上诉人绥中县环境保护局环境保护行政管理一案二审行政判决书
辽宁省葫芦岛市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）葫行终字第00067号
上诉人（原审被告）绥中县环境保护局。
法定代表人马维。
委托代理人葛立庚。
委托代理人乔榆生。
被上诉人（原审原告）绥中县龙达牧业有限公司。
法定代表人李文章。
委托代理人齐智伟。
上诉人绥中县环境保护局因环境保护行政管理一案，不服建昌县人民法院（2015）建行初字第00013号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人绥中县环境保护局的行政负责人张文德，委托代理人葛立庚，乔榆生，被上诉人绥中县龙达牧业有限公司法定代表人李文章、委托代理人齐智伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审根据当事人的举证并经庭审质证认定，原告未履行环境影响评价等环保审批手续，在绥中县王宝河自然保护区内建设养殖场，从事生猪规模化养殖。另查，原告2011年8月23日承包龙屯水库管理局管理的原满君承包的养鱼池建生猪养殖小区。2012年5月22日经高甸子村民委员会、高甸子乡人民政府、绥中县动物卫生监督管理局同意进行生猪规模化养殖。2012年6月分别进行了税务、工商登记并获得《种畜禽生产经营许可证》。企业名称：绥中县龙达牧业有限公司。
绥中县环境保护局于2014年9月30日作出《关于责令绥中县龙达牧业有限公司停止生猪养殖的决定》。其理由是：绥中县龙达牧业有限公司未履行环境影响评价等相关环保审批手续，擅自在王宝河自然保护区缓冲区域内建设从事生猪规模化养殖的环境违法行为，违反了国务院《畜禽规模化养殖污染防治条例》第十一条之规定，依照《畜禽规模化养殖污染防治条例》第三十七条之规定作出前述决定。
原审法院认为，被告是县环境保护行政管理部门，具有对畜禽养殖污染防治监督管理职权。被告认定原告2012年建养殖小区并开始养殖生猪，未履行环境影响评价等环保审批手续，违反的是《中华人民共和国环境影响评价法》的有关规定，应适用《中华人民共和国环境影响评价法》相关法律条款进行处理或处罚。同时《畜禽规模化养殖污染防治条例》于2014年1月1日起实施。所以被告对原告作出的《关于责令绥中县龙达牧业有限公司停止生猪养殖的决定》适用法律、法规错误。现依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（二）项之规定，判决如下：撤销被告绥中县环境保护局2014年9月30日作出的《关于责令绥中县龙达牧业有限公司停止生猪养殖的决定》。
原审被告向原审法院提交的证据材料有：1、养殖场照片，用以证明非法建设项目存在；2、询问李文章笔录，用以证明原告建设项目未经环保审批和建场在保护区域缓冲区的事实；3、《营业执照》，证明违法主体是本案原告；4、决定书及送达回执；5、葫政（1996）31号文件，证明建设项目在王宝河自然保护区缓冲区内；6、《中华人民共和国环境影响评价法》、《畜禽规模化养殖污染防治条例》、《建设项目环境保护管理条例》及关于建设项目环境管理的有关法律适用的批复，用以证明适用法律、法规正确。
上诉人上诉称，一、原审事实认定不清。上诉人提供的证据能证明被上诉人所建养猪场建在王宝河自然保护区缓冲区范围内。对此，原告在庭审过程中也予以认可。但原审判决只确认被上诉人所建养猪场建在王宝河自然保护区内，未确认在王宝河自然保护区缓冲区内。《畜禽养殖污染防治管理办法》和《畜禽规模养殖污染防治条例》都明确规定：“禁止在自然保护区的核心区和缓冲区内建设畜禽养殖场。”因此原审未确认违法建设项目在缓冲区内会对环境保护部门正确适用法律法规条款产生影响。二、原审适用法律错误。原告上诉违法行为违反了《中华人民共和国环境影响评价法》、国家环保总局《畜禽养殖污染防治管理办法》、国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》、《建设项目环境保护管理条例》等多部法律法规。上诉人2014年9月30日作出的《关于责令绥中县龙达牧业有限公司停止生猪养殖的决定》中也表述的很清晰。根据上诉法律法规的相关规定，原审认为被上诉人未履行环境影响评价环保审批手续擅自养殖违法行为适用《中华人名共和国环境影响评价法》相关法律条款的结论是不准确的。