上诉人南通祥通建材有限公司诉被上诉人南通市生态环境局行政处罚一案的行政判决书
江苏省南京市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2020）苏01行终58号
上诉人（原审原告）南通祥通新型建材有限公司，住所地南通市通州区兴镇阚庵东村12组。
法定代表人范志祥，该公司执行董事。
委托代理人陈健，江苏南通启星律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）南通市生态环境局，住所地南通市崇川区崇文路2号。
法定代表人孙立新，该局局长。
委托代理人葛志军，江苏清心律师事务所律师。
委托代理人吴丽华，江苏清心律师事务所律师。
上诉人南通祥通建材有限公司（以下简称祥通公司）诉被上诉人南通市生态环境局（以下简称南通环境局）行政处罚一案，祥通公司不服江苏省如皋市人民法院（2019）苏0682行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，经阅卷、调查，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。
原审法院认定，祥通公司于2007年1月29日领取营业执照，于2008年12月开始建办投产，主要从事水泥砖项目生产。2018年7月12日，原南通市通州区环境保护局（以下简称原通州环保局）执法人员对祥通公司进行现场检查，祥通公司法定代表人范志祥委托该公司负责环保、建设、投资、生产及对外所有业务的实际负责人王建飞接受环保方面的调查。经现场对王建飞询问，发现祥通公司水泥砖生产项目年产约800万块，主要生产设备为水泥罐2个，制砖机1台，投资额约20万元，生产工艺主要为原材料（水泥、石子）-搅拌-压制-成品，生产主要污染物为噪音及扬尘，噪音源设置在室内，原料平时用油布覆盖。祥通公司从事的水泥砖生产项目至今未经环境影响评价及配套环保设施竣工验收。原通州环保局执法人员作出立即停止水泥砖项目生产、3个月内完成水泥砖项目验收工作、未验收前不得擅自恢复生产的现场监察意见。2018年7月15日，原通州环保局对祥通公司上述违法行为立案查处。2018年9月17日，原通州环保局作出通环罚告字[2018]第232号《行政处罚事先（听证）告知书》（以下简称告知书），告知书载明了拟作出行政处罚的内容、事实和理由、依据及依法享有陈述申辩和申请听证的权利。同时告知祥通公司，其水泥砖生产项目未履行环评审批手续先行建设的违法行为，自建设行为终了之日起超二年才被发现，根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十九条之规定，不再给予行政处罚，该告知书于2018年9月19日向祥通公司送达。后祥通公司提出听证申请，原通州环保局于2018年10月11日组织听证，祥通公司法定代表人范志祥及实际负责人王建飞参加听证。2018年10月22日，原通州环保局决定对祥通公司在听证会提出的相关意见不予采纳，并作出通环罚字[2018]第211号行政处罚决定书（以下简称211号处罚决定），认定：祥通公司从事的水泥砖生产项目未履行建设项目环境影响评价审批及配套环保设施竣工验收义务的行为，违反了《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第十九条、《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条及《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定，根据《行政处罚法》第二十九条的规定，对祥通公司水泥砖生产项目未履行环评审批手续先行建设的违法行为不再给予行政处罚；根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，依据调查取得祥通公司的投资额为20万元，责令祥通公司在90日内完成水泥砖生产项目配套环保设施验收，并罚款人民币20万元。原通州环保局于同年10月23日向祥通公司送达211号处罚决定。
原审法院认为，根据《环境保护法》第十条第一款之规定，国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。故原通州环保局作为县级地方人民政府的环境保护主管部门，具有对本行政区域内环境违法行为进行查处的职责。原通州环保局作出的211号处罚决定合法，具体理由如下：
第一，211号处罚决定认定事实清楚。《建设项目环境影响评价分类管理名录》第十九条第50项规定，砼结构构件制造、商品混凝土加工项目应当编制环境影响报告表。《环境保护法》第四十一条规定，建设项目中防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施应当符合经批准的环境影响评价文件的要求，不得擅自拆除或者闲置。《建设项目环境保护管理条例》第十五条、第十九条第一款规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。根据上述规定，祥通公司配套建设的环境保护设施经验收合格之后方可投入生产或者使用。而至原通州环保局执法人员现场检查时，祥通公司的水泥砖生产项目环境保护设施仍未通过环保竣工验收。
第二，211号处罚决定适用法律正确，量罚适当。2017年7月16日修订的《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定，违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。祥通公司水泥砖生产项目配套建设的环境保护设施未经验收即投入使用的行为违反了《环境保护法》《建设项目环境保护管理条例》规定的防治污染设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的“三同时”制度，原通州环保局适用《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定对祥通公司案涉违法行为作出处罚，并无不当。
祥通公司在原通州环保局进行现场检查时向其提供盖有祥通公司公章的投资清单，明确该公司投资额为20万元，且在原通州环保局送达告知书后亦未对该投资额提出异议，原通州环保局根据祥通公司确认的数额认定投资额，并无不当。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定可知，原通州环保局已在自由裁量范围内对祥通公司就低进行处罚。故原通州环保局对祥通公司罚款20万元，并无不当。
第三，211号处罚决定程序合法。《行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”原通州环保局处罚的违法行为系祥通公司水泥砖生产项目未履行环境影响评价及配套环保设施竣工验收义务，“未验先投”的违法行为，自2008年建设完成至2018年7月12日原通州环保局现场检查时，祥通公司水泥砖生产项目一直处于生产中，也即祥通公司“未验先投”的违法行为一直处于继续状态。原通州环保局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定对祥通公司作出211号处罚决定，并未超过法定时效。原通州环保局于2018年7月12日现场检查发现祥通公司的违法行为后，于2018年9月17日作出告知书，并于2018年9月19日送达。在规定期限内，祥通公司提出听证申请，原通州环保局于2018年10月11日组织听证，于2018年10月22日对听证意见不予采纳，并作出211号处罚决定，于次日向祥通公司送达。该程序符合法律规定，并无不当。
