海东市宏生源种养殖专业合作社与海东市人民政府、海东市乐都区人民政府其他行政行为一审行政判决书
青海省海东市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）青02行初96号
原告海东市宏生源种养殖专业合作社，住所地海东市乐都区。
法定代表人赵涛，系该合作社理事长。
委托代理人李明，系甘肃昶泰律师事务所律师。
委托代理人李兴宏，系甘肃昶泰律师事务所律师。
被告海东市人民政府，住所地青海省海东市平安区。
法定代表人王林虎，系该市市长。
委托代理人马咏梅，系海东市人民政府法制办工作人员。
委托代理人许正金，系青海知安律师事务所律师。
被告海东市乐都区人民政府，住所地海东市乐都区。
法定代表人曾水清，系该区区长。
委托代理人马启兰，系青海智凡律师事务所律师。
委托代理人董泽生，系乐都区农牧局干部。
原告海东市宏生源种养殖专业合作社诉被告海东市人民政府、海东市乐都区人民政府畜牧行政管理纠纷一案，于2018年11月6日向本院提起行政诉讼，本院于同日对该案立案登记并受理后，依法组成合议庭，于2019年3月4日公开开庭进行了审理。原告海东市宏生源种养殖专业合作社委托代理人李明、李兴宏，被告海东市人民政府委托代理人许正金、马咏梅，被告海东市乐都区人民政府委托代理人马启兰、董泽生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告海东市宏生源种养殖专业合作社起诉称，原告系在海东市人民政府、海东市乐都区人民政府大力支持下，于2013年9月27日投资120万元依法设立的合法有效的藏系羊养殖企业。经过多年的发展，截止2018年8月份，企业固定资产已达150多万元。企业被青海省农牧厅认定为畜禽规模养殖场（小区）。企业正在蒸蒸日上的发展时，被告海东市乐都区人民政府在作出乐政[2018]53号《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》，文件要求原告2018年8月15日前畜禽全部出栏、停止生产，2018年8月30日前拆除养殖设备。原告认为：被告海东市乐都区人民政府乐政[2018]53号《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》属规范性文件，违反了国务院办公厅《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》国办发[2018]37号文件规定，同时也违反了《中华人民共和国物权法》第四条、《中华人民共和国行政许可法》第八条、《中华人民共和国环境保护法》第二十三条、第三十一条、《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条、《中华人民共和国行政处罚法》有关规定，在没有和原告协商一致、没有给予原告任何补偿的情况下，违反法律规定的程序强行要求原告关停企业的行为，严重损害了我国法律的严肃性，侵害了原告的合法权益。为了维护原告的合法权益，维护我国法律的严肃性和法律的尊严，依照《中华人民共和国行政复议法》第九条之规定原告向被告青海省海东市人民政府提起行政复议，申请被告青海省海东市人民政府对被告海东市乐都区人民政府乐政[2018]53号《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》的合法性予以审查并撤销该文件，但被告青海省海东市人民政府没有对海东市乐都区人民政府作出的乐政[2018]53号《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》合法性进行审查、没有对于该行政行为严重违法、严重损害原告权益的行为予以撤销，作出了错误的维持决定。原告认为：根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》第二条关于规范性文件的制发程序，确保合法有效。（三）严格制发程序。行政规范性文件必须严格依照法定程序制发，重要的行政规范性文件要严格执行评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布等程序。《中华人民共和国行政许可法》第八条第一款规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。第二款规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回己经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。