另，根据全国人大常委会《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》（法工委复（2007）2号），建设项目未依法报批建设项目环境评价文件却已擅自投入生产或者使用的，应当分别依照《环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定作出相应处罚。即对未办理环保审批手续行为依据《环境影响评价法》第三十一条，责令限期补办手续，对擅自投入生产使用违反“三同时制度”行为责令停止生产或者使用，可以处10万元以下罚款。鉴于被上诉人建设项目位于自然保护区缓冲区内，根据缓冲区内禁止建设畜禽养殖场的法律规定，上诉人已无依据《环境影响评价法》下达责令限期补办环保手续的行政命令。在本案中，虽然被上诉人违法行为发生在2012年，但被上诉人的违法行为是持续的，一直持续至今日。况且，2001年5月8日发布实施的国家环保总局第9号令，即《畜禽养殖污染防治管理办法》第7条与《畜禽规模养殖污染防治条例》的第11条的规定是相同的，即明确规定了“禁止在自然保护区的缓冲区内建设畜禽养殖场”，《畜禽养殖污染防治管理办法》第8条同时又明确规定了“违反本办法有关规定，由环境行政主管部门依据有关环境保护法律、法规的规定予以处罚”，所以本案中根本不存在法律适用的溯及力问题。如果根据全国人大法工委法工委复（2007）2号文件，适用《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定进行处理，在责令被上诉人停止生产的同时，还要做出10万元以上的罚款处罚，而《畜禽规模养殖污染防治条例》虽然是在2014年1月1日实施，但其罚则是先责令停止违法行为，拒不停止的方进行处罚。为避免给被上诉人造成更大的经济损失，根据从轻原则适用了《畜禽规模养殖污染防治条例》，在适用法律、法规上并无不妥。原审以上诉人的《决定》适用法律法规错误为由判决予以撤销属于明显的适用法律错误。三、上诉人在适用法律、法规上未对实体处理的正确性造成影响。适用《建设项目环境保护管理条例》第二十八条和《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十七条都要责令停止违法行为。而《行政诉讼法》第七十一条规定：“人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。若我局依据《建设项目管理条例》第二十八条重新作出责令被上诉人停止生产的具体行政行为，可能与《行政诉讼法》第七十一条规定相冲突。综上所诉，上诉人请求二审法院依法改判，判决驳回绥中县龙达牧业有限公司的诉讼请求，维持上诉人2014年9月30日作出的《关于责令绥中县龙达牧业有限公司停止生猪养殖的决定》。
被上诉人答辩称，一、绥中县环保局上诉依法不能成立、其叙述事实及理由错误。建昌县法院（2015）建行初字第00013号行政判决书正确、合法。判决书虽未对本案实体作出认定，但答辩人请求上诉审法院明查如下事实情况后，判决驳回绥中县环保局上诉，维持原判。二、绥中县环保局关于责令绥中县龙达牧业有限公司停止生猪养殖的决定，不但所引用的法规错误之外，而且未交待当事人的法律救济权利，根本没有引用一审开庭时绥中县环保局新提出的《中华人民共和国环境影响评价法》及《建设项目环境保护管理条例》等法律法规。绥中县环保局的停产停业决定错误违法。三、答辩人绥中县龙达牧业有限公司法定代表人李文章于2011年8月23日与绥中县高甸子乡高甸子村龙屯水库管理处、鱼塘承包人满军分别签订了《场地租赁合同》和《池塘承包协议》。承包后，李文章于2012年6月在该处成立了绥中县龙达牧业有限公司，经营生猪、种猪的养殖。龙达牧业有限公司成立之初，除了经工商、税务等批准，还办理了种畜禽生产的经营许可证、动物防疫条件合格证等等有关证件，公司不但正规合法，还当选为辽宁省畜牧业协会常务理事单位。公司在经营过程中受到绥中县畜牧局的大力支持，领导多次到公司考察，2014年8月18日葫芦岛日报对公司的养殖情况给予公开报道，并将公司定为绥中县地区唯一的菜篮子工程，给予补贴50万元。以上情况都说明公司开办、经营没有任何问题、安全合法。