被上诉人提供证据、法律依据的形式要件方面的异议。经审查，被上诉人提供的两份监测报告单（文号分别为：柘环站（2013）第029号、柘环站（2013）第064号）并非以鉴定结论提交法院，被上诉人将其作为书证提交符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条规定的形式要件要求，依法可以作为证据采信；况且该两份监测报告单系监测水质方面的证据，并非本案被上诉人据以作出行政处罚决定认定违法事实的主要证据。至于上诉人上诉的第二点意见即提供法律依据的形式要求问题，本院认为，被上诉人已经在举证期限内将作出具体行政行为所依据的相关法律、法规及其他规范性文件的具体条文在证据清单中予以罗列，也即被上诉人在举证时已明确其适用的法律依据，故上诉人认为被上诉人未提供法律依据的理由，不能成立。
本案的争议焦点是：被上诉人柘荣县环境保护局是否具有作出本案行政处罚的法定职权？对此，本院予以分析认定如下：
本院认为，《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第一条规定“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）第一条规定“为了防治水污染，保护和改善环境，保障饮用水安全，促进经济社会全面协调可持续发展，制定本法。”因此，《环境保护法》适用于一般环境保护及污染防治，而《水污染防治法》适用于水污染防治。本案系针对水污染的行政处罚，《水污染防治法》应优先适用。《水污染防治法》第七十一条规定“违反本法规定，建设项目的水污染防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止生产或者使用，直至验收合格，处五万元以上五十万元以下的罚款。”该条并未排除县级环境主管部门在其行政区域内对个人及单位违反“三同时”的处罚权。上诉人亦认可其存在违反“三同时”的情形。因此，本案被上诉人作出本案行政处罚并不违反法律的禁止性规定。上诉人认为被上诉人无权作出本案行政处罚的观点，缺乏法律依据，本院不予支持。
综上所述，本院认为，被上诉人柘荣县环境保护局作为其行政区域内的环境保护主管部门具有本案行政处罚的法定职权，所作行政处罚决定认定主要事实清楚，程序合法，适用法律正确。原审法院判决驳回原告的诉讼请求并无不当，应予维持。上诉人的上诉理由依据不足，不予采纳；被上诉人答辩意见有理，予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人柘荣县鑫鑫生猪养殖专业合作社负担。
本判决为终审判决。
审　判　长　　黄冰凌
审　判　员　　赖昌铅
代理审判员　　杨礼崧
二〇一四年八月十八日
书　记　员　　吴　平
附：相关法条
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
......
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》
第一条根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。
被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在前款规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十日内提供证据。逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。
第十条根据行政诉讼法第三十一条第一款第（一）项的规定，当事人向人民法院提供书证的，应当符合下列要求：
（一）提供书证的原件，原本、正本和副本均属于书证的原件。提供原件确有困难的，可以提供与原件核对无误的复印件、照片、节录本；
（二）提供由有关部门保管的书证原件的复制件、影印件或者抄录件的，应当注明出处，经该部门核对无异后加盖其印章；
（三）提供报表、图纸、会计帐册、专业技术资料、科技文献等书证的，应当附有说明材料；
（四）被告提供的被诉具体行政行为所依据的询问、陈述、谈话类笔录，应当有行政执法人员、被询问人、陈述人、谈话人签名或者盖章。
法律、法规、司法解释和规章对书证的制作形式另有规定的，从其规定。