被告青海省海东市乐都区人民政府违反信赖保护原则，将原告合法取得许可养殖企业认定为违法，违反了《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定。同时作为被告海东市乐都区人民政府作出《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》的决定，属于取消原告经营资格、停产停业的一种行政处罚，两被告违反《中华人民共和国行政处罚法》关于处罚程序和依据，对原告做出关停决定，严重损害了原告的合法权益。尤其是两被告无视《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》关于变更行政许可给被许可人造成损失应当给予补偿的规定，在《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》中对原告遭受的损失不予补偿的行为，因被告海东市乐都区人民政府对原告关停、转产、拆除的通知下达后，原告不得不将所养殖的全部肉鸡和种鸡给予低价处理，很多鸡尚未成熟，且为养殖而建设的鸡舍等固定资产全部废弃，但还要支付土地租赁费，为建设企业和企业发展所借的资金需要偿还并承担巨额利息，企业关停后无法偿还所欠的债务，被告的行为侵害了原告的合法权益，损害了法律的尊严，为了维护原告的合法权益，维护法律的严肃性，现特依法诉诸法院，希望法院在查明事实的基础上：1、依法审查海东市乐都区人民政府乐政[2018]53号《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》合法性；2、撤销海东市乐都区人民政府乐政[2018]53号《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》；3、依法补偿被告给原告造成的全部损失202.5万元；4、被告承担本案的全部诉讼费用。
原告为证明其主张，在法定期限内提交了如下证据：
第一组证据：营业执照复印件，证明原告的诉讼主体适格，原告系依法登记设立的合法企业。
第二组证据：1.动物防疫条件合格证。2.林木种子生产经营许可证。3.省农牧厅颁发的畜禽规模养殖场（小区）证。4.乐发改投（2017）3号养殖场建设项目立项批复。该组证据证明原告依法成立，养殖场建设程序合法属于合法建筑物，取得了被告的行政许可，被告及其相关部门对于被告的发展给予了支持和肯定。
第三组证据：被告作出的乐政[2018]53号《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》，证明被告乐都区人民政府下发上述通知程序违法，关于禁养区的划分不给予补偿等内容违反了《行政许可法》和《畜禽规模养殖污染防治条例》等多部法律法规，损害了原告的合法权益。
第四组证据：东府复决字（2018）第14号行政复议决定书，证明原告向海东市政府提起了行政复议，被告市政府作出的复议决定书内容违反了法律规定，作出维持乐都区政府53号通告的决定，损害了原告的合法权益。
被告海东市人民政府辩称，一、被答辩人养殖场位于海东市乐都区碾伯镇赵家村3号，即乐都区城市规划核心区范围线外500米处，也处于主要河流湟水河岸带400米内，属于《海东市乐都区人民政府办公室转发区农牧局关于海东市乐都区畜禽养殖禁养区规划方案的通知》（乐政办〔2017〕124号）中划定的明确为禁养区的范围内，且申请人并未向海东市乐都区人民政府提出存在转产意向的书面申请，因此根据国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》规定，海东市乐都区人民政府有责令被答辩人拆除或者关闭养殖场的法定职权和主体资格，且海东市乐都区人民政府已逐步给予被答辩人关停转产的步骤和时限的过渡安排。二、被答辩人在2018年8月13日提出复议申请，答辩人于2018年8月16曰受理该复议申请，经审查双方相关的证据材料，于2018年10月16日作出复议决定，并于2018年10月16日送达被答辩人，所有程序均在法定期限内完结。综上所述，答辩人认为本机关作出的复议决定事实清楚,证据确凿，程序合法，请求法院予以维持。
被告海东市人民政府在法定期限内向本院提交如下证据：证据1.案件受理审批表，证据2.案件受理通知书，证据3.受理通知书送达回证，证据4.行政复议决定书及该决定书的送达回证。证据1-4证明行政复议程序合法。