四、绥中县牧业有限公司成立已经两年多时间，从没有任何单位和部门告知公司的位置居于自然保护区的缓冲区域，按绥中县环保局的停产停业决定，公司损失巨大，应得到补偿，而绥中县环保局对于公司补偿只字未提。五、绥中县龙达牧业有限公司在开办设立初，包括原来经营的两年多时间、包括乡镇政府、以及相关主管部门没有人告诉公司及法人代表李文章，需环评手续。特别是王宝河自然保护区并非一天两天建成确立。现在公司投入进千万元资金，说停就停，而且没有任何说法。公司认为：不但与法与理还是与情，均相背离，严重错误。六、绥中县环保局在上诉状中罗列了许多理由，但是公司认为：作为政府的职能部门应当对民生负责，应当为人民负责，权为民所用，利为民所谋。现绥中县环保局的做法恰恰相反，真希望上诉审法院明察，为龙达牧业公司主持公道，还龙达牧业公司一个公正。七、龙达牧业公司已被迫停产，相关损失正进一步扩大，进千万元的资产逐渐消失殆尽。公司强烈请求市中级人民法院的审判员与领导及时审结此案，依法驳回绥中县环保局的上诉，维持建昌县法院（2015）建行初字第00013号行政判决。另针对本案，答辩人请求市中院给绥中县政府及相关主管部门发出司法建议函，建议绥中县政府及相关主管部门正确面对目前绥中县龙达牧业公司现状，正确处理此案并依法给龙达牧业公司赔偿。
原审原告向原审法院提交的证据材料有：1、法人身份证明；2、池塘承包协议；3、场地租赁合同；4、税务登记、动物合格证、种畜生产许可证、工商登记许可证、工商登记、养殖补助资金明细、养殖技术示范区照片；5、《畜禽养殖场、养殖小区申报表》。用以证明建设养殖小区经相关部门批准和许可的事实。
上述证据均已随案移送本院。
本院对证据和事实的认定与一审基本一致。
另查明，被上诉人所建猪场位置在绥中县王宝河自然保护区缓冲区范围内。
本院认为，本案是环境保护行政管理行政案件。本案二审中经当事人双方确认的争议焦点是两个：一是一审认定的事实是否准确；二是一审及被诉行政行为适用法律是否正确。关于事实认定，被上诉人所建猪场位置在绥中县王宝河自然保护区缓冲区范围内。一审认定在王宝河自然保护区不准确。
关于法律适用问题：上诉人作出行政行为之前实施的《畜禽养殖污染防治管理办法》第18条二款规定，违反本办法其他有关规定，由环境保护行政主管部门依据有关环境保护法律、法规的规定给予处罚。该有关法律、法规包括《中华人民共和国环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》。如依据《中华人民共和国环境影响评价法》对本案中被上诉人的行为应当责令停止建设并可处5万元以上20万元以下罚款；如依据《建设项目环境保护管理条例》则可对本案中被上诉人的行为责令停止生产和使用，并可处10万元以下罚款。而上诉人作出行政行为时生效并实施的《畜禽规模养殖污染防治条例》中，对本案中被上诉人的违反环境保护管理行为的罚则规定的是先责令停止违法行为；拒不停止的，处3万元以上10万元以下罚款。而这里的责令属于行政命令，不属于行政处罚。故，该新的《畜禽规模养殖污染防治条例》较旧的《畜禽养殖污染防治管理办法》处罚较轻。依据从旧兼从轻的法律适用原则，适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利。因此，上诉人在本案中适用《畜禽规模养殖污染防治条例》是正确的。一审法院适用法律错误，应予改判。上诉人作出的行政命令事实清楚，适用法律、法规正确，程序适当，依法应予支持。被上诉人起诉理由无法律根据，依法应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条一款（二）项之规定，判决如下：
一、撤销建昌县人民法院（2015）建行初字第00013号行政判决；
二、驳回绥中县龙达牧业有限公司的诉讼请求。
一、二审案件受理费各50.00元，由被上诉人绥中县龙达牧业有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长　　李彦博
审判员　　花　勇
审判员　　王国明
二〇一五年八月二十八日
书记员　　谭思朦
本判决书适用的法律条款：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第八十九条一款（二）项原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。