据此，原审法院认为原通州环保局作出的211号处罚决定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法、量罚适当，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回祥通公司的诉讼请求。
上诉人祥通公司上诉称：1、原审判决认定事实不清，证据不足。原通州环保局以上诉人投资额20万元为依据作出20万元罚款不当。2、原审判决适用法律错误。根据《行政处罚法》第二十九条规定，原通州环保局不应根据《建设项目环境保护管理条例》对上诉人作出行政处罚。请求本院撤销原审判决，改判支持上诉人的诉讼请求或将本案发回重审。
被上诉人南通生态局答辩称：1、原通州环保局以上诉人投资额20万元为依据对其进行处罚并无不当。首先，上诉人在现场检查时自行明确了其公司的投资额为20万，在原通州环保局送达告知书后也未对该投资额提出异议。其次，被上诉人作出的处罚金额也是根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，进行的最低金额的处罚。2、原通州环保局对上诉人作出行政处罚未超过处罚时效。本案中，上诉人的违法行为是水泥砖生产项目未履行配套环保设施竣工验收义务，也就是“未验先投”的违法行为。自该项目建设完成至现场检查时，该项目一直处在生产当中，也就是违法项目一直处于继续状态。因此原通州环保局根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条、《行政处罚法》第二十九条的规定对上诉人进行处罚，符合法律规定。请求本院依法驳回上诉人的上诉请求。
本院认为，本案争议焦点为原通州环保局作出的211号处罚决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法。分述如下：
一、关于211号处罚决定认定事实是否清楚的问题
上诉人祥通公司生产的水泥砖项目属于2017年修订的《建设项目环境影响评价分类管理名录》第十九条第50项规定的“砼结构构件制造、商品混凝土加工项目”，依法应当编制环境影响报告表。《环境保护法》第四十一条规定：“建设项目中防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施应当符合经批准的环境影响评价文件的要求，不得擅自拆除或者闲置。”2017年修订的《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”本案中，上诉人的生产项目配套建设的环境保护设施未经验收合格即投入生产或者使用，且一直持续至原通州环保局现场检查之时，该事实有现场检查(勘察)笔录、调查(询问)笔录、现场检查照片等在卷证据予以证实，且上诉人在听证及原审庭审过程中对该事实均无异议。原通州环保局以上诉人生产项目配套建设的环境保护设施未经验收合格即投入生产为由对其作出行政处罚，认定事实清楚。
二、关于211号处罚决定适用法律是否正确的问题
2017年修订的《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”原通州环保局根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款之规定，对上诉人水泥砖生产项目“未验先投”的违法行为作出行政处罚，适用法律正确。
三、关于211号处罚决定程序是否合法的问题
首先，原通州环保局作出的211号处罚决定并未超过法定时效。211号处罚决定针对的是上诉人水泥砖生产项目“未验先投”这一违法行为，而该违法行为自2008年上诉人生产项目建设完成至原通州环保局现场检查之时，一直处于持续状态。据此，原通州环保局依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定对上诉人作出行政处罚，符合修订前的《行政处罚法》第二十九条的规定。
其次，原通州环保局在听证程序启动前即对上诉人的违法行为进行集体讨论定案，行政程序颠倒，构成程序违法。行政程序是行政机关作出行政行为时所应当遵循的步骤、方式、时空等要素构成的一个连续过程。法律规定作出行政行为的顺序、步骤，不仅是为了提高行政管理和行政执法的效率，也是对行政权力运行的规范和约束。行政行为的作出应当依照法律规定的顺序、步骤进行，不能跳跃或者颠倒法律规定的顺序、步骤实施，否则将会侵犯行政相对人的合法权益，也会损害法律的权威。本案中，原通州环保局虽然履行了行政处罚的立案、调查取证、告知权利、组织听证、集体讨论、文书送达等行政程序，在形式上具有完整性，但在行政程序的步骤、顺序上不符合法律规定。听取当事人的陈述、申辩意见以及组织听证等均属于调查程序。《行政处罚法》第三十八条第一款规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定……”根据该款规定，只有在行政执法人员对违法事实调查终结的前提下，才能启动行政处罚的决定程序。原通州环保局根据上诉人的申请于2018年10月11日举行听证，但却于2018年8月3日进行了集体讨论定案，在听证之前即进行集体讨论决定行政处罚结果，系调查未终结即作出行政处罚决定，属于行政程序颠倒，违反法定程序。况且，行政机关在听证之前即对违法行为进行集体讨论定案，侵害了行政相对人对听证程序和价值的信赖，损害了其预期的合法性利益，将导致行政处罚听证程序的形同虚设，也无法实现行政相对人借助听证程序对行政执法权进行有效监督的目的。
综上，被上诉人南通生态局作出211号处罚决定的程序违法，依法应予撤销。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求不当，本院二审依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第三项、第八十九条第一款第二项和第三款等规定，判决如下：
一、撤销江苏省如皋市人民法院（2019）苏0628行初23号行政判决；
二、撤销原南通市通州区环境保护局作出的环通罚字[2018]第211号行政处罚决定；
三、责令被上诉人南通市生态环境局于本判决生效之日起三个月内，对上诉人南通祥通新型建材有限公司案涉违法行为重新作出行政处罚。
一、二审案件受理费人民币100元，由被上诉人南通市生态环境局负担。
本判决为终审判决。
审判长　陈　迎
审判员　刘尚雷
审判员　吕长城
二〇二一年三月十日
书记员　朱自强
附：本判决适用的相关法律规范
《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条第一款第三项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（三）违反法定程序的；
第八十九条第一款第二项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；
第三款人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。