被告海东市乐都区人民政府辩称：一、海东市乐都区人民政府作出的乐政[2018]53号《关于海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通知》有事实及法律依据，为合法行政行为，不存在撤销的情形。第一，被答辩人的养殖场位于海东市乐都区碾伯镇赵家村，属于答辩人根据国家环境保护部、农业部办公厅《关于印发畜禽养殖禁养区划定技术指南的通知》、青海省农牧厅、环保厅《关于印发青海省畜禽规模养殖场废弃物处理和资源利用实施意见的通知》和乐都区制定印发的《海东市乐都区人民政府办公室转发区农牧局关于海东市乐都区畜禽养殖禁养区规划方案的通知》中划定的明确为禁养区范围内，即在乐都区城市规划核心区范围线外500米处。乐都区洪水镇是我区的核心城区，聚集居民区、学校、医院等。被答辩人所处的位置还在主要河流湟水河岸带400米内。答辩人根据上述环保部和农业部《通知》划定禁养区的依据是：《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条：禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（三）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（四）法律、法规规定的其他禁止养殖区域。《动物防疫条件审查办法》农业部2010年第7号第五条：动物饲养场、养殖小区选址应当符合下列条件：（一）距离生活饮用水源地、动物屠宰加工场所、动物和动物集贸市场500米以上；距离种畜禽场1000米以上；距离动物诊疗场所200米以上；动物饲养场（养殖小区）之间距离不少于500米；（二）距离动物隔离场所、无害化处理场所3000米以上；（三）距离城镇居民区、文化教育科研等人口集中区域及公路、铁路等主要交通干线500米以上。据此，被答辩人在乐都区域的禁养区内有事实及法律依据。第二，根据《中共海东市委办公室海东市人民政府办公室关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》，并结合被答辩人区域实际，2018年6月29日答辩人制定印发了《海东市乐都区人民政府办公室转发区农牧局关于海东市乐都区禁养区畜牧养殖污染问题整改工作实施方案的通知》，该通知认真贯彻党中央、国务院关于环境保护督查的决策部署。答辩人按该通知逐步给予被答辩人关停转产的步骤和时限的过渡安排。第三，答辩人作出《通告》之前，曾多次找被答辩人提出是否存在转产意向并要求被答辩人提出书面申请，但被答辩人既不提出书面申请，也不自行关停并拆除养殖设备，故答辩人依法作出上述通告。二、答辩人具有对乐都区禁养区养殖场进行关闭或拆除的法定职权。根据国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》规定，各级人民政府应当加强对畜禽养殖污染防治工作的组织领导。在禁止养殖区域内或在饮用水水源保护区建设畜禽养殖场、养殖小区的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。答辩人的环境保护主管部门在责令被答辩人停止违法行为后仍不采取措施的，答辩人有对被答辩人的养殖场进行拆除的法定职权与资格。综上，答辩人作出《通告》有法定职权与资格，内容有充分的事实和法律依据，系合法行政行为，不存在撤销的情形。三、原告要求赔偿其损失5000多万元的诉求不具体，不符合《行政诉讼法》第四十九第一款第（三）项的规定。且答辩人作出的【2018】53号《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》合法，原告获取行政赔偿被诉的行政行为应当是违法行政行为，本案中没有给原告造成任何损失。因此，原告的第三项诉求无事实与法律依据，应依法予以驳回。综上所述，被答辩人的诉求无事实和法律依据，要求赔偿损失的诉求不符合行政诉讼的受理条件，应依法予以驳回。
被告海东市乐都区人民政府在法定期限内向本院提交如下证据：证据1.环保部与农业部联合发文环办水体【2016】99号文件。证据2.青海省环保和农牧厅联合发文青环发【2016】395号文件。证据3.海东市环保局和农业委联合发文东环【2016】311号文件。证据1-3证明：国家要求县级以上地方人民政府依法划定禁止建设养殖场和禁止建设有污染物排放的养殖场的区域，并要求于2017年10月底前全面完成禁养区和限养区的划定、报批和公布工作。证据4.青海省农牧厅和环保厅联合发文青农牧【2017】177号文件。证据5.海东农业发展委员会和环保局联合发文东农发【2017】256号文件。证据4-5证明：乐都区政府应当于2017年底前全面完成畜禽养殖禁养区划定和限养区划定，并依法逐步关闭或搬迁禁养区内的畜禽养殖场，并对禁养区内现有通过省级认定的规模养殖场，先取消认定资格，并确定一个停业转产的过渡期，然后依法关停转迁的事实。证据6.乐都区政府办公室乐政办【2017】124号文件。证明：为了响应国家政策被告实施了乐都区畜禽养殖禁养区划定，并在限定时间内划定禁养区为乐都区城市规划核心区范围线外扩500米，距离城镇居民区、乡镇村规划区、乡镇集镇规划区、乡村居民区、文化教育科研等人口集中区域及周边500米范围内，学校、医院等敏感区域及周边500米范围之内。原告养殖场在禁养区内。乐都区政府按照国家要求经组织专家评审后将禁养区划定方案通过乐都区政务网站进行了公布，并发政府有关部门执行的事实。证据7.海东市乐都区畜禽规模养殖禁养区分布图。证明：乐都区域禁养区划分，原告养殖场处于禁养区范围内。证据8.海东市委办公室东办发【2018】50号文件及附件。证据9.乐都区政府办公室发文乐政办【2018】109号文件及附件。证据8-9证明：海东市委、市政府、乐都区委、乐都区政府关于对海东市、乐都区禁养区畜禽养殖污染问题制定整改实施方案，并采取“一场一策、分类指导”鼓励养殖场转产，帮助落实养殖用地，新建标准化养殖场，无转产条件的养殖场应当坚决关闭停产，明确原告养殖场被列为污染问题整改任务清单及责任名单的事实。证据10.被告发文并经原告负责人确认签字的通知书。证明：被告向原告发出是否转产、关停、搬迁通知，但原告并未向被告申请是否转产的意愿。被告于2018年8月15日发出拆除通知书，已履行各项法定程序，内容合法。
经庭审举证质证，原告对被告海东市人民政府提交的证据质证意见为：市政府作出行政复议程序合法，但是对事实没有进行查明，在复议期间对证据没有审查，对企业是否存在污染没有进行审查，所作出的复议决定没有事实依据，适用法律错误。
被告海东市乐都区人民政府对被告海东市人民政府提交的证据予以认可。
原告对被告海东市乐都区人民政府提交的证据质证意见为：对证据1-10的真实性认可，证据2-9文件的合法性不予认可，违反了上位法和行政许可法的规定，未按照规范性文件的规定进行公布公示，证据1-10证明目的不予认可，没有提交划定禁养区的划定流程，作出的50号文件，程序违法。
被告海东市人民政府对被告海东市乐都区人民政府的证据予以认可。
被告海东市人民政府对原告提交的证据质证意见为：对原告第一组证据三性无异议。对其第二组证据真实性予以认可，但不认可原告证明方向。对原告第三组证据和第四组证据，本身就是区政府作出的公告和市政府的复议决定，不能作为证据来证明公告与复议决定合法与否，故对其证明方向不予认可。
被告海东市乐都区人民政府对原告提交的证据质证意见为：对原告第一组证据三性予以认可。第二组证据真实性予以认可，但对其证明目的和方向不予认可，也与本案没有关联性。第三组和第四组证据不能作为证据使用，证明目的不明确。
本院对双方当事人提交的证据认证如下：原告第一组证据营业执照真实合法有效，能够证明原告是本案适格主体，予以采信。第二组证据能够证明原告当初建设和经营养殖场办理了相关手续，但无法证明原告目前在禁养区经营行为合法，无法证明原告诉求的合法性，不予采信。第三组证据和第四组证据为本案被诉行政行为，不作证据认定。被告海东市人民政府的证据1.案件受理审批表、证据2.案件受理通知书、证据3.受理通知书送达回证，符合证据三性予以认可。证据4.行政复议决定书为本案被诉行政行为不作证据认定，但对该文件的送达回证予以采信。被告乐都区人民政府提交的证据真实合法，与本案具有关联性，予以采信。
经审理查明，为贯彻落实《畜禽规模养殖污染防治条例》和《水污染防治行动计划》，指导各地科学划定畜禽养殖禁养区，环境保护部办公厅和农业部办公厅于2016年10月24日联合印发环办水体〔2016〕99号关于印发《畜禽养殖禁养区划定技术指南》的通知，要求各省、自治区、直辖市环境保护部门、农业、农牧部门参照该指南抓紧组织开展禁养区划定工作。青海省海东市为全面贯彻党中央、国务院关于环境保护督察的决策部署，严格落实国务院水污染防治行动计划，《青海省贯彻落实中央环境保护督察反馈意见的整改方案》等，于2018年6月13日下发东办发【2018】50号关于印发《海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案》的通知，要求所辖各区县彻底完成中央环保督查反馈的畜禽养殖问题整改任务，于2020年底前全面完成湟水河和黄河干、支流河流岸带及水源地二级保护区等禁养区148家养殖场（其中乐都区18家）的关闭、搬迁或转产工作，彻底整改养殖污染问题。该方案附海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改任务清单及责任，原告海东市宏生源种养殖专业合作社列在此清单内。被告海东市乐都区人民政府依据农业部办公厅《关于印发畜禽养殖禁养区划定技术指南的通知》、青海省农牧厅、环保厅《关于印发青海省畜禽规模养殖场废弃物处理和资源利用实施意见的通知》等文件要求，于2018年6月29日制定印发了《海东市乐都区人民政府办公室转发区农牧局关于海东市乐都区禁养区畜牧养殖污染问题整改工作实施方案的通知》，对其辖区内规模养殖企业进行环境污染整顿，2018年7月6日被告海东市乐都区人民政府作出乐政（2018）53号《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》，要求包括原告在内的18家企业进行停产整顿，原告对此《通告》不服，2018年8月13日向被告海东市人民政府提出复议申请，要求撤销海东市乐都区人民政府作出的《通告》，赔偿给申请人造成的全部损失，被告海东市人民政府于2018年10月16日作出维持的复议决定，原告不服遂于2018年11月6日向本院提起行政诉讼。另查明，原告海东市宏生源种养殖专业合作社成立于2013年9月27日，业务范围包括养殖羊、牛、鸡、兔等,该企业现已关停。
本院认为，关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款（十二）项的规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。本案中，被告向原告作出乐政（2018）53号《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》，要求原告在2018年8月30日前关闭拆除养殖场，该通告具有特定的具体内容，对公民、法人或者其他组织的合法权益可能产生不利影响，因此该通告具有可诉性。对该行为不服提起诉讼的，属于行政诉讼的受案范围。
关于乐政（2018）53号《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》是否合法的问题。本案中，被告海东市乐都区人民政府对湟水河流域干、支流400米岸带及水源地二级保护区内的畜禽规模养殖场进行综合治理。根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条规定，禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。因原告养殖企业位于乐都区人民政府划定的湟水河流域禁养区内，确需关闭。据此，被告依法作出乐政（2018）53号《海东市乐都区人民政府关于乐都区禁养区内18家养殖场关停、转产、拆除的通告》并予以送达的行为并无不当。
关于被告海东市人民政府作出的东府复决字（2018）第14号行政复议决定书程序是否合法的问题，本案原告属于《海东市乐都区人民政府办公室转发区农牧局关于海东市乐都区畜禽养殖禁养区规划方案的通知》中划定的禁养区范围内，且原告未向海东市乐都区人民政府提出存在转产意向的书面申请，被告海东市人民政府根据《畜禽规模养殖污染防治条例》的规定，认定海东市乐都区人民政府有责令原告拆除或者关闭养殖场的法定职权和主体资格。原告于2018年8月13日提出复议申请，被告海东市人民政府于2018年8月16日受理该复议申请，经审查双方相关的证据材料，于2018年10月16日作出维持原行政行为的复议决定，并于2018年10月16日送达被答辩人，行政复议程序均在法定期限内完结，符合《中华人民共和国行政复议法》的程序规定，据此作出的东府复决字（2018）第17号行政复议决定书程序合法。
关于原告主张补偿损失的问题，限期关闭畜禽规模养殖场，涉及环境保护的国家基本政策，由此带来的补偿等问题，具有很强的政策性和专业性，存在较大的权衡空间，人民法院对此进行司法审查，缺乏相应的标准，也不宜以自己的判断代替行政机关的判断，且原告亦未能提供证据证明其遭受的经济损失，故对该主张不予支持。综上，原告海东市宏生源种养殖专业合作社主张的诉求及事实理由不能成立，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告海东市宏生源种养殖专业合作社的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告海东市宏生源种养殖专业合作社负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。
审 判 长　王海林
审 判 员　薛红玲
审 判 员　李延萍
二〇一九年三月二十五日
法官助理　薛　渊
书 记 员　刘　燕